جبران خسارت برای جنگ: چه گزینه‌هایی برای اوکراین وجود دارد؟
مترجم: سینا سلیمی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر فاطمه کیهانلو
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی
در ۱۴ نوامبر، مجمع عمومی سازمان ملل پیش‌نویس قطعنامه‌ای را دریافت کرد که در آن درخواست حمایت و همکاری بین‌المللی در مورد جبران خسارت برای اوکراین مطرح شده بود. برای هزاران سال، نهاد جبران خسارت برای حل‌وفصل نارضایتی‌ها و تامین صلح بین کشورهای متخاصم تلاش کرده است. با این حال، تجربه جنگ جهانی اول، ]ایده [جبران خسارت در مقیاس بزرگ برای مخاصمات مسلحانه بین‌المللی را تضعیف کرده است. در حالی که دعاوی را می‌توان حل‌وفصل یا از آن‌ها چشم‌پوشی کرد؛ مانند بریتانیا و آرژانتین در مورد جنگ جزایر فالکلند/ مالویناس، نمونه‌های جبران خسارت بین دولتی بسیار اندک است. در عوض، از زمان جنگ جهانی دوم بیشتر درگیری‌ها به صورت مخاصمات مسلحانه غیربین‌المللی و شامل طیف وسیعی از برنامه‌های جبران خسارت داخلی بوده‌اند.
مبنای حقوقی برای جبران خسارت
علی‌رغم فقدان تجربه بین‌المللی در مورد احکام جبران خسارت مخاصمات مسلحانه بین‌المللی، یک مبنای حقوقی قوی برای جبران خسارت در اوکراین وجود دارد. ایجاد مبنای حقوقی برای تعیین مسئول جبران خسارت، چیستی تخلفات و قربانیان واجد شرایط مهم است. قانع‌کننده‌ترین استدلال حقوقی مبتنی کردن جبران خسارت بر عمل متخلفانه بین‌المللی روسیه در نقض منشور سازمان ملل از طریق به راه انداختن یک جنگ تهاجمی است.
در موارد متعددی، شورای امنیت سازمان ملل متحد اینکه کشورهای مسئول عمل تجاوز موظف به جبران کامل خسارات هستند را به رسمیت شناخته است. بارزترین نمونه از برنامه جبران خسارتی که بر این اساس ایجاد شد، کمیسیون غرامت سازمان ملل(UNCC) است که پس از تهاجم عراق به کویت در سال ۱۹۹۰ تشکیل شد. اگر بتوان کمیسیون مشابهی برای اوکراین بر اساس تجاوز روسیه ایجاد کرد، این کمیسیون می‌تواند خسارات مستقیمی که دولت اوکراین و همچنین شرکت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی، سایر کشورها و افراد، از جمله احتمالا سربازان اوکراینی متحمل شده‌اند را ارزیابی کند. با این حال، همان‌طور که در زیر بحث خواهد شد، احتمال ایجاد یک نهاد مشابه با کمیسیون غرامت ملل متحد برای اوکراین مورد تردید است.
سایر موارد نقض حقوق بین‌الملل در جریان درگیری اوکراین نیز می‌تواند مبنای ادعای جبران خسارت باشد. با این حال بر اساس حقوق جنگ، مبنای حقوقی برای جبران خسارات محدودتر است. علی‌رغم اینکه پروتکل اول الحاقی به کنوانسیون‌های ژنو پرداخت غرامت برای نقض تعهد توسط طرف مسئول را به رسمیت می‌شناسد و در پرونده‌های اخیر مانند جمهوری دموکراتیک کنگو علیه اوگاندا در دیوان بین‌المللی دادگستری نیز به جبران خسارت برای جنایات جنگی حکم شده است، اما حقوق جنگ هیچ حقی برای جبران خسارت از افراد قربانی قائل نیست.
