ملاحظات بنیادین در باب قانون فضای آتی اتحادیه اروپا

ملاحظات بنیادین در باب قانون فضای آتی اتحادیه اروپا[۱]
Charlie JP Bennett
مترجم: حبیبه فرج‌زاده
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر منصور جباری
استاد دانشگاه علامه طباطبایی

قانون جدید و تقریبا جامع فضای اتحادیه اروپا –مطابق با استراتژی جدید فضای اتحادیه اروپا درباره دفاع و امنیت(استراتژی فضایی) که در مارس ۲۰۲۳ صادر شد- در حال حاضر از سوی کمیسیون اروپا و نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی(نماینده عالی) در حال بررسی است.
این گفت‌وگو و تعامل به مثابه¬ اعلان قصد اتحادیه در رابطه با فعالیت¬های قانون¬گذاری آتی در مورد فضاست. این پست وبلاگی دو موضوع بالقوه در مورد شکل و مفاد پیش¬بینی شده قانون فضایی اتحادیه اروپا را برجسته می¬کند: صلاحیت و استقلال حقوقی. من با استدلال نشان خواهم داد که مبانی حقوق فضایی اتحادیه برای برخی از مفاد منتخب قانون فضایی ترسیم شده، ناکافی به نظر می¬رسد اما یک محدودیت بالادستی هم بر یکپارچه¬سازی جنبه¬های نظارتی این بخش که از ملزومات زمینه¬های ]جغرافیای[ سیاسی فعلی است، ایجاد می¬شود. این امر به نوبه خود ممکن است منجر به خزیدن و گسترش صلاحیت بدون اتکا به مبانی حقوقی خاص شود. همچنین این اقدامات ممکن است منجر به عدم اطمینان در رابطه با روابط اتحادیه اروپا با آژانس فضایی اروپا(ESA) در مورد استقلال قانونی شود. در نهایت این عوامل در کنار هم می¬تواند مانع توسعه صنعت فضای اروپا شوند.

مبنای فعلی و تحولات در حقوق فضای اتحادیه اروپا
حقوق فضا تنها محدود به امور و اقدامات در فضا نیست بلکه طیف وسیعی از حوزه¬های نظارتی را نیز در بر می¬گیرد که فراتر از ایجاد یک نظام حکمرانی در خود فضاست. یکی از ویژگی¬ها و پیچیدگی اصلی برای ایجاد و تدوین قانون فضای اتحادیه اروپا، ماهیت ذاتی کاربرد دوگانه فناوری-های فضایی است که هم کاربرد نظامی و هم کاربرد غیرنظامی دارند. در حالی که اتحادیه اروپا پیش¬تر در چندین مورد از این حوزه¬ها قوانینی وضع کرده است اما این کار بیشتر درباره کاربردهای غیرنظامی فضا صورت گرفته است؛ از جمله مقررات باندهای فرکانسی برای مخابرات ماهواره¬ای، مقررات محدودکننده سرمایه¬گذاری خارجی در زیرساخت¬های حیاتی فضایی، صادرات سازه¬هایی که کاربرد دوگانه(از جمله برای فضا) دارند و موارد دیگر.
با وجود این، تحولات اخیر در چشم¬انداز ژئوپلیتیک از جمله تهاجم به اوکراین، تهدید از سوی چینِ در حال رشد، فزونی مخاطرات محیط فضا، رقابت فزاینده میان بسیاری کشورها و صنایع خصوصی در فضا و بنابراین به رسمیت شناختن فضا و زیرساخت¬های مبتنی بر فضا به عنوان عاملی حیاتی برای استقلال استراتژیک خود اتحادیه اروپا، اراده سیاسی برای اقدامات قانونی در حوزه امنیت فضا را افزون ساخته است(استراتژی فضا، صفحه ۶). بنابراین در دو سال گذشته اقدامات اتحادیه اروپا در امور فضا در تلاش برای یکپارچه و هماهنگ کردن بخش فضایی اروپا و درنتیجه کارآمدتر و پاسخگوتر ساختن نهادهای فضایی دولتی و خصوصی در برابر تهدیدات و بطور کلی ناکارآمدی آینده افزایش یافته است. بدین منظور استراتژی فضایی حکایت از آغاز گسترش قابل توجه کنترل اتحادیه بر زیرساخت¬های فضایی دارد.
بنابراین یک مسئله اصلی که اساس این تحولات است مربوط به منبع و دامنه صلاحیت اتحادیه برای قانون‌گذاری فعالیت¬های مرتبط با فضاست. فعالیت¬هایی که در اصل به دلیل کاربرد دوگانه آن¬ها جنبه غیرنظامی و نظامی دارند. ماهیت خاص و ویژه اتحادیه اروپا که مبتنی است بر واگذاری صلاحیت از سوی کشورهای عضو ضمن حفظ بسیاری از صلاحیت¬های مربوط به دفاع(به اشتراک گذاشتن یا هماهنگ گردن آن‌ها به روش¬های تنظیم و قاعده¬مند نشده در سطح فراملی)، به نظر می¬رسد که مناقشه مربوط به فعالیت¬های فراملی باشد.
مبنای اولیه صلاحیت برای فعالیت¬های فضایی در اتحادیه اروپا در ماده ۱۸۹ «معاهده عملکرد اتحادیه اروپا»( TFEU) آمده است که مقرر می¬دارد:«… برای ارتقای پیشرفت علمی و فنی، رقابت صنعتی و اجرای سیاست‌های مربوط به آن، اتحادیه باید سیاست فضایی اروپا را تنظیم کند. بدین منظور، ابتکارات مشترک را ترویج، از تحقیق و توسعه فناوری حمایت کند و تلاش‌های مورد نیاز برای اکتشاف و بهره‌برداری از فضا را هماهنگ سازد».
اتحادیه می¬تواند این کار را از مجرای قانون¬گذاری عادی انجام دهد اما نمی¬تواند هیچ¬گونه هماهنگی قوانین و مقررات کشورهای عضو را انجام دهد(بند۲). همچنین ممکن است هرگونه روابط مناسب و جایز را با آژانس فضایی اروپا(ESA) برقرار کند. افزون بر این، ماده ۴ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا (که رهنمودهایی برای حد و مرزهای صلاحیت مطرح می¬کند)، در بند ۳ بیان می¬دارد که «در حوزه¬های مربوط به ]فصل نوزدهم، از جمله ماده ۱۸۹ [، اتحادیه صلاحیت انجام فعالیت¬ها به¬ویژه برای تعیین و اجرای برنامه¬ها را دارد. با وجود این، اعمال این صلاحیت منجر به ممانعت کشورهای عضو از اعمال صلاحیت خود نخواهد شد».
این مقررات-تنها مواد مهم در «معاهده عملکرد اتحادیه اروپا» یا «معاهده اتحادیه اروپا»( TEU)(با اشاره¬ای کوچک و نامربوط در ماده ۱۳ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا) که به امور فضا می¬پردازد- به طور خاص روشن می¬کند که هیچ آزادی عملی برای هماهنگ¬سازی دقیق قوانین کشورهای عضو وجود ندارد. همچنین هیچ اشاره¬ای به ابعاد امنیتی امور فضا و یا برعکس آن]آزادی عمل کشورها در برابر اتحادیه اروپا[، نشده است. این امر مانعی بر سر راه اتحادیه است که باید با توجه به عوامل فوق موقعیت خود را تحکیم و بهبود بخشد.

