پاسخگویی در قبال جنایات وحشیانه:
اتیوپی چگونه باید تعهدات خود را بر اساس موافقت‌نامه توقف دائمی مخاصمات اجرا کند؟[۱]
Wubeshet Tiruneh
ترجمه: محمدرضا مددی
دانش‌آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر فاطمه کیهانلو
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی
از زمانی که دولت اتیوپی و جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای(TPLF) -طرفین اصلی درگیری مسلحانه در اتیوپی- توافق‌نامه‌ای در خصوص توقف دائمی مخاصمات امضا کردند، شش ماه می‌گذرد. طرفین از جمله درباره توقف دائمی مخاصمات، حمایت از غیرنظامیان، دسترسی بشردوستانه، خلع سلاح و سایر اقدامات انتقالی از جمله سیاست عدالت انتقالی به توافق رسیدند.
طرفین از آن زمان تا کنون گام‌های مختلفی را در جهت اجرای تعهدات خود در چارچوب توافق‌نامه برداشته‌اند. در نتیجه مخاصمات مسلحانه متوقف شده، دسترسی بشردوستانه به طور قابل توجهی بهبود یافته و خدمات اولیه و اساسی در تیگرای به حالت سابق درآمده است. مبارزان جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای سلاح‌های سنگین را به نیروهای دفاع ملی اتیوپی تسلیم نمودند. دولت نیز به نوبه خود عنوان تروریستی را از جبهه آزادی‌بخش تیگرای حذف نمود. همچنین یک دولت موقت منطقه‌ای نیز در تیگرای تشکیل شده است.
در حالی که اجرای بسیاری از جنبه‌های توافق‌نامه قابل‌تحسین است، ]اما[ موضوع پاسخگویی تا کنون کمتر مورد توجه واقع شده است. بر اساس ماده ۱۰ توافق‌نامه، دولت اتیوپی متعهد به «اجرای سیاست عدالت انتقالی ملی جامع با هدف پاسخگویی، احراز حقیقت، جبران خسارت قربانیان، مصالحه و بهبود ]روابط[، مطابق با قانون اساسی جمهوری دموکراتیک فدرال اتیوپی و چارچوب سیاست عدالت انتقالی اتحادیه آفریقا» شده است.
در واقع دولت قبلا سازکارهای مختلفی از قبیل کمیسیون گفتگوی ملی و «کمیسیون بازسازی ملی» را تشکیل داده است که در صورت بکارگیری موثر، می‌توانند برخی از جنبه‌های تعهدات آن را بر اساس ماده ۱۰ پوشش دهد. با این حال هیچ گام معناداری برای تحقیق و پیگرد جنایات وحشیانه‌ای که در زمان درگیری ارتکاب یافته، برداشته نشده است.
این امر، طرح درخواست‌های بین‌المللی از اتیوپی برای حصول اطمینان از پاسخگویی در قبال جنایات شدید ارتکابی در زمان درگیری را موجب شد. به عنوان مثال، آنتونی بلینکن(وزیر امور خارجه آمریکا) در طول سفر خود به اتیوپی در ماه مارس گذشته، از مقامات اتیوپی درخواست نمود تا از پاسخگویی در قبال جنایات ارتکابی که در زمان درگیری رخ داده، اطمینان حاصل کنند. وزرای خارجه آلمان و فرانسه نیز در جریان سفر مشترک خود به اتیوپی در ژانویه، درخواست مشابهی را مطرح کردند.
دولت اتیوپی اخیرا طی آنچه که می‌توان به عنوان اولین گام مهم در نظر گرفت، پیش‌نویس گزینه‌های سیاستی در خصوص عدالت انتقالی را منتشر کرد و آن را برای رایزنی‌های عمومی علنی نمود. این سند گزینه‌های سیاستی مختلفی را برای جنبه‌های گوناگون عدالت انتقالی از جمله پاسخگویی ارائه می‌دهد. اتیوپی در خصوص ماهیت و محدوده هرگونه ابتکار پیگرد قضایی در راستای پاسخگویی، با چالش‌های سیاسی دشواری مواجه است.