از سوی دیگر، قواعد حقوق بشر به افراد و گروه‌هایی که حقوق شخصی و مالکیتی آن‌ها در جریان مخاصمه نقض شده است، اجازه می‌دهد که ادعای جبران خسارت کنند. به عنوان مثال، دیوان اروپایی حقوق بشر به تعداد زیادی از ادعاهای مربوط به مخاصمات مسلحانه رسیدگی کرده است. با این حال مانند دیوان کیفری بین‌المللی، نهادهای حقوق بشری قادر به اعطای جبران خسارات در مقیاس بزرگ به صورت موثر و به موقع نیستند.
در ادامه این پست و پیش از پرداختن به برخی چالش‌ها، درباره بعضی از گزینه‌های جبران خسارات ناشی از جنگ در اوکراین توضیحاتی داده می¬شود. این گزینه‌ها همراه با نقاط قوت و ضعف مرتبط با آن‌ها، با جزئیات بیشتری در این مقاله توضیح داده شده است.
گزینه‌های جبران خسارت
با توجه به مبانی حقوقی احتمالی ذکر شده در بالا و رویه‌های گذشته، چهار گزینه بالقوه برای جبران خسارت ارائه می‌شود:
۱- کمیسیون دعاوی ملل متحد برای اوکراین
۲- برنامه جبران خسارت داخلی- اداره ملی جبران خسارت اوکراین
۳- کمیسیون داوری مختلط اوکراین و روسیه
۴- مکانیسم مستقل تحقیق، ثبت و صندوق تراست برای اوکراین به همراه اداره ملی جبران خسارت اوکراین
کمیسیون دعاوی سازمان ملل برای اوکراین
یک مکانیسم ایجاد شده توسط سازمان ملل می‌تواند دعاوی را دریافت کند و وجوهی را از دارایی‌های مسدود و مصادره شده به نفع کسانی که از جنگ در اوکراین آسیب‌دیده‌اند، توزیع کند. این مکانیسم تا حدی منعکس‌کننده کمیسیون غرامت ملل متحد مربوط به حمله عراق به کویت است. این به افراد، شرکت‌ها و سایر اشخاص حقوقی اجازه می‌دهد تا دعاوی خود برای صدماتی که متحمل شده‌اند، از جمله نقض تمامیت شخصی، ضررهای سرمایه‌گذاری و خسارت اموال را مطرح کنند.
با این حال، کمیسیون دعاوی سازمان ملل برای اوکراین باید توسط شورای امنیت سازمان ملل تشکیل شود؛ جایی که روسیه دارای حق وتو است. با توجه به فضای سیاسی کنونی و درگیری‌های جاری، بعید است که این ایده از حمایت کافی برخوردار شود.
علاوه بر این، بر خلاف کمیسیون غرامت ملل متحد، کمیسیون دعاوی در تامین منابع مالی از دارایی‌های مسدود شده یا عایدات ناشی از عوارض تحمیل‌شده بر واردات نفت و گاز روسیه با مشکلاتی مواجه خواهد شد. این به دلیل نیاز به مجوز شورای امنیت سازمان ملل یا توافق دوجانبه بین کشورهای اعمال¬کننده تحریم‌های وضع شده بر دارایی‌های مسدود شده برای انتقال وجوه به چنین کمیسیونی است.
اداره ملی جبران خسارت اوکراین
گزینه دوم یک برنامه جبران خسارت داخلی برای ارائه طیف وسیعی از اقدامات جبران خسارت به قربانیان است. این از سه بخش تشکیل شده است: یک مبنای حقوقی برای بنیان‌گذاری، یک نهاد اداری با یک دفتر ثبت و یک نهاد هماهنگی بین وزارتی.
