درباره آنروا (UNRWA)، پناهندگان فلسطینی و حقوق بین‌الملل[۱]
Rodolfo Ribeiro
۲۸ مارس ۲۰۲۴
مترجم: ساوالان محمدزاده
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر امیر درون‌پرور
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
در ماه گذشته(فوریه)، برخی از اهداکنندگان اصلی آژانس امداد و کار سازمان ملل متحد برای پناهندگان فلسطینی در خاور نزدیک (UNRWA) (از این پس «آنروا») اعلام نمودند که کمک مالی به این نهاد را به دلیل ادعاهایی مبنی بر دست داشتن برخی از کارکنان آن در حملات ۷ اکتبر به حالت تعلیق در می‌آورند (اینجا، اینجا و اینجا). این اقدام در برهۀ حساسی برای آنروا و فلسطینی‌ها در غزه رخ داد، زیرا تهاجم فعلی اسرائیل تاکنون بیش از ۳۰۰۰۰ نفر، عمدتاً زنان و کودکان، را کشته و نزدیک به ۹۰ درصد از جمعیت ۲.۳ میلیونی غزه را آواره کرده است. به گفته فیلیپ لازارینی، کمیسر کل آنروا، تعلیق حمایت‌های مالی آژانس در این برهه حساس، «فعالیت‌های جاری بشردوستانه در سراسر منطقه از جمله و به ویژه در نوار غزه» را با تهدید مواجه می‌سازد؛ چرا که بیش از ۲ میلیون نفر از جمعیت غزه برای بقای خود به حمایت آنروا وابسته هستند. این اقدام، همچنین تاثیرات مخربی بر هزاران نفر در سایر بخش‌های منطقه، ازجمله در کرانه باختری، لبنان، اردن و سوریه خواهد داشت (اینجا).
اگرچه برخی از کشورها حمایت مالی خود را دوباره از سر گرفته‌اند، اما بحران کمبود بودجه آنروا نشان‌دهنده واقعیتی است که اغلب فراموش شده است. این آژانس در ۷۵ سال گذشته در یک محیط ناپایدار سیاسی و با محدودیت منابع فعالیت کرده و اغلب به میدان نبرد کشیده شده است. از آنجا که آنروا تا حد زیادی به کمک‌های داوطلبانه و غالبا اختصاص داده شده از سوی کشور ها، به ویژه ایالات متحده، کشورهای اروپایی و ژاپن وابسته می‌باشد، لذا در مقابل تغییرات و رخدادهای سیاسی در غرب آسیب پذیر است (بنگرید به اینجا و اینجا).
فارغ از مسئولیت‌های سیاسی و حقوقی احتمالی آنروا به‌دلیل رفتار کارکنانش (اینجا)، یا این که آیا قطع کمک مالی به آژانس با تصمیم دیوان بین‌المللی دادگستری در مورد قرار موقت قضیه آفریقای جنوبی علیه اسرائیل یا به‌طور کلی، حقوق بین‌الملل(همان‌طور که نیکاراگوئه اخیر ادعا کرده است ) مغایرت دارد یا خیر، این پست تأثیراتی که کاهش بودجه و در نهایت انحلال آنروا بر حمایت حقوقی از پناهندگان و آوارگان فلسطینی خواهد داشت و به ویژه پیامدهای احتمالی برای کشورهای خارج از منطقه را مورد بحث قرار می‌دهد.
درحالی که این روزها به نظر می‌رسد همدلی برای آلام انسانی از رواج و عمومیت کمی برخوردار است، اجتناب از تعهدات بین‌المللی جدیدی که از حدود منافع شخصی دولت‌ها تخطی می‌کند نیز ممکن است ضربه‌های شدیدی به روند تجهیز منابع وارد سازد (که غالبا نیز چنین است).