بنابراین هدف این یادداشت برجسته نمودن نحوه اجرای تعهد اتیوپی برای اطمینان از پاسخگویی، به ویژه در خصوص ماهیت و دامنه هر گونه تلاش برای پیگرد قضایی است.
سازکار ویژه محلی
این توافق‌نامه صراحتا بیان نمی‌کند که اتیوپی برای تحقیق و پیگرد جنایات وحشیانه‌ای که در زمان درگیری ارتکاب یافته است، باید از چه سازکاری استفاده کند. این با سایر توافق‌نامه‌های صلح مشابه مورد حمایت اتحادیه عرب مانند توافق‌نامه احیا شده سودان جنوبی، که دادگاهی ترکیبی را با حق تحقیق و پیگرد تشکیل داد، در تضاد است. در عوض، این توافق‌نامه به طور مبهم از اتیوپی می‌خواهد که «بر مبنای قانون اساسی اتیوپی و چارچوب سیاست انتقالی اتحادیه آفریقا یک سیاست جامع عدالت انتقالی ملی، با هدف پاسخگویی را به موقع اجرا بگذارد».
با این حال سیاست عدالت انتقالی اتحادیه آفریقا که این توافق‌نامه به آن اشاره دارد، فاقد رهنمود نیست. طبق بند ۷۸ چارچوب سیاست انتقالی اتحادیه آفریقا به عنوان یک اولویت، عنصر عدالت و پاسخگویی عدالت انتقالی باید از طریق دادگاه‌های ملی مستقل به اجرا گذاشته شود. همچنین این سیاست استثنایی را مقرر می‌کند که در صورت عدم قابلیت و اعتماد جوامع آسیب‌دیده، اقدامات مقتضی برای استفاده از دادگاه‌های ویژه، شعبه‌های فوق‌العاده یا دادگاه‌های ترکیبی به عمل آید.
بنابراین ملاحظه اساسی در تعیین اینکه آیا اتیوپی باید سازکارهای ویژه‌ای برای اجرای تعهدات خود به موجب این توافق‌نامه ایجاد کند، ظرفیت و اعتماد به سازکارهای رایج است. کمیسیون حقوق بشر اتیوپی(EHRC) و دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد اخیرا با جوامع آسیب‌دیده در خصوص مسائل مربوط به عدالت انتقالی از جمله پاسخگویی رایزنی نمودند که در آن شرکت‌کنندگان عدم اعتماد به نهادهای رسمی قضایی را مطرح کردند. طبق یادداشت مشورتی منتشر شده بر اساس این رایزنی، برای تحقق پاسخگویی واقعی، شرکت‌کنندگان لزوم تشکیل یک هیئت مستقل و بی‌طرف برای تحقیق و پیگرد و همچنین یک دادگاه ویژه مستقل(که ممکن است یک شعبه ویژه مستقل در سیستم قضایی ملی نیز باشد) را مطرح نمودند.
عدم اعتماد به دادستانی و نهادهای قضایی رایج عمدتا ناشی از حساسیت آنان به نفوذ سیاسی است، به ویژه با توجه به این که افرادی که احتمالا پاسخگو می‌باشند در قدرت هستند. همان‌گونه که در یادداشت نگارنده در EJIL:Talk مطرح شد، جنایت علیه بشریت که اخیرا بنا به تشخیص وزارت امور خارجه ایالات متحده در زمان درگیری ارتکاب یافته است، در قوانین کیفری اتیوپی به رسمیت شناخته نمی‌شود؛ امری که در واقع موجب می‌شود سازکارهای رایج قادر به تحقیق و پیگرد این جنایات شدید نباشند.