این نهاد به یک قانون یا فرمان ریاست جمهوری نیاز دارد تا به آن اختیار قانونی بدهد تا برای پرداخت هزینه‌های کارکنان، خدمات و سایر مزایا به قربانیان بودجه دریافت کند. بدنه اداری احتمالا یک اداره با مسئولیت سازمانی برای فرآیند طرح دعاوی(دادخواست، تایید، ارزیابی و اجرا) خواهد بود و به عنوان یک دفتر ثبت برای فهرست کردن دادخواست‌های قربانیان و مدارک پشتیبانی در برابر سایر داده‌های تاییدکننده موجود در اسناد دولتی و عمومی عمل می‌کند. عنصر سوم، یک نهاد هماهنگی بین وزارتخانه‌ای است که به عنوان یک نهاد نظارتی عمل، دسترسی به داده‌ها را تسهیل و اجرای اشکال خاصی از جبران خسارت، مانند توان‌بخشی پزشکی و تهیه مسکن را هماهنگ می‌کند.
هدف اداره ملی جبران خسارت ، اعطای جبران خسارت فردی و جمعی به قربانیان خواهد بود. این شامل غرامت مالی، همراه با طیف وسیعی از خدمات و اقدامات نمادین برای جبران همه‌جانبه(و تا حد امکان) آسیب وارده به آن‌ها خواهد بود. این اقدامات جمعی مکمل غرامت انفرادی یک‌جا یا مستمری پرداختی به قربانیان است تا از طریق ارائه خدمات تخصصی مورد نیاز قربانیان، مانند تهیه مسکن، مراقبت‌های بهداشتی و بازیابی بقایای مزایای آن به حداکثر برسد. این اداره با دو چالش اصلی روبرو خواهد بود: تامین مالی و ادامه اشغال سرزمین‌های اوکراین.
با توجه به گستردگی تخلفات، این احتمال وجود دارد که پرداخت خسارت ده‌ها میلیارد دلار هزینه داشته باشد و باید در دهه‌های آینده به آن رسیدگی شود؛ به خصوص اگر جنگ طولانی شود. علاوه بر این، یک اداره ظرفیت یا بودجه لازم برای رسیدگی به زیان‌های سرمایه‌گذار و شرکت را ندارد. این دعاوی باید در عوض بر فرآیندهای حل‌وفصل اختلاف سرمایه‌گذار-دولت تکیه کنند.
کمیسیون داوری مختلط اوکراین و روسیه
گزینه سوم ایجاد یک نهاد داوری با رضایت هر دو طرف برای حل‌وفصل دعاوی ناشی از مخاصمه است. این نهاد داوری می‌تواند از طریق یک توافق‌نامه دوجانبه بین اوکراین و روسیه با مقرراتی در مورد ماهیت، قلمرو، آیین دادرسی، قضاوت و اجرای دعاوی ایجاد شود.
طیف وسیعی از رویه‌های مربوط به قضاوت دعاوی معوق پس از جنگ، مانند دوران پس از جنگ جهانی اول و کمیسیون دعاوی اریتره-اتیوپی(EECC) وجود دارد. دیوان دائمی داوری(PCA) می‌تواند در داوری دعاوی مربوط به مخاصمه اوکراین، به ویژه در مواردی که روسیه تمایلی به تعیین داور یا پذیرش داوران معرفی شده توسط اوکراین ندارد، شرکت کند. با این حال، خطر عدم اجرای احکام صادره وجود دارد و این مسئله قربانیان آسیب دیده و سایر مدعیان را بدون جبران خسارت باقی خواهد گذاشت. این وضعیت درباره ادعاهای معوق فعلی نزد دیوان دائمی داوری مابین سرمایه‌گذاران و روسیه در مورد اشغال کریمه قابل مشاهده است.
مکانیسم مستقل تحقیق، ثبت و صندوق تراست برای اوکراین
گزینه چهارم ایجاد یک مکانیسم ترکیبی برای هماهنگ کردن همکاری‌های بین‌المللی با ارائه جبران خسارت‌ها از طریق یک برنامه داخلی است. از آن‌جایی که شورای امنیت سازمان ملل متحد بعید است کمیسیونی را برای رسیدگی به دعاوی تشکیل دهد، مجمع عمومی سازمان ملل می‌تواند سازوکار مستقلی برای کمک به ثبت نقض‌ها به منظور حمایت از فرآیند طرح دعاوی داخلی، با یک دفتر ثبت خارجی برای جمع‌آوری ادعاهای قربانیان ایجاد کند.
