مسائل بین¬المللی مستلزم راه¬حل¬های بین¬المللی است
آیا موافقتنامه پاریس ابزار عینیّتبخشی به تعهدات ایجابی دادگاه اروپایی حقوق بشر محسوب می¬شود؟[۱]
Joel Bella & Julia Heuwing
مترجم: دکتر امیر درون¬پرور
پژوهشگر حقوق بین¬الملل
ویراستار علمی: دکتر فرشید سرافراز
عضو هیئت علمی دانشگاه پیام نور
در سال جاری قرار است دادگاه اروپایی حقوق بشر(ECtHR) به چندین پرونده تغییر اقلیم رسیدگی کند. خواهان¬ها در این پرونده¬ها به دنبال این هستند که کشورهای مبدا خود را به دلیل قصور در انجام اقدامات قوی برای حفاظت از اقلیم، مسئول قلمداد کنند. ۹ کودک و نوجوان از کشور آلمان قوای خود را جمع کرده و چنین دادخواستی را نزد دادگاه اروپایی حقوق بشر ثبت نمودهاند. افزون بر این، گروهی از شهروندان سالخورده از سوییس(App.no.53600/20)، یک شهردار از فرانسه(App.no.7189/21) و گروهی از جوانان اهل پرتغال(App.no.39371/20) به دنبال حمایت قانونی از دادگاه اروپایی هستند، با این ادعا که دولت¬های مبدا آنها حقوق منبعث از مواد ۲ و ۸ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر(ECHR) را نقض می¬کنند.
نخستین جلسه استماع علنی درمورد دادخواست اقلیمی شهروندان سالخورده اهل سوییس در ۲۹ مارس ۲۰۲۳ برگزار شده است. با استماع پرونده از سوی شعبه عالی می¬توان چنین فرض کرد که با تصمیمی سرنوشتساز مواجه هستیم که به نحو قابل ملاحظهای بر نتیجه رسیدگیهای بعدی تاثیر خواهد گذاشت. در جریان نخستین جلسه استماع، «وضعیت قربانی» ذیل ماده ۳۴ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر شدیدا در کانون توجه قرار گرفته بود. از آن جایی که موانع احتمالی قابلیت استماع این پرونده¬ها پیشتر در جای دیگری مورد تحلیل قرار گرفته است(بنگرید به اینجا و اینجا)، این نوشتار بر مسئله دیگری که برای مسئولیت دولتها اهمیت دارد، تمرکز میکند. این نوشتار در پی بررسی این موضوع است که رای دادگاه اروپایی حقوق بشر چطور به نظر میرسد اگر دادگاه، دولت سوییس را ناقض کنوانسیون اروپایی حقوق بشر بداند. به ویژه این موضوع که آیا موافقتنامه پاریس می¬تواند به عنوان ابزار عینیّتبخشی به تعهدات ایجابی مندرج در مواد ۲ و ۸ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر در نظر گرفته شود؟ همچنین آیا ماده ۸ تاثیر محدودکنندهای بر «حاشیه صلاحدید» دولتها دارد یا خیر؟
مبانی قانونی برای حفاظت از اقلیم طبق کنوانسیون اروپایی حقوق بشر
بسیاری از دولتهای اروپایی در واکنش به تغییرات اقلیمی قوانینی را برای حفاظت از اقلیم به تصویب رساندهاند که در آنها عنصر اصلی برنامههای کاهش انتشار گازهای گلخانهای مشترک است(WWF, p.5). خواسته اصلی خواهانها، نابسندگی ادعایی این اقدامات تغییر اقلیمی به منظور محدود کردن میانگین افزایش دمای جهانی به زیر ۲ درجه سانتیگراد است. به رغم آن که کنوانسیون اروپایی حقوق بشر دربرگیرنده حق بر داشتن محیط زیست سالم نیست، دادگاه اروپایی حقوق بشر تعهداتی ایجابی مبنی بر حفاظت از محیط زیست را از مواد ۲ و ۸ کنوانسیون استنباط کرده است(بنگرید به بودایوا و دیگران علیه روسیه، پاراگراف ۱۳۳؛ جیاکوملی علیه ایتالیا، پاراگراف ۷۶ff). خواهانها مدعی هستند که دولتهای مربوطه تعهدات ایجابی خود را برای محافظت از شهرواندانشان طبق هر دو ماده نقض میکنند.
عینیّتبخشی تعهدات ایجابی
ابتدا باید به تفسیر کنوانسیون اروپایی حقوق بشر بنگریم. بر اساس قواعد عرفی راجع به تفسیر معاهدات که در بند ((c)3) ماده ۳۱ کنوانسیون وین راجع به حقوق معاهدات گنجانده شده است، دادگاه اروپایی حقوق بشر برای تفسیر کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، میتواند و باید نه تنها به عبارتپردازی کنوانسیون اروپایی حقوق بشر بلکه به تمامی قواعد و اصول مرتبط حقوق بین¬الملل که در روابط میان دولت¬های متعاهد قابل اِعمال است، توجه داشته باشد(دمیر و بِیکارا علیه ترکیه، پاراگراف ۶۷؛ کمیسیون بین المللی قضات، ص. ۸).