با در نظر گرفتن این محدودیت‌ها، بعید است که سازکار رایج بتواند پاسخگویی را به گونه‌ای موثر تضمین کند. بنابراین در صورت وجود اراده سیاسی برای تضمین پاسخگویی و انجام تعهدات براساس توافق‌نامه صلح و سایر مقررات بین‌المللی، اتیوپی باید ایجاد سازکارهای ویژه با تضمینات لازم برای استقلال و با حق تحقیق و پیگرد جنایات شدید بر اساس معیارهای بین‌المللی را در نظر بگیرد.
۳ نوامبر ۲۰۲۰ ابتدای محدوده زمانی
ارتکاب جنایات شدید در اتیوپی پس از وقوع درگیری مسلحانه در شمال اتیوپی از ۳ نوامبر ۲۰۲۰ شروع نشد، ]بلکه[ مدت‌ها قبل از درگیری مسلحانه، سوءاستفاده و نقض‌های مختلف حقوق بشری که ممکن است تشکیل‌دهنده جنایات شدید باشد، در اتیوپی ارتکاب یافتند. بنابراین محدوده زمانی تلاش‌ها برای تحقیق و پیگرد، موضوع مهم دیگری است که باید به دقت در سیاست عدالت انتقالی مورد توجه قرار گیرد.
محدود کردن دامنه زمانی تلاش‌های پاسخگویی به بعد از ۳ نوامبر ۲۰۲۰، منجر به مستثنی شدن جنایاتی می‌شود که قبل از درگیری مسلحانه ارتکاب یافته‌اند؛ به‌ویژه جنایاتی که توسط جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای در زمانی که قدرت را در دست داشتند به وقوع پیوستند. با این حال لحاظ دامنه زمانی مقدم به منظور پوشش دادن همه جرایم ارتکابی، باعث فشار بیش از حد بر دادستانی و به خطر افتادن کارایی فرآیند می‌شود.
بنابراین محدوده زمانی باید به طور کلی با سنجش عدالت و کارایی تعیین شود. در شرایط کنونی استفاده از ۳ نوامبر ۲۰۲۰ به عنوان ابتدای محدوده زمانی(روزی که جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای به فرماندهی شمالی نیروهای مسلح اتیوپی حمله کرد و نخست وزیر اتیوپی دستور دفع حمله را به نیروهای مسلح داد) به دلایل زیر انتخاب مناسبی خواهد بود.
اول این تاریخ تضمین می‌کند که بخش قابل توجهی از جنایات شدید ارتکابی در اتیوپی بدون فشار بیش از حد بر دادگاه و دادستان پوشش داده می‌شوند. دوم در حالی که اتیوپی متعهد است تمامی جنایات شدید ارتکابی در قلمرو خود را تحت بررسی و پیگرد قرار دهد، تعهد این کشور برای اطمینان از پاسخگویی به موجب این موافقت‌نامه، مربوط به مواردی است که از ۳ نوامبر ۲۰۲۰ توسط طرفین درگیری و در زمان درگیری ارتکاب یافته‌اند. سوم پس از روی کار آمدن ابی احمد(نخست وزیر) تلاش‌هایی برای محاکمه افراد مسئول جنایات ارتکابی قبل از ۳ نوامبر ۲۰۲۰، به ویژه جنایاتی که در دوران قدرت جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای ارتکاب یافته، انجام شده است.
همچنین شایان ذکر است که ماموریت کمیسیون بین‌المللی کارشناسان حقوق بشر در مورد اتیوپی نیز از لحاظ زمانی به نقض‌های ارتکابی از نوامبر ۲۰۲۰ محدود می‌شود. بنابراین اگر قرار باشد تلاش‌های پاسخگویی ملی به طور مؤثر با اقدامات کمیسیون تکمیل شود، هماهنگ بودن محدوده زمانی آن‌ها حائز اهمیت است.
