ارتکاب تجاوز توسط اعضای دایم شورای امنیت
زمان ارجاع به دیوان کیفری بین‌المللی از سوی مجمع عمومی
Shane Darcy
نایب رئیس مرکز ایرلندی حقوق بشر، دانشگاه ملی ایرلند گالوی
ترجمۀ حسین فراستخواه
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل، دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار: گروه پژوهشی آکادمی
یک هفته پس از تهاجم نیروهای فدراسیون روسیه به اوکراین و در پی وتو قطعنامۀ شورای امنیت سازمان ملل در این مورد توسط روسیه، مجمع عمومی ملل متحد با اکثریت قاطع به قطعنامه‌ای در محکومیت «تجاوز به اوکراین» رأی مثبت داد. مجمع عمومی قطعنامۀ «اتحاد برای صلح» ۱۹۵۰ را مورد استناد قرار داد که به موجب آن مجمع می‌تواند در مواقعی که نرسیدن به اتفاق‌آراء در شورای امنیت مانع «عمل به نقش اصلی آن در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» می‌شود، وارد عمل گردد. مجمع عمومی ضمن اشاره به قطعنامه‌های پیشین خود در مورد تجاوز، این عمل را قاطعانه محکوم کرد و با ابراز تأسف «شدید از تجاوز فدراسیون روسیه به اوکراین در نقض بند ۴ مادۀ ۲ منشور»، خواستار پایان دادن به استفاده از زور و همچنین خروج فوری، کامل و بی‌قیدوشرط نیروهای روسیه از اوکراین شد.
قطعنامۀ «اتحاد برای صلح» پیش‌بینی می‌کند که مجمع عمومی می‌تواند در جایی که شورای امنیت «به منظور ارائۀ توصیه‌های مقتضی به اعضا برای اقدامات جمعی، از جمله در مورد نقض صلح یا عمل تجاوز، از توسل به نیروی مسلح در صورت لزوم، برای حفظ یا اعادۀ صلح و امنیت بین‌المللی» ناتوان می‌گردد، به طور فعال وارد عمل شود. قطعنامۀ اخیر در محکومیت تجاوز روسیه به اوکراین چنین توصیه‌هایی نمی‌کند، اما باعث تأمل دربارۀ نقش مجمع عمومی در رابطه با نقض صلح و عمل تجاوز، خصوصاً از طرف اعضای دایم شورای امنیت می‌شود. در این‌جا بحث می‌کنم که مجمع عمومی باید قدرت ارجاع وضعیت‌های متضمن تجاوز را به دیوان کیفری بین‌المللی داشته باشد.
دیوان بین‌المللی کیفری
دیوان کیفری بین‌المللی (ICC) از زمان صدور اعلامیۀ بند ۳ مادۀ ۱۲ توسط اوکراین در سال ۲۰۱۴، که به دیوان صلاحیت رسیدگی به وقایع داخل قلمرو آن را از نوامبر ۲۰۱۳ به بعد می‌دهد، درگیر مسائل اوکراین بوده است و در تحولی چشمگیر، ۳۹ کشور در ۱ مارس ۲۰۲۲ وضعیت فعلی اوکراین را به دیوان کیفری بین‌المللی ارجاع دادند که به دادستان اجازه می‌داد تا بدون نیاز به مجوز شعبۀ یک مقدماتی، تحقیقات خود را آغاز کند. با اعلام آغاز تحقیقات، دادستان کریم خان متعهد شد که بر هدف اصلی «تضمین پاسخگویی در مورد جرایم داخل در صلاحیت دیوان بین‌المللی کیفری» متمرکز بماند». این صلاحیت در مورد اوکراین شامل ژنوساید، جنایت علیه بشریت و جنایات جنگی است، ولی در حال حاضر جنایت تجاوز را مستثنی می‌کند. هرچند صلاحیت دیوان در مورد جنایت تجاوز از سال ۲۰۱۸ فعال شده است، اما این صلاحیت تنها زمانی قابل اعمال است که هم دولت قربانی و هم دولت مرتکب، متمم اصلاحات مربوط به تجاوز را مطابق با توافق کامپالا در سال ۲۰۱۰ تصویب کرده باشند. استثنا در مواردی است که وضعیتی «توسط شورای امنیت طبق فصل هفتم منشور ملل متحد» به دیوان ارجاع شود.
