حمایت از حقوق بی‌حقان: کمیتۀ حقوق بشر ملل متحد و حق تحصیل تابعیت براساس حقوق بین‌الملل
رودولفو ریوِئیرو
ترجمۀ حسین فراستخواه
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل عمومی، دانشگاه علامه طباطبایی
در 28 دسامبر 2020، کمیتۀ حقوق بشر ملل متحد با انتشار نظرات خود دربارۀ پرونده‌ای بدیع (اطلاعیۀ شمارۀ 2016/2918، CCPR/C/130/D/2918/2016) اعلام کرد که هلند حق تابعیت یک کودک (بند 3 مادۀ 24 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی) را با ثبت «تابعیت نامعلوم» در سجل احوال او نقض کرده و بدین ترتیب مانع دسترسی او به حمایت بین‌المللی به عنوان کودکی بی‌تابعیت شده و هیچ روزنه‌ای برای تحصیل تابعیت هلندی به روی او گشوده نگذاشته است.
پیشینه
این پرونده مربوط به دادخواست کودکی به نام دِنی ژائو بود که در سال 2010 در اوترخت هلند از یک مادر 21 سالۀ چینی متولد شده بود. مادر آقای ژائو، که اطلاعات هویتی او نیز در ثبت احوال چین وارد نشده بود و از این رو قادر به اخذ گواهی تابعیت چینی نبود، در 2004، زمانی که تنها 15 سال سن داشت، به هلند قاچاق شد و در آنجا به تن‌فروشی اجباری ناگزیر شد. او سرانجام از دست ربایندگان خود گریخت و وضعیت را به پلیس گزارش داد. پس از یک سال رسیدگی بی‌ثمر، جواز اقامت موقت او لغو شد و وضعیت او به «بیگانۀ غیرقانونی» تغییر یافت.
با وجود تلاش‌های بسیار (در هلند و چین)، مادر آقای ژائو نتوانست دلیلی «قاطع» بر [عدم] تابعیت او به نحو مقتضی در قانون هلند ارائه دهد تا وضعیت آقای ژائو در ثبت احوال به «بی‌تابعیت» تغییر یابد و موجب حمایت ویژۀ شامل کودکان بی‌تابعیت براساس حقوق بین‌الملل و داخلی (از جمله حق تحصیل تابعیت) شود. دادگاه بخش هلند مرکزی در رأی تجدیدنظر اداری خود تأکید کرد که بار اثبات در این موارد بر عهدۀ مدعی است و مقامات هلندی موظف به انجام تحقیقات و احراز وضعیت بی‌تابعیت نیستند. حکم توسط شورای دولت هلند تأیید شد. شورا تصدیق کرد که افراد در موارد خلأ قانونی مستحق حمایت بین‌المللی هستند، لیکن از پذیرش وظیفۀ پر کردن شکاف‌هایی از این دست امتناع کرد. بعد از رد تمام دادخواست‌ها و تجدیدنظرخواهی‌ها، آقای ژائو و مادرش در مرکزی برای پناهجویان ناموفق دارای کودکان خردسال زندگی می‌کردند، در حالی که تقریباً هیچ ارتباطی با جامعۀ هلند نداشتند و هر لحظه با تهدید اخراج از کشور مواجه بودند.
حق تحصیل تابعیت طبق بند 3 مادۀ 24 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی
کمیتۀ حقوق بشر ملل متحد در تصمیم خود ابتدا بر حق برخورداری کودک از تدابیر ویژۀ حمایتی طبق مادۀ 24 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، از جمله اصل مصالح عالیۀ کودک، تأکید کرد. در خصوص حق کودک بر تحصیل تابعیت، کمیته به نظریۀ تفسیری شمارۀ 17 (1989) خود راجع به حقوق کودک استناد کرد که به موجب آن:
دولت‌ها موظفند به اتخاذ کلیۀ تدابیر مقتضی، اعم از داخلی و با همکاری دیگر دولت‌ها، برای تضمین آنکه هر کودک، زمانی که متولد می‌شود، دارای تابعیتی باشد. در این زمینه هیچ تبعیضی در مورد تحصیل تابعیت در قوانین داخلی، میان فرزندان مشروع و فرزندان نامشروع یا فرزندان متولد از والدین بی‌تابعیت یا به استناد وضعیت تابعیت احد والدین یا هر دو آنها قابل قبول نیست.