محدود نبودن به مناطق خاصی از اتیوپی به لحاظ مکانی
اغلب تصور می‌شود جنایات شدیدی که در زمان درگیری از ۳ نوامبر ۲۰۲۰ به بعد ارتکاب یافته، فقط در برخی مناطق محدود جغرافیایی اتیوپی رخ داده است. این امر می‌تواند دلیلی باشد که چرا تحقیقات مختلف ملی و بین‌المللی، از جمله تحقیقات مشترک انجام شده توسط سازمان ملل، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر و کمیسیون حقوق بشر اتیوپی اغلب خود را به لحاظ مکانی به شمال اتیوپی، به ویژه تیگرای و تا حدودی مناطق آمحارا و آفار محدود کرده‌اند. تا حدی این موضوع قابل درک است زیرا این مناطق، مناطقی هستند که در آن مخاصمات مسلحانه بین نیروهای دولتی و جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای رخ داده است.
با این حال در بخش‌های مختلف اتیوپی و مناطقی که در واقع مخاصمات مسلحانه در جریان نبود، مشابه همان نقض‌های شدید حقوق بشری که مستقیما با درگیری در شمال اتیوپی مرتبط بودند، ارتکاب می‌یافتند. به عنوان مثال از بازداشت‌های گسترده، حبس و بدرفتاری با افراد دارای اصالت تیگرایی به ظن ارتباط با جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای در مناطق مختلف کشور از جمله در پایتخت(آدیس‌آبابا) گزارش‌هایی ارائه شده است. صرف نظر از محل ارتکاب، این اعمال به منظور تشدید درگیری مسلحانه در شمال اتیوپی انجام می‌شدند.
جنایات ننگین به ویژه هدف قرار دادن غیرنظامیان دارای اصالت آمحارائی در غرب و جنوب اتیوپی در زمان درگیری مسلحانه با ارتش آزادی‌بخش اورومو(OLA) نیز ارتکاب یافتند. در حالی که درگیری بین دولت و ارتش آزادی‌بخش اورومو به خودی خود می‌تواند سطح مورد نیاز شدت و سازماندهی را برای توصیف به عنوان درگیری مسلحانه غیربین‌المللی برآورده کند اما این درگیری به ویژه با توجه به اتحادی که جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای و ارتش آزادی‌بخش اورومو برای حمایت از یکدیگر ایجاد کردند از درگیری بزرگ‌تر بین دولت و جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای کاملا متمایز نیست. بنابراین جنایاتی که توسط ارتش آزادی‌بخش اورومو در مناطق مختلف اتیوپی ارتکاب یافته است، بسته به هدف و روش ارتکاب آن‌ها ممکن است با درگیری مسلحانه بین دولت اتیوپی و جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای ارتباط داشته باشد.
بنابراین محدود کردن تلاش‌های تحقیق و پیگرد به لحاظ جغرافیایی صرفا به جرائم ارتکابی در شمال اتیوپی، در واقع به معنای تجویز معافیت از مجازات (بی‌کیفرمانی) برای جنایات هولناک مشابه (اگر نگوییم بدتر) در مناطق مختلف اتیوپی در همان دوره است. این امر همچنین می‌تواند بر مشروعیت این فرآیند در میان مردم اتیوپی تاثیر بگذارد؛ زیرا پیام نادرستی را منتقل می‌کند که تحقیق و پیگرد قضایی صرفا زمانی اهمیت دارد که یک منطقه و گروه خاصی مورد حمله قرار گرفته باشد.
بر این اساس باید یک محدوده جغرافیایی گسترده‌ای که تمام قلمرو اتیوپی را در بر می‌گیرد، انتخاب شود تا تمام جنایات شدید که با درگیری مسلحانه بین دولت و جبهه آزادی‌بخش ملی تیگرای ارتباط دارند، بدون توجه به منطقه یا ناحیه ارتکاب، قابل تحقیق و پیگرد باشند.