این رویکرد ترکیبی، شامل یک مکانیسم بین‌المللی برای حمایت از جمع‌آوری و تلفیق مدارک نقض تعهد و مکمل برنامه ملی جبران خسارت در اوکراین خواهد بود. همچنین با عمل به عنوان خزانه دارایی‌های مصادره شده از طریق توافق با کشورهای مربوطه به تامین مالی جبران خسارت کمک خواهد کرد. این احتمالا مستلزم توافق دوجانبه بین این کشورها با آن مکانیسم و همچنین با اوکراین است. پیش‌نویس قطعنامه مجمع عمومی سازمان ملل متحد، یک دفتر ثبت بین‌المللی خسارات را پیشنهاد می‌کند اما یک نهاد خاص تر که مکمل تلاش‌های داخلی باشد، موثرتر از این دفتر خواهد بود.
در مجموع و با توجه به مخاصمات جاری، یک برنامه جبران خسارت داخلی با برخی همکاری‌های بین‌المللی برای کمک به جمع‌آوری و تلفیق شواهد همراه با توقیف دارایی‌ها برای تامین بودجه، به عنوان عملی‌ترین گزینه ممکن باقی می‌ماند. اخیرا راهنمایی‌هایی(دستورالعمل‌هایی) در مورد نحوه اجرای چنین برنامه‌ای مطرح شده است. با این حال، برخی چالش ها وجود دارد که بر هر مکانیسم جبران خسارت انتخاب شده‌ای تاثیر می‌گذارد.
چالش‌های دیگر
هر برنامه جبران خسارت یا نهاد دعاوی با مشکلاتی در مورد واجد شرایط بودن(صلاحیت)، مدارک و بودجه مواجه خواهد شد. از نظر واجد شرایط بودن، برنامه‌های جبران خسارت اغلب دامنه جمعیت قربانی را محدود می‌کنند تا منابع موجود را برای کسانی که بیشتر به آن‌ها نیاز دارند، به حداکثر برسانند. جنگ در اوکراین باعث شده است میلیون‌ها نفر از خانه‌های خود فرار ی شوند ؛ بیش از ۷ میلیون پناهنده در اروپا و ۶.۵ میلیون نفر در داخل اوکراین آواره شده‌اند. در کلمبیا، جایی که بیش از یک پنجم جمعیت به عنوان قربانی ثبت شده، گنجاندن افراد آواره در برنامه جبران خسارت نشان داد که چندین دهه طول خواهد کشید تا جبران خسارت اتفاق بیفتد.
برنامه جبران خسارت برای اوکراین همچنین باید در نظر بگیرد که چه زمانی را به عنوان مبنای پذیرش دعاوی جبران خسارت قرار می‌دهد: از سال ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۲ آیا این فقط برای قربانیان در خاک اوکراین خواهد بود یا کسانی که مجبور به فرار از بلاروس و روسیه شده‌اند را نیز شامل می‌شود؟ آیا اتباع کشورهای دیگر می‌توانند تحت این برنامه مانند قربانیان سرنگونی هواپیمای MH-17ادعایی داشته باشند؟ آیا بستگان سربازان اوکراینی که کشته می‌شوند یا اسیران جنگی اوکراینی و روسی(POW) که با آن‌ها بدرفتاری شده، می‌توانند طرح دعوا کنند؟ بر اساس کمیسیون غرامت ملل متحد، نیروهای ائتلاف می‌توانستند در صورت بدرفتاری با آن‌ها به عنوان اسیران جنگی، غرامت بخواهند و در کمیسیون دعاوی اریتره-اتیوپی هر دو کشور به دلیل بدرفتاری با اسرای جنگی خود توسط طرف مقابل غرامت دریافت کردند. روند برخورد با همکارانی که متحمل تخلف شده‌اند، چگونه خواهد بود؟ برنامه‌های جبران خسارت داخلی در برخورد منطبق با قواعد حقوق بشر با چنین قربانیان پیچیده‌ای تجربیاتی کسب کرده اند.