برای نمونه در ارتباط با موافقتنامههای مختلف در مورد لغو بردهداری، دادگاه اروپایی حقوق بشر رای داد که ماده ۴ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر دولت فرانسه را ملزم نمود که بردهداری خانگی را جرمانگاری کرده و از پیگرد قضایی موثر آن اطمینان حاصل کند(سیلیادین علیه فرانسه، پاراگراف ۱۱۲). هر چند ماده ۴ کنوانسیون اروپایی صرفا منع بردهداری و کار اجباری را بیان کرده است اما دولت فرانسه کنوانسیونهای متعددی را به تصویب رسانده بود که دولتهای متعاهد را ملزم به ایجاد چارچوبی قانونی برای پایان بخشیدن به بردهداری در اسرع وقت میکرد (به عنوان نمونه مادۀ ۱ کنوانسیون تکمیلی درمورد لغو بردهداری، تجارت برده و نهادها و اعمال مشابه برده داری). بنابراین دادگاه اروپایی حقوق بشر ماده ۴ کنوانسیون را در پیوند با این معاهدات بینالمللی تفسیر کرد که نه تنها هدف(منع بردهداری) بلکه شکل دقیق اقدام(جرمانگاری) را برای دستیابی به این هدف تعریف میکند. در نتیجه «حاشیه صلاحدید» دولت فرانسه را به شدت محدود مینماید(سیلیادین علیه فرانسه، پاراگراف ۸۹).
از آن جایی که موافقتنامه پاریس در چارچوب معنای مادۀ ۲(۱) کنوانسیون وین راجع به حقوق معاهدات، یک معاهده تلقی می¬شود و همه دولتهای عضو شورای اروپایی و در نتیجه کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، طرفهای موافقتنامه پاریس هستند(Voigt, p. 3)، در واقع این حقوق بینالملل است که به پرونده مذکور مربوط میشود و بنابراین باید در هنگام تفسیر کنوانسیون اروپایی حقوق بشر مورد توجه قرار گیرد. با نگاهی به سابقه قضایی دادگاه اروپایی حقوق بشر میتوان دریافت حتی اگر دولت سوییس موافقتنامه پاریس را امضا یا تصویب نکرده باشد، به دلیل پذیرش آن توسط اکثریت قریب به اتفاق دولتها و اتحادیه اروپا، همین اتفاق میافتاد(دمیر و بایکارا علیه ترکیه، پاراگراف ۷۶، ۷۸). در نتیجه فرصت برای استفاده از موافقتنامه پاریس به عنوان ابزار عینیتبخشی به تعهدات ایجابی کنوانسیون اروپایی حقوق بشر فراهم شده است.
تاثیر بر «حاشیه صلاحدید دولت»
از سوی دیگر، دولتها به حاشیه صلاحدیدی که در رابطه با ایفای تعهدات ایجابی خود ذیل کنوانسیون اروپایی حقوق بشر از آن برخوردارند، اشاره میکنند(دولت سوئیس، پاراگراف ۱۰۸ff). دادگاه اروپایی حقوق بشر همواره بیان داشته است که انتخاب اقدامات عملی خاص برای ایفای تعهدات ایجابی در محدوده حاشیه صلاحدید قرار میگیرد(برینکات و دیگران علیه مالت، پاراگراف ۱۰۱). با این حال گستره حاشیه صلاحدید فراتر از اقدامات دقیق محل تردید است. آیا دادگاه اروپایی حقوق بشر میتواند رای دهد که قانون تغییر اقلیم سوییس میبایست با هدف «کمتر از ۲ درجه سانتیگراد […] و پیگیری تلاشها برای محدود کردن افزایش دما به ۱.۵ درجه سانتیگراد» مندرج در مادۀ ۲(۱)(a) موافقتنامه پاریس مطابقت داشته باشد؟ یا این که دادگاه صرفا صلاحیت ارزیابی این موضوع را دارد که آیا سوییس مفاد کنوانسیون را نقض میکند یا خیر؟ پرسش دوم بدین معناست که دادگاه فقط میتواند دولت سوییس را ملزم به پایان دادن به نقض نماید و دولت سوییس نیز به نوبه خود میتواند انتخاب کند که چگونه میخواهد این کار را انجام دهد. بنابراین دولت سوییس واجد حاشیه صلاحدید وسیعی خواهد بود، چرا که میتواند در مورد میزان تمایل خود برای آنچه میخواهد عهدهدار شود نیز تصمیمگیری کند. در نتیجه چنین چیزی نمیتواند برای موارد مشابه یک رهنمود یا سابقه ایجاد کند بلکه میتواند این امکان را به دولتها بدهد که صرفا اِعمال تغییرات کوچک را در قوانین حمایت از اقلیم خود بر عهده بگیرند و مآلاً شهروندان آسیبدیده را مجبور میکند کل روند قانونی را مجددا طی کنند.
