گزارشی از آخرین تحولات معاهداتی در چارچوب ملل متحد در حوزه مبارزه با تروریسم

بسمه تعالی

نگارنده: الهه سادات موسوی نژاد

 دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی

ویراستار علمی: دکتر سید مصطفی میرمحمدی، دانشیار دانشگاه مفید قم

سازمان ملل متحد و آژانس های تخصصی آن چندین دهه است که سعی در توسعه و تدوین طیف گسترده ای از اسناد حقوقی بین المللی برای مقابله با اقدامات تروریستی و محاکمه مرتکبین این اعمال داشته اند. با وجود تدوین چندین کنوانسیون منطقه ای و بین المللی در حیطه مقابله با تروریسم موسوم به کنوانسیون های بخشی (sectoral) که صرفا حوزه ای خاص از تهدیدات تروریستی را پوشش می دهند، بنظر می رسد رژیم حقوقی ناظر بر این حوزه همچنان نیازمند تکمیل است چرا که هنوز اقداماتی از نوع آنچه در نیس فرانسه در سال ۲۰۱۶ بوسیله حمله کامیونی به ازدحام شهروندان رخ داد به طور مستقیم تحت هیچ یک از اسناد موجود قابل جرم انگاری نیست.

برای پر کردن این خلاء، پس از حصول نتیجه در خصوص کنوانسیون های بخشی ضد تروریسم و سه کنوانسیون بین المللی مقابله با بمب گذاری تروریستی، مقابله با تروربسم هسته ای و کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم، در سال ۲۰۰۰ تدوین کنوانسیون جامع بین المللی برای مقابله با تروریسم در دستور کار مجمع عمومی ملل متحد قرار گرفت. در این راستا کمیته ویژه ای برای پیشبرد مذاکرات مربوط به پیش نویس کنوانسیون از سوی مجمع ایجاد شد که نهایتا به دلیل عدم پیشرفت لازم در جوانب ماهوی سند، از سال ۲۰۱۶ جای خود را به کارگروه ویژه ای داد تا با سرعت و کیفیت بیشتری کار مذاکرات را به پیش ببرد.[۱] این کارگروه همه ساله جلسات غیررسمی را در طول سال و بویژه در طول برگزاری مجمع سالانه در سازمان ملل متحد برگزار میکند که تاکنون به دلیل عدم توافق دولتها در برخی موضوعات اختلافی به ویزه حدود و ثغور کنوانسیون و استثنائات وارد برآن، تاکنون به پیشرفت محسوسی دست نیافته است.[۲] با وجود این، ایده برگزاری کنفرانسی تحت نظارت ملل متحد برای پایان دادن به اختلاف مواضع مربوط به پیش نویس سند، هرچند تاکنون با استقبال دولتها مواجه نشده است اما زنگ هشداری برای لزوم پیش بینی همه جانبه موضوعات در حوزه مقابله با تروریسم است.

به طور خلاصه، پیش نویس کنوانسیون جامع مبارزه با تروریسم دارای دو دسته مقررات در خصوص تعریف تررویسم است. دسته اول که عموما در خصوص آن میان دولتها اتفاق نظر وجود دارد تعریف اقداماتی است که بعنوان عمل تروریستی شناخته می شود و در ماده ۲ پیش نویس منعکس شده است.[۳]

دسته دوم این مقررات که نقطه اختلاف دولتهاست مربوط به مواردی است که خارج از شمول کنوانسیون بوده و تحت سایر رژیم های حقوقی قرار میگیرند. این دسته از مقررات در قالب پیش نویس ماده ۳، مهمترین مشکلی است که باعث شده بیش از یک دهه، نهایی شدن کنوانسیون به تاخیر بیفتد. در این زمینه اصرار دولتهای اسلامی برای تمییز بین اقدامات تروریستی و اقدامات مشروع ملتهای تحت اشغال خارجی بوده که همواره با مخالفت کشورهای غربی مواجه گردیده است. از نظر سازمان همکاری کشورهای اسلامی (OIC) پیش نویس کنونی ماده ۳ به نحو پیشنهادی هیئت رئیسه کارگروه[۴] تامین کننده موضع آنها نبوده و لذا این دسته از کشورها سالها قبل پیشنهاد دیگری را برای تدوین ماده مربوطه ارائه داده اند.[۵] لازم به ذکر است فعالیت نهضت های آزادیبخش تحت اشغال خارجی به موجب پروتکل یک الحاقی به کنوانسیون های ژنو ۱۹۴۹ به عنوان درگیری مسلحانه بین المللی در صورت مطابقت با حقوق بین الملل بشردوستانه مشروع قلمداد شده است. مسلما با توجه به ماهیت غیر دولتی اقدامات این نهضت ها، پیش نویس ماده ۳ باید به نحوی تنظیم گردد که مؤید مشروعیت این دسته از اقدامات مسلحانه  “غیر دولتی” به عنوان عملی مشروع تحت رژیم حقوق بین الملل بشردوستانه باشد. در پیش نویسی که هیئت رئیسه پیشنهاد داده است فعالیت نیروهای مسلح[۶] از شمول کنوانسیون خارج و لذا اقدام تروریستی به شمار نمی رود. منتها کاربرد عبارت مبهم Armed forces به معنای “نیروهای مسلح” بدون اشاره به قید  ” غیر دولتی” ، بنوعی نمی تواند وافی به مقصود باشد. به ویژه اینکه اصرار دولتهای غربی از جمله آمریکا همواره بر جنبه دولتی این نوع اقدامات است و همینطور در پروتکل های الحاقی به کنوانسیون ژنو نیز این عبارت در مورد نیروهای مسلح دولتی به کار رفته است. با توجه به این ملاحظه در پیش نویس پیشنهادی OIC مستقیما به مشروعیت اقدامات نهضت های آزادیبخش و تحت اشغال خارجی اشاره شده است .[۷]