فراسوی ماده ۱۸۹ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا؛ وسوسه¬ای برای گسترش خزنده صلاحیت¬ها؟( آیا احتمال دارد صلاحیت به آرامی و به طور نامحسوس فراتر از آنچه در ماده ۱۸۹ TFEU تعریف شده است گسترش یابد؟)
استراتژی فضا که در کنار ارتباطات مشابه فهمیده می¬شود (به ¬ویژه ارتباطات مدیریت ترافیک فضایی(STM))، طیف گسترده¬ای از مقررات قانونی بالقوه حقوق فضای اتحادیه اروپا را نشان می-دهد. اغلب اقدامات، هماهنگ‌سازی¬های نَرم هستند که به وضوح برای تسهیل جریان آزاد و کارآمد اطلاعات بین کنشگران مربوطه طراحی شده¬اند. این موارد، مشابه مواردی است که در مقررات ۲۰۲۱/۶۹۶ (به اصطلاح «مقررات فضا») یافت می¬شود که در آن کمیسیون به دقت مراقب بود که به¬طور مداوم به کشورهای عضو در مورد محدودیت¬های صلاحیتی خود اطمینان دهد(به¬ویژه به پاراگراف¬های ۱۲، ۱۴ و ۴۴ مقدمه مراجعه نمایید). برخی از مقررات فعلی قانون فضا اذعان دارند که «یک رویکرد نظارتی مشترک در مورد قوانین مدیریت ترافیک فضایی که رقابت‌پذیری صنعت اتحادیه اروپا را افزایش می‌دهد» خاطر نشان می¬کنند که باید به «صلاحیت¬های مربوطه اتحادیه اروپا و کشورهای عضو» احترام گذارد(STM،ص۱۲).
آنچه بالقوه مشکل¬ساز است، گنجاندن مقرراتی است که برخلاف مبنای قانونی فوق، به حد کافی گسترده¬اند که می¬توانند جنبه¬های فعالیت¬های فضایی کشورهای عضو را هماهنگ کنند. این مقررات به عنوان مثال، عبارت¬اند از «قواعد خاص برای خدمات فضایی(نظامی) حساس به امنیت»(ص۱۰)؛ یا «چارچوب¬های جلوگیری از برخورد اجتناب¬ناپذیر برای همه سرویس¬ها مطابق با استانداردهای مشابهSST(نظارت و ردیابی فضا) فعلی اتحادیه اروپا»(STM، ص۱۱). چنین مقرراتی اگرچه که قالب و شکل آن‌ها نهایی نشده، می¬توانند بر خلاف محدودیت¬های ماده ۱۸۹ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا، به عنوان اقدامات هماهنگ¬ساز تعبیر و تفسیر شوند.
این موضوع انعکاس یک مشکل اساسی عمیق¬تر است. فقدان هر گونه هماهنگی-در این بخش و در این لحظه- مشکل¬ساز است. بدون وجود هماهنگی، بعید به نظر می¬رسد که اتحادیه قادر باشد به میزان کافی بخش فضای اروپا را آن طور که باید یکپارچه سازد. در چنین شرایطی گستردن صلاحیت به حوزه صلاحیت کشورهای عضو، و به¬طور بالقوه آژانس فضایی اروپا از طریق اتکا به مبانی حقوقی مرتبط ولی جانبی می¬تواند بسیار وسوسه¬انگیز باشد. همان‌طور که اشاره شد، «قانون فضا» بسیاری از حوزه¬های نظارتی را پوشش می¬دهد و خزش صلاحیت (که به عنوان «خزش عملکرد» در خارج از چارچوب اتحادیه اروپا شناخته می¬¬شود) در حوزه فضا نیز متداول است.
خالی از لطف نیست که احتمالاتی را نظر بگیریم که چنین صلاحیتی (که اکنون فرض گرفته شده) ممکن است در کجا ساقط گردد. برای نمونه قضیه ورنر و رویه قضایی متعاقب آن، چنین مقرر کرد که اقدامات محدودکننده/کنترل¬کننده صادرات محصول علی¬رغم اهداف سیاست خارجی و امنیتی آن، در حوزه صلاحیت انحصاری اتحادیه اروپا در سیاست تجاری مشترک قرار می¬گیرد. از این رو مقررات ۲۰۲۱/۸۲۱ در مورد کنترل صادرات کالاهای با کاربری دوگانه (مستقیما مربوط به حقوق فضا) بر ماده ۲۰۷ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا مبتنی است. بنابراین تا زمانی که یک ماده (بخشی از) محتوای خود را در حوزه¬ صلاحیت (انحصاری یا مشترک) اتحادیه اروپا داشته باشد، می¬توان آن را طفره ¬رفتن و فرار از محدودیت¬های ماده ۱۸۹ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا دانست.
از دیگر مقررات پیش¬بینی شده قانون فضای اتحادیه اروپا، «پویایی فضای جدید»(اشاره به افزایش صنعت فضایی خصوصی در حال ظهور) از جمله از طریق توسعه سیستماتیک قراردادهای مشتری محور، بسیج کمک¬های مالی- وام- سرمایه با شورای نوآوری اروپا/بانک سرمایه¬گذاری/حمایت صندوق سرمایه¬گذاری و هم¬افزایی با طرح نوآوری دفاعی اتحادیه اروپاست(خلاصه¬شده، ص. ۱۳). بنابراین چنین مقرراتی ممکن است به¬طور همزمان سیاق و محتوای قانونی خود (نه اهداف) را در حوزه‌های فضا، سیاست تجاری، امنیت مشترک و زیرساخت‌های غیرنظامی (و امنیتی/دفاعی) کشورهای عضو (که زیرساخت فضایی است) همه را فقط در یک ماده بالقوه داشته باشند. بدین ترتیب به طور بالقوه چند مبنای قانونی دیگر برای حداقل این ماده خاص وجود دارد. گستردگی مقررات بالقوه ممکن است به این معنی باشد که پذیرش بعضی مجموعه¬ها با هم ممکن است ناگزیر با اعتراض و ادعای گسترش صلاحیت همراه باشد؛ زیرا صرف نظر از مبنا، قانون ممکن است به چندین حوزه نظارتی مختلف تقسیم شود که هر کدام اغلب با صلاحیت‌های متفاوت در حقوق اتحادیه اروپا مطابقت دارند.
البته خزش صلاحیت در قوانین اتحادیه اروپا پدیده جدیدی نیست (اگرچه هنوز بسیار مناقشه¬برانگیز است). با این حال باید به خاطر داشت که مقررات مربوط به فضا در ماهیت خود، به زیرساخت‌های فضایی غیرنظامی و دفاعی دوگانه کشورهای عضو (یا فرآیندهایی که آن را می‌سازند یا اجرا می‌کنند) می‌پردازد. بنابراین چنین خزش صلاحیتی ممکن است نسبت به سایر حوزه¬هایی که کمتر جزء اقدامات نظامی هستند، با شدت بیشتری مورد مخالفت قرار گیرند.