پناهندگی مربوط به فلسطین
از زمان تصویب طرح تقسیم سازمان ملل متحد برای فلسطین در سال ۱۹۴۷ تا پایان مخاصمه اعراب و اسرائیل، بیش از ۷۰۰۰۰۰ فلسطینی پس از سلب مالکیت در آنچه به جریان « نکبت »[۲] معروف شد، مجبور به جلای وطن شدند. با توقف درگیری‌ها، از بازگشت فلسطینی‌ها به خانه‌های خود جلوگیری شد ،در حالی که متعاقب پایان قیمومت بریتانیا از شهروندی فلسطین نیز محروم شده بودند. تعداد معدودی از شهروندان فلسطینی سابق که هنوز در قلمرو سرزمینی اسرائیل ساکن هستند، تابعیت اسرائیل را به طور خودکار کسب نکرده‌اند؛ اگرچه برخی از آن‌ها همچنان می‌توانند برای آن درخواست دهند (اینجا و اینجا). با وجود این، به فلسطینی‌های آواره شده در اثر جنگ گزینه مشابهی پیشنهاد نشد. علاوه بر این، اگرچه آن‌ها به طور موقت در کشورهای همسایه پذیرفته شدند، اما از کسب تابعیت جدید (به استثنای برخی موارد) محروم و عملاً بی‌تابعیت شدند- وضعیتی که تا به امروز عمدتاً حل نشده باقی مانده است.
خاستگاه و گسترش مأموریت آنروا
به دلیل بن‌بست سیاسی در مورد بازگرداندن آوارگان فلسطینی و همچنین با افزایش نیازها به کمک‌های اقتصادی و بشردوستانه، مجمع عمومی سازمان ملل متحد قطعنامه ۳۰۲ (IV) را در سال ۱۹۴۹ تصویب کرده و بدین ترتیب آنروا را تاسیس نمود. طبق ماموریت آن، نقش اولیه و اصلی آژانس ارائه «برنامه‌های امدادی و کاری مستقیم» به پناهندگان فلسطینی در همکاری نزدیک با دولت‌های محلی بود. اما این ماموریت، جست‌وجو برای راه‌حل‌های پایدار را شامل نمی‌شد؛ زیرا قرار بود این موضوع در سطح سیاسی مورد مذاکره قرار گیرد.
با این حال، ناکامی جامعه بین‌المللی در یافتن راه‌حلی برای مسئله پناهندگان فلسطین، آنروا (یک آژانس بشردوستانه موقت) را در عمل به یک آژانس دائم تبدیل کرد که اکنون مسئول کمک به تعداد فزاینده‌ای از افراد است.
در طول این سال‌‌ها، جمعیت اولیه پناهندگان فلسطینی چند برابر شد؛ چرا که به دنبال الگوی ثبت‌نام آنروا براساس نسب پدری، «وضعیت پناهندگی» به اولاد پناهندگان سال ۱۹۴۸ منتقل گردید. هزاران نفر دیگر به دلیل جنگ شش روزه سال ۱۹۶۷ و مخاصمات بعدی در منطقه آواره گشته‌اند. اگرچه این افراد از منظر موافقت‌نامه‌های مربوط سازمان ملل متحد پناهنده فلسطینی محسوب نمی‌شوند، اما همچنان می‌توانند از آنروا کمک دریافت کنند (طبق قطعنامه ۲۲۵۲ و ۱۱۸/۵۹ مجمع عمومی سازمان ملل متحد). تا به امروز، ثبت‌نام ۵.۹ میلیون نفر در آژانس صورت پذیرفته است.
پایان آنروا: دسترسی خودکار به حقوق پناهندگی طبق کنوانسیون ۱۹۵۱ وضعیت پناهندگان
پناهندگان و آوارگان فلسطینی تابع یک رژیم هنجاری و نهادی خاصی هستند که بازتاب خصایص سیاسی و تاریخی متمایز آن‌ها است. به همین دلیل، آن‌ها به عنوان یک گروه به طور مشروط از قلمرو کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان مستثنا شده اند – معاهده‌ای که در ابتدا برای پرداختن به مسئله آوارگی‌های ناشی از جنگ جهانی دوم در اروپا طراحی شده بود، اما بعدها به منظور اعمال آن در سطح جهانی اصلاح شد.
همان‌طور که ماده ۱(د) مقرر می‌دارد:
این کنوانسیون نسبت به اشخاصی که در حال حاضر تحت حمایت ارکان یا آژانس‌های سازمان ملل متحد، به غیر از کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، قرار دارند یا از آن‌ها کمک دریافت می‌کنند، اعمال نخواهد شد. در صورتی که حمایت یا کمک مزبور به هر دلیلی متوقف شود و وضعیت این اشخاص به موجب قطعنامه‌های مربوطه مجمع عمومی سازمان ملل متحد معین نشود، آن‌ها به¬صورت بالفعل از مزایای این کنوانسیون بهره‌مند خواهند شد.