هرچند کمیته تشخیص داد که هدف بند 3 مادۀ 24 آن است که نگذارد کودکی به سبب [نداشتن] تابعیت از حمایت کمتر برخوردار شود، اما تا آنجا پیش نرفت که بگوید دولت‌ها «تعهد» دارند به هر کودکی که در قلمرو آنها متولد می‌شود اعطاء تابعیت کنند. در واقع، اکنون دیگر این یک قاعدۀ تثبیت‌شدۀ دیرپا در حقوق بین‌الملل است که دولت‌ها ــ حداقل به طور پیشینی ــ آزادند تعیین کنند که چه کسی تبعه است و چه کسی نیست (نک. احکام تابعیت تونس و مراکش، ص. 24). با این حال این امتیاز ویژه مطلق نیست؛ حقوق بین‌الملل حدودی می‌گذارد که دولت‌ها در چارچوب آن اختیار خود را اعمال کنند.
یکی از این محدودیت‌ها، همان‌طور که نظریۀ تفسیری اشاره می‌کند، تعهد عدم تبعیض مندرج در مواد 2 و 24 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی است، که از جمله در ارتباط با حالات تحصیل تابعیت مجریٰ می‌شود. و این یعنی اگر دولتی اصل خاک (jus soli) را به عنوان معیار اصلی اعطاء تابعیت خود اختیار کند، نمی‌تواند میان فرزندان متولد از مادران مجرد و فرزندان متولد از زوجین متأهل، یا میان فرزندان متولد از والدین بی‌تابعیت و فرزندان متولد از افراد دارای تابعیت معین قائل به تبعیض شود. در این مورد، وضعیت مدنی و تابعیت والدین کودک بی‌اهمیت می‌شود.
تعیین اینکه شخص بی‌تابعیت کیست
دربارۀ موضوع تعیین وضعیت بی‌تابعیتی، کمیته به کنوانسیون بی‌تابعیتی 1961 (که هلند از طرف‌های آن است) و دستورالعمل شمارۀ 4 کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان (تضمین حق هر کودک بر تحصیل تابعیت به موجب مواد 1-4 کنوانسیون 1961 کاهش بی‌تابعیتی) استناد کرد. عجیب است که در این تصمیم به کنوانسیون 1954 دربارۀ وضعیت اشخاص بی‌تابعیت (که هلند از طرف‌های آن نیز است) اشاره نشده است، که حاوی تعریفی دقیق از شخص بی‌تابعیت است و فهرستی تمام و کمال از حقوق و تدابیر حمایتی برای حائزان وضعیت بی‌تابعیت ارائه می‌دهد.
پیرو دستورالعمل کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان، کمیته خاطرنشان کرد که شخص به عنوان تبعۀ دولت خاص محسوب نمی‌شود اگر «مقامات آن دولت از شناسایی آن شخص به عنوان تبعه امتناع ورزند». چنین امتناعی می‌تواند صریح و آشکار باشد، زمانی که مقامات مذکور صراحةً شخصی را به عنوان غیرتبعه شناسایی کنند، لیکن همچنین می‌تواند ضمنی باشد، زمانی که آنها از «پاسخ به تحقیقاتی جهت تأیید یک فرد به عنوان تبعه» خودداری کنند. به عبارت دیگر، برای احراز اینکه شخصی فاقد تابعیت معین است، نیازی به ضابطۀ مضیق اثبات «قاطع» نیست. به طریق اولیٰ، اینکه مقامات چینی مکرراً از صدور هرگونه گواهی دال بر تابعیت آقای ژائو اجتناب ورزیده‌اند، برای احراز عدم تابعیت چینی او کفایت می‌کند. این نسبةً امارۀ ضعیف‌تری در قیاس با آنچه در کنوانسیون 1954 دربارۀ وضعیت بی‌تابعیت مقرر شده به شمار می‌رود، که به موجب بند 1 مادۀ 1 آن، شخص زمانی بی‌تابعیت است که «توسط هیچ دولتی طبق “قانون مجریٰ در آن” به عنوان تبعه شناخته نشود».
از این گذشته، با توجه به مشکلات عملی پیرامون تعیین اینکه فردی در واقع تحصیل تابعیت کرده است یا نه، توصیۀ دستورالعمل کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان این است که «بار اثبات باید بین مدعی و مقامات دولت متعاهد تقسیم شود». به نظر می‌رسد رویکرد صحیح همین باشد، زیرا افراد بی‌تابعیت اغلب به هیچ‌وجه قادر به اثبات ادعاهای خود با ادلۀ مستند کافی ــ اگر اصلاً باشد ــ نیستند. این برداشت براساس کتاب راهنمای کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان راجع به حمایت از اشخاص بی‌تابعیت (که متأسفانه از سوی کمیته به کار نرفته) نیز تأیید می‌شود که به موجب آن «خواهان و مأمور تحقیق هر دو باید برای حصول ادله و اثبات حقایق [در دعوای تعیین بی‌تابعیتی] همکاری کنند».