ارجاع مسئلۀ اوکراین از سوی شورای امنیت به دیوان بین‌المللی کیفری، به دلیل حق وتو روسیه، متصور نیست؛ چنان‌که در هر وضعیت فعلی یا آینده که متضمن ارتکاب تجاوز توسط یکی از پنج عضو دائم شورا و چه‌بسا حتی متحدان نزدیک آنها باشد نیز بعید به نظر می‌رسد. با توجه به عدم صلاحیت دیوان کیفری بین‌المللی، پیشنهادی از سوی تعدادی از دانشمندان و متخصصان برجسته به منظور تشکیل یک محکمۀ ویژه برای تعقیب جنایت تجاوز در اوکراین ارائه شده است. با این حال موانع حقوقی قابل‌توجه و ایرادات جدی دیگری در مخالفت با آن وجود دارد، چنان‌که Kevin Jon Heller به تفصیل به آن پرداخته است (و Tom Dannenbaum و Carrie McDugall پاسخ‌های فکورانه‌ای به آن داده‌اند). Jennifer Trahan بحث کرده است که مجمع عمومی چگونه می‌تواند تشکیل یک محکمۀ مختلط برای تجاوز را از طریق توافقی میان اوکراین و سازمان ملل توصیه نماید. همچنین ممکن است محاکم داخلی بتوانند، هرچند اگرنه مستقیم، جرم تجاوز را در مورد اوکراین تحت تعقیب قرار دهند.
نقش مجمع عمومی
می‌خواهم پیشنهاد دیگری را هم اضافه کنم ــ که Adil Haque نیز مطرح کرده است ــ مبنی بر این‌که اساسنامۀ رم می‌تواند به نحوی اصلاح شود که به مجمع عمومی اجازه دهد، در چارچوب قطعنامۀ «اتحاد برای صلح» و به منظور پاسخگویی در قبال جنایت تجاوز در مورد اوکراین، موضوع را به دیوان کیفری بین‌المللی ارجاع دهد. «اتحاد برای صلح» از نظر تدابیری که مجمع عمومی می‌تواند توصیه نماید، تاحدودی انعطاف‌پذیر است. این مسئله که آیا مجمع عمومی می‌تواند وضعیت‌ها را به دیوان ارجاع دهد، آن‌چنان که Fergal Gaynor توضیح داده است، بستگی به این دارد که آیا اختیارات مجمع عمومی بر طبق منشور ملل متحد به آن اجازۀ انجام چنین کاری را می‌دهد و همچنین مستلزم اصلاح اساسنامۀ رم است که در شکل فعلی خود وصول ارجاعات را به جز از طرف دولت‌های عضو یا شورای امنیت پیش‌بینی نکرده است.
در حال حاضر مادۀ ۱۳ سازوکاری برای دیوان جهت وصول ارجاعات از مجمع عمومی به دست نمی‌دهد و تنها ارجاعات از دولت‌های عضو یا شورای امنیت را پیش‌بینی می‌کند و یا تحقیقاتی را که دادستان رأساً (proprio motu) می‌تواند آغاز نماید. به منظور آن‌که دیوان در جایگاهی باشد که ارجاع از طرف مجمع عمومی را بپذیرد، مادۀ ۱۳ و سایر مواد مربوطۀ اساسنامۀ رم باید اصلاح شوند و در عین حال ممکن است لازم باشد مادۀ دیگری با اقتباس از مادۀ ۱۵ سوم اضافه شود که ناظر به اعمال صلاحیت در مورد تجاوز بر اساس ارجاع شورای امنیت است. نظر Gaynor این است که ارجاعات مجمع عمومی باید مضاف بر اختیارات ارجاع موجود شورای امنیت باشد، به طوری که شورا اختیارات بازدارندگی خود را طبق مادۀ ۱۶ و نیز «صلاحیت انحصاری در مورد جنایت تجاوز را طبق مواد ۱۵ مکرر و ۱۵ مکرر بعدی» حفظ کند. اما حفظ اختیارات خاص شورای امنیت بر طبق آن مواد نباید با اجازۀ ارجاع مجمع عمومی ناسازگار باشد.
این‌که مجمع عمومی ممکن است در ارجاع وضعیت‌ها به دیوان کیفری بین‌المللی، از جمله در مورد تجاوز، نقش داشته باشد، فکر جدیدی نیست. در اوایل دهۀ ۱۹۹۰ در کمیسیون حقوق بین‌الملل بحثی صورت گرفت که در قضیه‌هایی که نزد دیوان کیفری بین‌المللی می‌رسند، مجمع عمومی باید نقش تعیین‌کننده داشته باشد یا شورای امنیت.