در اوکراین، صدها دعوای غرامت از زمان تهاجم سال ۲۰۱۴ و همچنین دادخواست‌های متعددی در دیوان اروپایی حقوق بشر در جریان است. با وجود آوارگی دسته‌جمعی و درگیری‌های مداوم، اثبات ادعای قربانیان تا حدی که برای اثبات یک ادعای خصوصی در دادگاه لازم باشد، بسیار دشوار است. برنامه دعاوی انبوه در سطح بین‌المللی یا ملی برای تسهیل ادعای قربانیان از طریق آستانه شواهد پایین‌تر در نظر گرفته شده است، اما همچنان به دسترسی و تلفیق طیف وسیعی از منابع مبتنی بر مدارک برای کاهش بار فشار ارائه شواهد توسط قربانیان نیاز دارد.
موضوع نهایی تامین مالی است. جبران خسارت جنگ در اوکراین احتمالا ده‌ها میلیارد دلار هزینه برای پرداخت غرامت و ایجاد موسساتی برای بازیابی بقایای اجساد، اسکان مجدد آوارگان و احیای حق بر زمین آن‌ها در بر خواهد داشت. علاوه بر این، به مجموعه‌ای از خدمات تخصصی نیاز است که برخی از آن‌ها برای قربانیان دارای ناتوانی باید چندین دهه ادامه داشته باشند تا از آن‌ها تا پایان عمرشان حمایت کنند. در زمینه‌های دیگر، تجربه ثابت کرده که صندوق‌های تراست حمایت‌شده توسط اهداکنندگان بین‌المللی پایدار نیستند. در عوض، بودجه اختصاصی از مجرای استفاده از دارایی‌ها و/یا یک جریان بودجه اختصاصی از بودجه سالانه دولت اوکراین مورد نیاز است.
تامین مالی جبران خسارت‌ها نه‌تنها مستلزم تحت پوشش قرار دادن هزینه اقدامات مربوط به جبران خسارت است، بلکه به موسساتی که آن‌ها را ارائه می‌کنند و همچنین به حمایت از سازمان‌های مرتبط با قربانیان برای بسیج افراد آسیب دیده و حمایت از دعاوی آن‌ها نیاز دارد.
نکات پایانی
جبران خسارات اقدامات تنبیهی نیستند. آن‌ها به عنوان شکلی از پاسخ‌گویی در نظر گرفته شده‌اند و تضمین می‌کنند که مسئولین نقض تعهد آسیبی را که با تخلفات خود وارد کرده‌اند، جبران می‌کنند که این عمل به نوبه خود قانون را پاس می‌دارد و عدم تکرار را تشویق می‌کند.
در عین حال، جبران خسارات با فراهم کردن زمینه بازسازی وجهه و جایگاه متخلفان و جذب مجدد آن‌ها در جامعه(ملی) یا جامعه بین‌المللی، کارکردی سیاسی را به اجرا می‌گذارد. برای قربانیان، جبران خسارت نمی‌تواند گذشته یا آسیب مداومی را که متحمل می‌شوند، جبران کند اما حداقل می‌تواند عواقب آن را کاهش دهد و این واقعیت که آن‌ها مستحق چنین آسیبی نبوده‌اند را به رسمیت بشناسد. برای اوکراین، این احتمال وجود دارد که هر گونه جبران خسارت به خروج تمام نیروهای روسیه از خاک این کشور و سایر تضمین‌های امنیتی مشروط شود. روسیه هم باید مشارکت قابل‌توجهی در صورت‌حساب جبران خسارت ناشی از اعمال متخلفانه‌اش داشته باشد. چنین مشارکتی لزوما نباید از دارایی‌های تحریم شده باشد اما دسترسی به آن‌ها می‌تواند اهرم فشاری برای جبران خسارات باشد. در پایان، جبران خسارت راهی برای ایجاد تعادل بین طرفین متخاصم، حل‌وفصل شکایات آن‌ها و یافتن راهی جدید برای حرکت به جلو است.