استقلال (قانونی): آژانس فضایی اروپا و انگلستان
در صورت پذیرش قانون فضای اتحادیه اروپا، ممکن است از طریق رابطه اتحادیه اروپا با آژانس فضایی اروپا که با توجه به مقرراتش به¬طور مستقل عمل می¬کند، مشکلاتی در ارتباط با استقلال قانونی ایجاد شود. شاید به همین دلیل باشد که علی¬رغم اشتراک آژانس فضایی اروپا و به همان اندازه یکپارچه بودن بخش فضای اروپا، در مفاد قانون فضای فعلی اشاره کمی به آژانس فضایی اروپا شده است. این استراتژی با اذعان به این که اروپا برخلاف اتحادیه اروپا یک قدرت فضایی جهانی است آغاز می شود. به نظر می¬رسد که این امر به طور ضمنی موید نیاز به هماهنگی دقیق بین ابتکارات هر دو نهاد است. با وجود این که آژانس فضایی اروپا برای مثال ابتکارات خود در مشارکت بخش خصوصی مشابه قانون فضایی فعلی اتحادیه اروپا را دارد، بسیار اندک مورد اشاره قرار گرفته است.
اما اتحادیه اروپا (یا بهتر است بگوییم دیوان دادگستری اروپایی(CJEU)) در دفاع از هر گونه تهدیدی که در مورد استقلال قانونی اتحادیه اروپا متصور است، دست و دلباز نیست. هر گونه همپوشانی بین حوزه‌های صلاحیت مربوط به دو نهاد ناشی از (در درجه اول) گسترش صلاحیت‌های فضایی (و امنیتی) اتحادیه اروپا – چه از طریق خزش صلاحیت‌ها باشد یا خیر – به این معنی است که اگر آن‌ها به جهات مختلف کشیده شوند، ممکن است زمینه اختلاف به وجود آید و حال که اکثر کشورهای اتحادیه اروپا عضو آژانس فضایی اروپا هستند اما برخی دیگر به ویژه بریتانیا عضو آژانس فضایی اروپا هستند اما عضو اتحادیه اروپا نیستند؛ ممکن است به سمت¬وسوی متفاوتی بروند.کسانی که در جریان برنامه تحقیقاتی Horizon بوده¬اند، می‌دانند که اتحادیه اروپا و بریتانیا پس از برگزیت، حتی به خاطر اهداف صرفا علمی یعنی مسئله¬ای بسیار کم¬اهمیت¬تر از همکاری با قدرت فضایی رقیب، از مواجهه با یکدیگر اجتناب می¬ورزند.