به نظر برخی مجمع عمومی باید تعیین‌کننده باشد، زیرا سوءاستفاده از حق وتو در شورای امنیت می‌تواند دیوان را فلج کند. از سوی دیگر، مجمع عمومی با اکثریت مطلق یا اکثریت دوسوم واجدین شرایط می‌تواند تضمینی در برابر شکایات نادرست و همچنین در برابر سوءاستفاده از حق وتو ارائه دهد.
کمیسیون موضوع را حل‌نشده رها کرد، اما به پذیرش گستردۀ این موضوع اشاره کرد که شورای امنیت باید اجازه داشته باشد که وضعیت‌ها را به دیوان ارجاع دهد و این‌که «دیدگاه‌های مختلفی» در مورد چنین نقشی برای مجمع عمومی وجود دارد.
در خلال کنفرانس رم در سال ۱۹۹۸، چندین کشور نه تنها تأکید کردند که مجمع عمومی نقش پذیرفته‌شده‌ای در حفظ صلح و امنیت و احراز ارتکاب عمل تجاوز دارد، بلکه بحث کردند که مجمع باید مجاز باشد که وضعیت‌ها را به دیوان ارجاع دهد. از جمله کشورهایی که در حمایت از نقش مجمع عمومی در رابطه با رسیدگی دیوان به جنایت تجاوز اظهارنظر کردند می‌توان به مکزیک، سوریه، کوبا، ایران، نیجریه، ترینیداد و توباگو، جامائیکا، سودان، ویتنام، بنین، الجزایر، یمن، اسپانیا، اتیوپی، امارات متحدۀ عربی و بولیوی اشاره کرد. مصر به طور خاص بحث کرد که اگر شورای امنیت به واسطۀ وتو یکی از اعضای دایم نتواند تصمیم بگیرد که عمل تجاوز ارتکاب یافته است، مجمع عمومی «باید بتواند دیوان را به حرکت درآورد». تایلند و همچنین نمایندۀ عمان صراحتاً از توجه به نقش مجمع عمومی براساس قطعنامۀ «اتحاد برای صلح» حمایت کردند. با این حال دیدگاه ایالات متحده این بود که «مجمع عمومی تا جایی که به مسئولیت‌های شورای امنیت بر طبق منشور مربوط می‌شود، هم‌ارز با شورا نیست».
با وجود این اظهارات حمایت‌آمیز از سوی برخی کشورها در طول تدوین اساسنامۀ رم، این اساسنامه مجمع عمومی را به عنوان مرجعی برای ارجاع به دیوان به شمار نیاورده است. همچنین دیوان در ابتدا مجاز به اعمال صلاحیت در مورد جنایت تجاوز نبود. هنگامی که تعریف جنایت تجاوز و شرایط اعمال صلاحیت بر جرم در سال ۲۰۱۰ در کامپالا مورد مذاکره قرار گرفته بود، امکان ارجاع توسط مجمع عمومی مطرح شد، اما چنین سازوکاری در متمم‌های اصلاحی توافق‌شده در اساسنامۀ رم گنجانده نشد.
اصلاح اساسنامۀ رم
تجاوز هنوز در دیوان بین‌المللی کیفری مورد تعقیب قرار نگرفته است و در حال حاضر متمم اصلاحی اساسنامۀ رم تنها ۴۳ عضو دارد. اما از ۳۹ کشوری که وضعیت اوکراین را به دیوان ارجاع داده‌اند، ۲۳ کشور اصلاحات مربوط به تجاوز را تصویب کرده‌اند (از جمله شش کشوری که مرز زمینی مشترک با روسیه دارند). چنین تعدادی مبنای اولیۀ قابل‌توجهی برای شروع روند اصلاح اساسنامۀ رم فراهم می‌کند تا امکان ارجاع از سوی مجمع عمومی در وضعیت‌های آتی میسر گردد.
اصلاح اساسنامۀ رم تلاش پیچیده‌ای است. اصلاحات پیشنهادی مستلزم وفاق عام مجمع دولت‌های عضو یا اکثریت دوسوم آنها است. در نتیجه حداقل ۸۲ دولت عضو باید از تصویب اصلاحیه‌ای حمایت کنند که اجازه می‌دهد مجمع عمومی وضعیت‌ها را براساس تعداد فعلی دولت‌های عضو ارجاع دهد و تعداد حتی بالاتر، هفت‌هشتم کل دولت‌های عضو لازم است که اصلاحیه بعد از تصویب یا پذیرش لازم‌الاجرا گردد. بدون شک تعدادی از ۱۴۱ کشوری که به قطعنامۀ مجمع عمومی در محکوم کردن تجاوز روسیه به اوکراین رأی مثبت داده‌اند، به ویژه فرانسه و بریتانیا، از این ایده که مجمع بتواند وضعیت‌ها را به دیوان کیفری بین‌المللی ارجاع دهد، پا پس می‌کشند، اما به همان اندازه بسیاری دیگر از کشورهای جنوب از تمرکز قدرت در شورای امنیت و نمایندگی محدود در تصمیم‌گیری آن به ستوه آمده‌اند و بنابراین ممکن است از این پیشنهاد حمایت کنند. افریقای جنوبی پیش‌تر اصلاحیه‌ای بر اساسنامۀ رم پیشنهاد کرده است که به مجمع عمومی اجازه می‌دهد طبق مادۀ ۱۶ در هنگام اقدام بر اساس قطعنامۀ «اتحاد برای صلح» از اختیارات تعویق برخوردار باشد.