اما اگر بررسی موافقتنامه پاریس منجر به تعهد سوییس برای رسیدن به هدف «کمتر از ۲ درجه سانتیگراد» شود، این امر حاشیه صلاحدید سوییس را محدود به انتخاب اقدامات خاصی میکند که جایی برای میزان تمایل باقی نمیگذارد. با این حال چنین محدودیتی مستلزم شرایطی خاص است؛ زیرا دادگاه اروپایی حقوق بشر معمولا در مورد مسائل زیستمحیطی حاشیه صلاحدید گستردهای اعطا میکند. این امر به خاطر مجاورت مقامات داخلی است که حاشیه صلاحدید در وهله اول از آن ناشی میشود(شورای اروپا، ص. ۲۰). مقامات دولتی معمولا بهتر میتوانند شرایط محلی را ارزیابی کنند و بنابراین تصمیم مناسبتری بگیرند(هندی ساید علیه بریتانیا، پاراگراف ۴۶؛ پاول و رِینر علیه بریتانیا، پاراگراف ۴۴). با این حال پروندههای مربوط به تعهدات ایجابی با موضوع اثرات زیستمحیطی که تا کنون مورد تصمیمگیری قرار گرفتهاند، منحصرا مربوط به خطرات ناشی شده یا قابل کنترل از سوی دولتها بوده است(به عنوان نمونه، جیاکوملی علیه ایتالیا، پاراگراف ۱۱؛ گورِیز لیزاراگا و دیگران علیه اسپانیا، پاراگراف ۹).
بر خلاف خطرات، تغییر اقلیم یک مسئله جهانی است که نه از یک دولت ناشی میشود و نه میتواند توسط یک دولت حل شود. این موضوع در مادۀ ۲(۱)(a) موافقتنامه پاریس نیز به رسمیت شناخته شده است که در آن هر یک از دولتهای متعاهد را موظف نمیکند که افزایش دما را در کشور خود کمتر از ۲ درجه سانتیگراد نگه دارد بلکه باید افزایش دمای جهانی را کمتر از دو درجه سانتی گراد نگه دارد. بر این اساس دولتها باید با یکدیگر همکاری کنند، به این معنی که دولتهایی با انتشار بیشتر گازهای گلخانهای، باید گامهای بزرگتری برای تحقق این هدف بردارند. بنابراین استدلال مجاورت مقامات داخلی که مبنای حاشیه صلاحدید است، متناسب با سیاق تغییرات اقلیمی نیست. از آن جایی که این مسئله تنها درون یک سرزمین خاص اتفاق نمیافتد، نیاز به مرجعی دارد که وضعیت را صرفا در یک کشور بررسی نکند بلکه آن را در نسبت با زمینه جهانی قرار دهد. دادگاه اروپایی حقوق بشر، دادگاهی منطقهای است. بنابراین نظارت بیشتری دارد و در نتیجه برای تعیین بسندگی اقداماتی که دولتها اتخاذ میکنند، مناسبتر به نظر میرسد. از این رو موضوع تغییرات اقلیمی و به ویژه موافقتنامه پاریس، شرایط خاصی را فراهم میکند که میتواند محدودیت بیشتر بر حاشیه صلاحدید را توجیه کند.
نتیجه
این که دادگاه اروپایی حقوق بشر نهایتا چه رایی خواهد داد، مسئلهای مفتوح باقی میماند. امکان پیشبینی دقیق در مورد گستره صلاحدیدی که دادگاه در مقابله با تغییرات اقلیمی به دولتها اعطا خواهد کرد، وجود ندارد. با وجود این، دلایل مهم برای عینیتبخشی به وظایف ایجابی کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، در مورد موضوعات مهم بینالمللی بسیار قویتر از تهدیدات زیستمحیطی منطقهای است. تغییر اقلیم به عنوان «تهدید بینالمللی» یک نمونه برجسته است. این مسئله ثابت شده است که اگر هر دولتی خودش برای نوع کمک خود تصمیم بگیرد، در ارتباط با حمایت از بشریت در مورد یک مسئله جهانی ناکارآمد است، به همین دلیل چنین رویکردی با قصد کنوانسیون اروپایی حقوق بشر ناسازگار است(بنگرید به: دمیر و بایکارا علیه ترکیه، پاراگراف ۶۶). در مقابل، کنوانسیون اروپایی حقوق بشر باید مبارزه موثر علیه تغییر اقلیم و حفاظت از مردم را از طریق محدود ساختن حاشیه صلاحدید دولتها در تبعیت از موافقتنامه پاریس تضمین نماید. در نهایت این پرسش مطرح میشود که اگر دادگاهها و موافقتنامههای بینالمللی نبایست پاسخ کافی برای تهدیدهای بزرگتر نسبت به بشریت را بیابند، پس این وظیفه بر عهده چه کسی یا چه چیزی است.
[۱] https://voelkerrechtsblog.org/international-problems-require-international-answers/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)