تابعیت نامعلوم در مقایسه با وضعیت بی‌تابعیت
کمیته با توجه به استفاده از عبارت «تابعیت نامعلوم» در سجل احوال آقای ژائو، خاطرنشان کرد که طبق کنوانسیون بی‌تابعیتی 1961، «به منظور طولانی نشدن وضعیت نامعلوم تابعیت کودک»، دولت‌ها وظیفه دارند «در اسرع وقت معین کنند که آیا کودک به گونه‌ای دیگر بی‌تابعیت خواهد بود یا نه». کمیته بار دیگر با استناد به دستورالعمل کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان، یادآور شد که این مدت «نباید از پنج سال تجاوز کند» و در طی آن، این کودکان باید «هم‌ردیف کودکان شهروند، از حقوق بشر (مانند بهداشت و آموزش) بهره‌مند شوند».
وضعیت آقای ژائو موردی خاص یا استثنائی نیست، بلکه نتیجۀ نظامی معیوب است که هزاران فرد را در برزخی قانونی گرفتار می‌کند. طبق مطالعه‌ای که در سال 2011 توسط کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان انجام شد، 90 هزار نفر به عنوان حائزان «تابعیت نامعلوم» در سجل احوال خود معرفی شده‌اند؛ از جمله 13 هزار کودک، که بسیاری از آنها در هلند به دنیا آمده‌اند. به عنوان مثال، از سپتامبر 2016 «تعداد کل ثبت تابعیت “نامعلوم”، 74 هزار و 55 نفر بود که 13 هزار و 169 نفر آنها را کودکان زیر 10 سال شامل می‌شدند». علی‌رغم طرح قانونی ارائه‌شده توسط هلند دربارۀ آیین تعیین بی‌تابعیتی، کمیته تأکید کرد که طرح مذکور مطابق با ضوابط بین‌المللی نیست، زیرا در تضمین این حق قصور ورزیده است که «به شخصی که بی‌تابعیت شناخته می‌شود، جواز اقامت اعطاء می‌شود تا [طبق میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی] از حقوق خود به طور کامل برخوردار شود».
نتیجه‌گیری
اگرچه دلایل تصویب بی‌سروصدای تصمیمی چنین آکنده از نوآوری (اولین نمونه در نوع خود توسط کمیته) را می‌توان به حساب نگرانی‌هایی گذاشت که آخرین لحظات سالی پرآشوب را احاطه کرده است، اما اهمیت آن را در حمایت از اشخاص بی‌تابعیت نمی‌توان انکار کرد.
معهذا متأسفانه کمیته به کنوانسیون 1954 دربارۀ وضعیت اشخاص بی‌تابعیت اشاره نکرده است. همچنین، در قیاس با رویۀ قضایی پربار نظام‌های حقوق بشری افریقایی و بین‌امریکایی در باب موضوع، کمیته در پیوند دادن حق تحصیل تابعیت با دیگر حقوق و ضمانت‌های ذیل میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، ناکام مانده است. همان‌گونه که اِلِن زیگوجا در نظر موافق خود اشاره کرده است، «وضعیت بی‌تابعیتی» آقای ژائو بایستی «از سوی اکثریت به عنوان نقض حق شناسایی شخصیت حقوقی فرد توسط قانون (مادۀ 16 میثاق) و حق برخورداری از رفتار انسانی و محترمانه (مادۀ 7 میثاق) مورد بررسی قرار می‌گرفت».
به هر روی، تصمیم کمیته بر ماهیت بنیادین حق تابعیت و حمایت عینی که برای افراد تأمین می‌کند، صحه می‌گذارد. از این حیث، نقطۀ عطفی در مبارزۀ جهانی علیه بی‌تابعیتی است.
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــ
منبع
Rodolfo Ribeiro (2021, February 11). Protecting the Rights of the Rightless: The UN Human Rights Committee and the Right to Acquire a Nationality under International Law, Retrieved from https://www.ejiltalk.org/protecting-the-rights-of-the-rightless-the-un-human-rights-committee-and-the-right-to-acquire-a-nationality-under-international-law/