با توجه به وقایع اوکراین، ممکن است کشورهای عضو در حمایت از اصلاحیه‌ای که اجازۀ ارجاع مجمع عمومی را می‌دهد با یکدیگر توافق کنند. اگر چنین باشد، آنها ضمناً باید تعهد خود به پاسخگویی در قبال تجاوز را با موافقت بر سر ملزم شدن به اصلاحیه‌های کامپالا نشان دهند، هرچند که البته می‌توانند از اصلاحیۀ ارجاع بدون تصویب اصلاحات حمایت کنند. علی‌رغم آن‌که سه عضو از پنج عضو دائم طرف اساسنامۀ رم نیستند و هیچ‌یک از اعضای دایم اصلاحیه‌های تجاوز را تصویب نکرده‌اند، اما تمام ۱۲۳ دولت عضو اساسنامۀ رم در حال حاضر نقش شورای امنیت را در ارجاع وضعیت‌ها به دیوان پذیرفته‌اند. همچنین لازم به ذکر است از میان کشورهایی که در طول کنفرانس رم از نقش مجمع عمومی حمایت کرده بودند، تنها شمار معدودی از آنها عضو اساسنامۀ رم هستند.
البته اگر اساسنامۀ رم با موفقیت اصلاح شود، ارجاعات مجمع عمومی دیوان را ملزم به بررسی مسائل حقوقی از قبیل مصونیت سران دولت‌های غیرعضو و اصل قانونی بودن در رابطه با جنایت تجاوز خواهد کرد. در مورد اوکراین، همان‌طور که اغلب در مورد ارجاعات به طور کلی اتفاق می‌افتد، مسائلی در مورد صلاحیت زمانی نیز مطرح می‌شود: آیا صلاحیت در مورد تجاوز از زمان ارجاع آتی مجمع عمومی به وجود می‌آید (زمانی که احتمالاً تجاوز روسیه همچنان در جریان باشد)، یا از ژوئیه ۲۰۱۸ که صلاحیت دیوان در مورد تجاوز فعال شده است، یا از زمان اعلامیۀ بند ۳ مادۀ ۱۲ اوکراین، که تجاوز جرمی در صلاحیت دیوان بود البته بدون صلاحیت فعال؟ با در نظر گرفتن توسل موردی به ابتکارات قضایی که شاهد بوده‌ایم، علی‌رغم موانع آشکار اصل قانونی بودن، تصمیم بر عهدۀ دیوان خواهد بود.
ارتکاب تجاوز توسط اعضای دایم شورای امنیت و مشروعیت دیوان کیفری بین‌المللی
اعضای دایم شورای امنیت که در زمرۀ بزرگ‌ترین و قدرتمندترین نیروهای نظامی جهان هستند، تلاش کرده‌اند که رهبران خود را از پاسخگویی در قبال جنایت تجاوز مصون نگاه دارند؛ خواه به واسطۀ بیرون ماندن از دیوان کیفری بین‌المللی، یا عدم تصویب اصلاحیه‌های مربوط به تجاوز در اساسنامۀ رم، یا استفاده از قدرت وتو خود برای جلوگیری از هرگونه ارجاع احتمالی به دیوان.
جنگ‌های تجاوزکارانه‌ای که توسط اعضای دایم شورای امنیت به راه افتاده است، آثار مخربی داشته است، از جمله برای مثال جنگی که در سال ۲۰۰۳ از سوی ایالات متحده و انگلستان علیه عراق به راه افتاد و البته تهاجم کنونی و حمله به اوکراین توسط فدراسیون روسیه. توسل به زور تجاوزکارانه توسط اعضای شورای امنیت در آینده نیز به همین ترتیب مخرب خواهد بود. تهاجم روسیه به اوکراین بحث دربارۀ مشروعیت و همچنین نقش آیندۀ شورای امنیت را به میان کشیده است. همان‌گونه که Elvira Dominguez Redondo گفته است، اگر واقعا شاهد «پایان شورای امنیت» هستیم، در این صورت نقش مجمع عمومی نیاز به بازنگری دارد.