همچنین در بند دیگری از ماده ۳ پیشنهادی هیئت رئیسه اقدامات نیروهای نظامی دولتی (military forces) نیز از این شمول مستثنی بوده و ابعاد حقوقی آن تحت حکومت سایر رژیم های حقوقی بین المللی است. در این زمینه نیز OIC پیشنهاد خود را به نحو دیگری مطرح کرده و با هدف مشروعیت زدایی از اقدامات غیر قانونی نیروهای نظامی اسرائیلی، اقدامات نیروهای نظامی دولتی را تا جایی که “مطابق با حقوق بین الملل” است از شمول این کنوانسیون مستثنی نموده است.[۸]

ملاحظه دیگری که در خصوص ماده ۳ پیشنهادی هیئت رئیسه وجود دارد تفکیکی است که بین اقدامات قانونی و غیر قانونی نیروهای مسلح تحت رژیم حقوق بشردوستانه بین المللی قایل شده است. شایان ذکر است تعریف ماده یک پروتکل اول الحاقی به کنوانسیون های ژنو (۱۹۷۷) نهضت رهایی بخش را نهضتی میداند که علیه استعمار، اشغال بیگانه، تبعیض نژادی و آپارتاید میجنگد.[۹] این موجودیت باید در فعالیتهای خود اصول حاکم بر منازعات مسلحانه موجود در حقوق بشردوستانه را رعایت کند. لذا هر گونه اقدام نظامی بدون رعایت اصل تفکیک اهداف نظامی و غیر نظامی و اقداماتی که هدف آن ایجاد رعب و و حشت در میان جمعیت غیر نظامی است غیر قانونی است. به همین دلیل پذیرش این ماده بدین نحو می تواند از نقطه نظر غیرقانونی و متعاقبا تروریستی تلقی شدن برخی اقدامات نهضت های آزادیبخش محل تامل باشد.

در جلسات غیر رسمی مذاکرات مربوط به پیش نویس ماده ۳ درکمیته ششم مجمع عمومی در سال ۲۰۱۷ نیز پیشنهاد جدیدی در قالب ماده ۳ کنوانسیون توسط کارگروه ویژه موضوع پیشنهاد شده است که دارای ملاحظاتی مشابه موارد فوق الذکر است.

جمع بندی:

علیرغم تلاش جامعه بین المللی برای حصول به یک توافق معاهداتی، ملاحظات، حساسیت ها ، ظرایف و دقایق مربوط به مذاکرات مربوط به ماده ۳ (۱۸) کنوانسیون جامع مبارزه با تروریسم به عنوان آخرین سند معاهداتی در حال مذاکره در حوزه تروریسم در چارچوب ملل متحد، و عدم اجماع در خصوص موضوعاتی همچون فعالیت نهضت های آزادیبخش تحت اشغال خارجی و نیز شمول کنوانسیون نسبت به فعالیت های غیرقانونی نیروهای نظامی دولتی، تاکنون مانع عمده در راه نهایی شدن این کنوانسیون بوده است و پیش بینی می شود این مساله در کنار دو موضوع چالشی دیگر یعنی صلح و امنیت بین المللی و حقوق بشر که از دیرباز از حوزه های پرمناقشه و غیرقابل توافق و اجماع در میان اعضای ملل متحد بشمار میرود همچنان راه خود را در ابهام بپیماید.

[۱] Resolution adopted by the General Assembly on 13 December 2016Resolution adopted by the General Assembly on 13 December 2016,A/RES/71/151.

[2]برای اطلاعات بیشتر رجوع کنید به : https://legal.un.org/committees/terrorism/

[3] Report of the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996 Sixteenth session (8 to 12 April 2013), A/68/37*, p 6.

[4]– A/68/37, p 15, Article 3 [18].

[5] Report of the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996 Sixth session (28 January-1 February 2002) , A/57/37, annex IV, p 17, Article 3(18).

[6]  armed forces

[7]Text proposed by the member States of the Organization of the Islamic Conference (A/57/37, annex IV) relating to article 3 [18] of the draft comprehensive convention, article 3(18) (2) : 2. The activities of the parties during an armed conflict, including in situations of foreign occupation, as those terms are understood under international humanitarian law, which are governed by that law, are not governed by this Convention.

[8] A/68/37 , p 19,Article 3(18): 3. The activities undertaken by the military forces of a State in the exercise of their official duties, inasmuch as they are in conformity with international law, are not governed by this Convention.

[9] additional Protocol  I to the Geneva Conventions of 12 August 1949, Article 1 (4), available at” https://www.icrc.org/en/doc/assets/files/other/icrc_002_0321.pdf.