این مقرره منعکس کننده اصل تداوم حمایت است. از یک سو، اولین جمله از ماده ۱(د) دربردارنده یک قید مستثنی‌کننده است که اعمال آن تا وقتی که افراد همچنان تحت حمایت آژانس‌های سازمان ملل متحد به غیر از کمیساریای عالی پناهندگان هستند یا از آن‌ها کمک دریافت می‌کنند، پابرجا باقی می‌ماند. از سوی دیگر، جمله دوم این ماده دسترسی خودکار به حقوق مقرر در کنوانسیون ۱۹۵۱ را فراهم می کند.البته در صورتی که حمایت یا کمک‌های مذکور «به هر دلیلی» و بدون راه حل مناسب برای وضعیت بغرنج آن‌ها متوقف شوند. بنابراین، چنین افرادی بدون نیاز به طی نمودن موانع حقوقی معمول راجع به تعیین وضعیت پناهندگی طبق ماده ۱(الف)(۲)، از حقوق پناهندگی بهره‌مند خواهند شد.
اگرچه اعمال ماده ۱(د) نسبت به پناهندگان و آوارگان فلسطینی مسائل تفسیری پیچیده‌ای را به ویژه درباره قلمرو موضوعی و شخصی آن مطرح کرده است، اما تقریبا تردیدی وجود ندارد که خاتمۀ مأموریت آنروا موجب فعال شدن بخش دوم آن مقرره خواهد شد. در واقع، برای این که چنین اتفاقی رخ دهد، حتی نیازی نیست تا آژانس به طور رسمی منحل شود. همان‌طور که دیوان دادگستری اتحادیه اروپا در پرونده الکات تصریح نمود، افرادی که بر اساس ماده ۱(د) درخواست پناهندگی[۳] می‌کنند، فقط باید ثابت کنند که کمک به دلایلی «فراتر از کنترل و اراده آن‌ها» متوقف شده است. این رویکرد کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان نیز بوده است که عبارت «دلایل عینی» را ترجیح می‌دهد. از این رو، اگر کمبود بودجه باعث شود که آژانس نتواند ماموریت خود را انجام دهد و یا خدمات اصلی آن را به شدت تحت تاثیر قرار دهد، پناهندگان و آوارگان فلسطینی به¬صورت خودکار از منافع کنوانسیون بهره‌مند خواهند شد. همین امر در مواردی رخ خواهد داد که نقض‌های جدی حقوق بشردوستانه و حقوق بشر-مشابه آنچه اکنون در غزه اتفاق می‌افتد- آن‌ها (پناهندگان و آوارگان فلسطینی) را مجبور به ترک منطقه علمیاتی آنروا کند. امیلیو، مستشار دیوان اروپایی دادگستری] در نظر اخیر خود چنین بیان نمود که پناه‌جویان فلسطینی می‌توانند ادعا کنند که کمک‌های آنروا با توجه به شرایط فعلی زندگی در نوار غزه متوقف شده است.
به محض این که افرادی که قبلا از آنروا کمک دریافت کرده‌اند، معیارهای مندرج در ماده ۱(د) را محقق سازند، و به شرطی که هیچ قید مستثنی‌کننده‌ای بر آن‌ها اعمال نشود، مانند سایر پناهندگان از حقوق مقرر در مواد ۲ تا ۳۴ کنوانسیون پناهندگان بهره‌مند خواهند شد. این حقوق از جمله شامل حمایت در برابر تبعیض، آزادی مذهب، حقوق مرتبط با رفاه و شغل سودآور، همچنین عدم مجازات به خاطر ورود غیرقانونی، ممنوعیت اعاده و دست‌یابی به شهروندی از طریق اخذ تابعیت می شود.
علاوه بر این، هیچ الزامی وجود ندارد که افراد را وادار به درخواست پناهندگی در کشورهای همسایه کند. به بیانی دیگر، اگر آنروا فعالیت‌های خود را متوقف کند، میلیون‌ها فلسطینی واجد شرایط درخواست پناهندگی وفق ماده ۱(د) در هر یک از ۱۴۶ دولت طرف کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان(و نه صرفا کشورهای همسایه) خواهند بود. در عین حال، تمام دولت‌ها باید از رژیم‌های معاهداتی قابل اعمال و هنجارهای عرفی حقوق بین‌الملل بشر حاکم بر رفتار با غیراتباع -به ویژه تعهدات مربوط به عدم بازگرداندن، از جمله رد مرز- پیروی کنند.