اعطای اختیار به مجمع عمومی برای ارجاع وضعیت‌ها به دیوان کیفری بین‌المللی ممکن است از تجاوز در آینده پیشگیری نکند، اما به تقویت هنجار منع توسل غیرقانونی به زور کمک می‌کند. همچنین رهبران را در مورد مخاطرات فردی که ممکن است به واسطۀ چنان اعمالی مواجه شوند، به درنگ وامی‌دارد و همچنین اجازه می‌دهد نهادی که نمایندگی بیشتری دارد، بتواند در مورد نحوۀ برخورد با چنین جنایاتی نظر بدهد.
امکان ارجاع از طرف مجمع عمومی به دیوان کیفری بین‌المللی همچنین می‌تواند مشروعیت دیوان را افزایش دهد. گزینشی بودن آن تا به امروز سبب شده است همۀ کسانی که در دیوان متهم یا محاکمه شده‌اند از افریقا آمده باشند، حتی اگر تعداد انگشت‌شماری از تحقیقات جاری در خارج از این قاره باشد (دادستان اخیراً درخواستی برای صدور قرارهای بازداشت برای وضعیت گرجستان ثبت کرده است). شورای امنیت با ارجاع وضعیت‌های لیبی و سودان و جلوگیری از ارجاع وضعیت سوریه، در این تمرکز نقش داشته است. تهدید ارجاع توسط مجمع عمومی می‌تواند به عنوان مانعی برای توسل به زور توسط اعضای دایم شورای امنیت یا متحدان آنها عمل کند و در صورت ناتوانی از بازدارندگی آنها، می‌تواند وسیله‌ای برای پاسخگویی مرتکبان «بزرگ‌ترین جرم بین‌المللی»، به قول معروف قضات نورمبرگ، باشد.
نهایتاً اِعمال احتمالی اساسنامۀ رم بر جنایت تجاوز، خواه از طریق ارجاعات پیشنهادی مجمع عمومی یا موارد دیگر، باید این امکان را فراهم کند که بپذیریم قربانیان تجاوز فقط دولت‌ها نیستند بلکه همچنین و از همه بیشتر مردم هستند. حقوق بین‌الملل عمدتاً دولت را قربانی اصلی تجاوز می‌داند. همان‌طور که Erin Pobjie نخستین بار در مورد آن صحبت کرد، اشخاص حقیقی این حق را خواهند داشت که در دادرسی‌های دیوان کیفری بین‌المللی صدای آنها شنیده شود و در صورت به نتیجه رسیدن و محکومیت جنایت تجاوز، غرامت دریافت کنند.
اصلاح اساسنامه و به دست آوردن تصویب‌های کافی برای لازم‌الاجرا شدن اصلاحیه نیازمند زمان و ارادۀ سیاسی کافی است، اما برعکس پیشنهاد برای محکمۀ ویژه یا محکمۀ مختلط، دیوان کیفری بین‌المللی از این مزیت برخوردار است که از قبل وجود داشته و دو دهه تجربه در تحقیق و تعقیب جنایات بین‌المللی به دست آورده است، هرچند سوابق آن کافی نباشد. منابع اضافی قطعاً مفید خواهد بود اما نه به ترتیب مورد نیاز برای یک محکمۀ ویژۀ (ad hoc) جدید. طبق برنامه، نشست بعدی مجمع دولت‌های عضو در دسامبر ۲۰۲۲ تشکیل خواهد شد، با این حال دیوان می‌تواند نشست‌های ویژه‌ای «در صورتی که اوضاع‌واحوال ایجاب نماید»، برگزار کند.
تعقیب جنایت تجاوز دیوان را وارد قلمرو جدیدی خواهد کرد، اما ممکن است نهایتاً معلوم شود که تعقیب وضعیتی مانند مورد روسیه در مقایسه با برخی جرایم جنگی که در جریان مخاصمات رخ می‌دهند و موضوعی دشوار برای مسئولیت کیفری هستند، تاحدی آسان‌تر باشد. شاید مهم‌تر از همه امکان ارجاع توسط مجمع عمومی ابتکاری یکباره در حقوق بین‌الملل کیفری نباشد. در عوض تحولی دایمی در چشم‌انداز پاسخگویی و مسئولیت است. به قول معروف، اگرچه پاداش گرفتن ممکن است از ترفیع گرفتن سهل‌تر باشد، اما مطمئناً دومی در درازمدت مطلوب‌تر است.ــ