توجه به مسئول‌ترین افراد
در رابطه با قلمرو شخصی یا تمرکز ابتکارات تحقیق و پیگرد، سیاست عدالت انتقالی همچنین باید به صراحت بر لزوم توجه به مسئول‌ترین افرادی که قادر به یا ناتوان از پیشگیری از جرایم شدید بودند تاکید ورزد. چنین تاکید صریحی به دلیل نگرانی از این امر ضروری است که بنابر ملاحظات سیاسی یا صلح، با نادیده انگاشتن مسئولیت فرماندهان صرفا عاملان سطح پایین یا سربازان تحت پیگرد قرار گیرند. این نگرانی توسط هیئت تحقیق مشترک سازمان ملل متحد، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر و کمیسیون حقوق بشر اتیوپی نیز مطرح و در مورد آن طی گزارشی چنین گفته شد که هیئت تحقیق مشترک نیز نگران این است که نهادهای ملی ممکن است به میزان کافی به مسائل مربوط به مسئولیت فرماندهی بابت تخلفاتی که در حال تحقیق درباره آن‌ها هستند، رسیدگی نکنند. در حالی که مسئول دانستن عاملان مستقیم -اغلب سربازان- مهم است، برای برخورد معنادار با معافیت از مجازات (بی‌کیفرمانی)، توجه به نقش افرادی که مسئولیت فرماندهی را بر عهده دارند، نیز به همان میزان حائز اهمیت است.
در واقع ماده ۲۸ قانون اساسی اتیوپی و سایر اسناد بین‌المللی که اتیوپی عضو آن‌هاست، امکان اعطای عفو به افرادی که متهم به ارتکاب جنایات شدید از قبیل نسل‌کشی، اعدام‌های موقت، ناپدید شدن اجباری یا شکنجه هستند را سلب می‌کند. همچنین بر اساس بند ۵ ماده ۶ پروتکل الحاقی ۲ تعهد دولت‌ها برای «تلاش در جهت اعطای گسترده‌ترین عفو ممکن برای افرادی که در درگیری مسلحانه [غیربین‌المللی] شرکت کرده‌اند» به افرادی که متهم به ارتکاب جنایات شدید شده‌اند، مربوط نمی‌شود.
با این حال همیشه یک فرآیند یا راهبرد برای شناسایی و انتخاب مظنونانی که باید مورد تحقیق و پیگرد قرار گیرند وجود دارد؛ زیرا در عمل، تحت پیگرد قرار دادن تمام افرادی که متهم به ارتکاب جنایات شدید هستند بسیار دشوار است. بنابراین سیاست عدالت انتقالی باید تضمینی ارائه دهد که این فرآیند یا راهبرد با تمرکز ویژه یا نامتناسب بر مجرمان مستقیم یا سربازان برای فرار مسئول‌ترین افراد از مسئولیت مورد استفاده قرار نخواهد گرفت.
نتیجه
دولت اتیوپی تا کنون تعهد خود مبنی بر تضمین پاسخگویی در اجرای توافق‌نامه توقف دائمی مخاصمات را اگر نگوییم نادیده انگاشته اما در اولویت قرار نداده است. در واقع تصویب پیش‌نویس سیاست عدالت انتقالی و علنی نمودن آن برای رایزنی عمومی گام مهمی از جمله به شیوه پاسخگویی، برای مقابله با جنایات وحشیانه‌ای است که در زمان درگیری ارتکاب یافته¬اند. با این حال توانایی اتیوپی برای انجام تعهدات خود در نهایت به ماهیت و دامنه تلاش‌های تحقیق و پیگرد بستگی دارد. بر این اساس ماهیت و دامنه تلاش‌های تحقیق و پیگرد باید در سیاست نهایی عدالت انتقالی به دقت مورد توجه قرار گیرد.[۲]
[۱] https://opiniojuris.org/2023/05/16/accountability-for-atrocity-crimes-how-should-ethiopia-implement-its-commitment-under-the-agreement-on-permanent-cessation-of-hostilities/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)