آنروا و کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان
انحلال آنروا احتمالاً نقش و تصویر کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان را برجسته می‌سازد(بنگرید به: بند (ج) ماده ۷ اساسنامه UNHCR). هرچند برخی گمان می¬کنند این امر پیامد مطلوبی خواهد داشت، اما باید در نظر داشته باشیم که این دو آژانس اساساً باهم متفاوت بوده و طبق الگو‌های متمایزی فعالیت می‌کنند.
برای مثال، برخلاف کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، آنروا ماموریتی برای جستجوی راه‌حل‌های پایدار ندارد. این آژانس به منظور ارائه کمک‌های اضطراری و تقویت یکپارچگی اقتصادی پناهندگان فلسطینی تاسیس شد. با این حال، به دلیل ناتوانی در یافتن راه‌حل سیاسی برای وضعیت بغرنج این پناهندگان، آنروا به یک «رکن شبه دولتی» ارائه دهنده خدماتی مشابه خدمات عمومی به میلیون‌ها نفر تبدیل شد. در حال حاضر، آنروا به عنوان نمونه مدارس و بیمارستان‌ها را اداره می‌کند، برنامه خدمات اجتماعی و کمک‌های اضطراری را ارائه می‌دهد، مدیریت پسماندها را انجام می‌دهد و از زیرساخت‌های چندین اردوگاه پناهندگان مراقبت می‌کند. این آژانس کارفرمای اصلی پناهندگان و آوارگان فلسطینی نیز می‌باشد و به طور قابل توجهی در اقتصاد محلی مناطق عملیاتی خود مشارکت می‌کند. کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان این سطح از کمک و مساعدت را در هیچ یک از فعالیت‌های خود ارائه نمی‌دهد.
علاوه بر این، با جایگزینی ترتیبات سازمان ملل متحد در مورد پناهندگان فلسطینی با کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان و جایگزینی آنروا با کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، احتمالا تمرکز از مسئله بازگشت به میهن ، به اسکان مجدد و یکپارچه‌سازی محلی تغییر خواهد کرد. به بیانی دیگر، از بین رفتن آنروا بدون راه‌حلی مناسب برای مسئله پناهندگان فلسطین، ضربه نهایی شدیدی را به حق بازگشت فلسطینی‌ها که در قطعنامه ۱۹۴(۳) مجمع عمومی سازمان ملل متحد به رسمیت شناخته شده است، وارد می‌کند-و به نظر می‌رسد این موضوع یکی از انگیزه‌های پنهان در پسِ فشارهای مکرر برای تعطیلی آژانس باشد.
نتیجه‌گیری
درخواست برای قطع بودجه و حتی انحلال آنروا جدید نیست. این آژانس با تداوم بخشیدن به مشکل پناهندگان فلسطینی، صرف‌نظر از این که یادگاری پرهزینه از گذشته است، بارها متهم به جلوگیری از حل و فصل دائمی مناقشه اسرائیل و فلسطین شده است. به مانند همیشه، واقعیت پیچیده‌تر از آن چیزی است که برخی‌ها ممکن است آرزوی آن را داشته باشند. در غیاب راه‌حلی دائمی برای وضعیت بغرنج پناهندگان فلسطینی که لاجرم به حق مسلّم و غیرقابل انکار آن‌ها برای بازگشت به وطنشان مربوط می‌شود، آنروا نقش منحصر به فردی را در ارائه خدمات حیاتی شبه دولتی به جمعیت تقریباً ۶ میلیون نفری پراکنده در پنج منطقه عملیاتی ایفا می‌کند.
[۱]https://www.ejiltalk.org/on-unrwa-palestine-refugees-and-international-law/
[2] یوم النکبه یا روز مصیبت، اشاره به روز نکبتی دارد که در آن روز، رژیم صهیونیستی تاسیس شد. هر ساله در روز پانزدهم ماه می، فلسطینی‌ها با برگزاری تظاهرات و تجمعات اعتراضی، از سالگرد این رویداد به عنوان سالگرد نکبت یاد می‌کنند. در جریان درگیری سال ۱۹۴۸ که سرانجام به تأسیس دولت اسرائیل انجامید، بیش از هشتصد هزار فلسطینی آواره شدند.(توضیح مترجم)
[۳] این واژه ترجمه Asylum[Seeker] می‌باشد که به طور دقیق‌تر به معنای پناهجو می‌باشد. این اصطلاح، برای توصیف وضعیت حقوقی حاصل از شکاف زمانی بین تاریخ درخواست پناهندگی توسط پناهجو تا تاریخ تایید پناهندگی توسط دولت پذیرنده به کار می‌رود.(توضیح مترجم)
[۴]ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)