سخنان پایانی
اگرچه جنبه¬های نهایی «قانون فضای اتحادیه اروپا» در حال حاضر ناشناخته مانده است اما مشخص است که امکان فراتر رفتن از محدودیت¬های ذاتی اختیارات اتحادیه برای اقدام را دارد. اساسی¬تر آن که هیچ مبنای معین و مشخصی برای اتحادیه وجود ندارد که به روشی که استراتژی فضا (و ضرورت ژئوپلیتیکی) پیشنهاد می‌کند، عمل کند. بنابراین یک محدودیت بالادستی برای یکپارچه سازی رژیم حقوقی فعلی وجود دارد که به ضرر توسعه صنعتی تمام می¬شود. در واقع در دنیایی که بسیاری از کشورها در فضا رقابت می کنند، اروپا باید از داشتن قوانین گیج‌کننده یا ناتوانی در اصلاح آن‌ها اجتناب کند.
با فقدان صلاحیت گسترده و خاص در مورد فضا -که سیستم¬های کاربرد دوگانه را در نظر گیرد- خزش صلاحیت به کشورهای عضو و احتمالا به آژانس فضایی اروپا ممکن و محتمل به نظر می-رسد. گزینه دیگر آن است که اتحادیه اروپا کمتر از آنچه که باید، در قبال اروپا انجام دهد تا در آینده¬ی دور در صحنه رقابت بین¬المللی در فضا باقی بماند در صورتی که در حال حاضر حتی دسترسی مستقل به فضا ندارد. بنابراین اگر خزش صلاحیتی برای اتحادیه اروپا قرار است اتفاق بیفتد باید از آن استقبال کرد مگر این که راه¬حلی قانونی و سیاسی برای مسائل فوق وجود داشته باشد.[۲]

[۱] A future ‘EU Space Law’: A few Constitutional Considerations, by Charlie JP Bennett, at: https://www.ejiltalk.org/a-future-eu-space-law-a-few-constitutional-considerations/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)