قضیه گلاس: آیا موضوع پناهندگی سیاسی مجددا به دیوان بین‌المللی دادگستری احاله می‌گردد؟

قضیه گلاس: آیا موضوع پناهندگی سیاسی مجددابه دیوان بین‌المللی دادگستری احاله می‌گردد؟[۱]
Juan Pablo Hernández Páez
8 آوریل ۲۰۲۴
مترجم: رضا نوریان
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه قم
ویراستار علمی: دکتر نسرین ترازی
پژوهشگر حقوق بین‌الملل و عضو هیئت علمی پژوهشگاه نیرو

در ۵ آوریل ۲۰۲۴، در اواسط شب، ماموران اجرای قانون جمهوری اکوادور به داخل سفارت مکزیک در کیتو نفوذ کرده و خورخه دیوید گلاس اسپینل، معاون سابق رییس جمهور اکوادور را دستگیر کردند. گلاس به شش سال زندان محکوم شد، در حالی که هنگام مواجهه با اقامه دعوای کیفری جدید در پی ]کسب[ پناهندگی سیاسی از هیئت دیپلماتیک مکزیکی بود و نهایتا به وی پناهندگی سرزمینی در مکزیک اعطا شد. اکوادور در بیانیه علنی ‌اش که به دنبال حمله به سفارت صورت گرفت، اعطای پناهندگی دیپلماتیک به گلاس را به عنوان سوء استفاده از امتیاز و مصونیت بیان کرده که به آن‌ها اجازه می‌دهد در صدد بازداشت پناهنده باشند.
حمله به سفارت موجب تشدید تنش بین اکوادور و مکزیک شد؛ تنشی که با اظهار نظرهای صورت‌گرفته توسط دولت مکزیک درباره انتخابات اکوادور شروع و سپس منجر به این شد که سفیر مکزیک در کیتو عنصر نامطلوب تلقی و نهایتا اخراج شود. در پاسخ حمله به سفارت، مکزیک قطع روابط دیپلماتیک با اکوادور و قصدش را برای ارجاع اختلاف به دیوان بین‌المللی دادگستری اعلام کرد. هدف این نوشتار آن است که مسائل حقوقی احتمالی ناشی از طرح چنین دعوایی را شناسایی و بررسی کند.

صلاحیت
اگر تهدید مکزیک مبنی بر اقامه دعوا محقق گردد، احتمالا مدعی شود که کنوانسیون ۱۹۶۱ وین درباره روابط دیپلماتیک یا کنوانسیون ۱۹۵۴ کاراکاس درباره پناهندگی دیپلماتیک(کنوانسیون کاراکاس) نقض شده است. اولین چالشی که مکزیک در طرح چنین ادعاهایی با آن روبه‌رو خواهد شد، اثبات صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری خواهد بود. در واقع، نه کنوانسیون کاراکاس و نه کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک متضمن بندهای حل و فصل اختلاف در خصوص صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری نیست. در حالی که اکوادور عضو پروتکل اختیاری کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک در مورد حل و فصل اجباری اختلافات است، مکزیک عضو نیست. علاوه بر این، در حالی که مکزیک اعلامیه‌ای مبنی بر پذیرش صلاحیت اجباری دیوان بین‌المللی دادگستری بر اساس ماده ۳۶ (۲) اساسنامه آن تسلیم نموده، اکوادور این کار را نکرده است.
بهترین گزینه مکزیک برای طرح چنین دعوایی، معاهده امریکایی ۱۹۴۸ در مورد حل و فصل اختلافات مربوط به اقیانوس آرام است(پیمان بوگوتا نیز نامیده می‌شود) که شامل یک بند حل و فصل اختلاف با صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری در ماده ۳۱ آن است. این ماده هر دو کنوانسیون وین و کاراکاس را پوشش می‌دهد؛ زیرا اختلافات مربوط به «تفسیر یک معاهده»، «هر مسئله حقوق بین‌الملل» و «وجود هر واقعیتی که در صورت اثبات، نقض تعهدات بین‌المللی است» را شامل می‌شود. هم مکزیک و هم اکوادور عضو پیمان بوگوتا هستند.(به ترتیب در ۲۳ نوامبر ۱۹۴۸ و ۳ مارس ۲۰۰۸ تصویب کرده‌اند.)
اکوادور برای به چالش کشیدن صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری در مورد این واقعه، به لحاظ نظری می‌تواند از دو طریق اعتراض کند؛ اولا می‌تواند به حق شرط خود در پیمان بوگوتا استناد کند، با این مضمون:«هر مقرره ای که با اصول اعلام‌شده یا مقررات مندرج در منشور سازمان ملل متحد، منشور سازمان دولت‌های آمریکایی یا قانون اساسی جمهوری اکوادور مغایرباشد یا با آن‌ها هماهنگی نداشته باشد». بعید است که این استدلال بر ادعای مکزیک تاثیری داشته باشد؛ زیرا حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات در دیوان بین‌المللی دادگستری با هر سه سند سازگار خواهد بود.(رجوع کنید به مواد ۳۳، ۹۲ منشور ملل متحد، ماده ۳ (i ) منشور سازمان دولت‌های آمریکایی[۲] و ماده ۴۱۶ (۲) قانون اساسی اکوادور)
ثانیا اکوادور می‌تواند استدلال کند که اختلاف مورد بحث در صلاحیت داخلی آن است. این استثنا در ماده ۵ پیمان بوگوتا پیش‌بینی شده است که مقرر می‌دارد آئین های مسالمت‌آمیز تنظیم‌شده در آن «نباید در مورد موضوعاتی اعمال شود که در صلاحیت داخلی دولت است».(به نظر می‌رسد که این امر با شرط صلاحیت داخلی مکزیک برای اعلامیه شرط اختیاری آن که بر خلاف ماده پنجم پیمان بوگوتا خود رایی است، ارتباطی ندارد)
این استدلال احتمالا به دو دلیل شکست خواهد خورد؛ اولا از آن‌جایی که این اختلاف شامل مسائل حقوق بین‌الملل از جمله اجرای حداقل یک معاهده بین‌المللی (که هر دو طرف به آن استناد کرده‌اند) می‌باشد، برای اکوادور دشوار خواهد بود که دیوان بین‌المللی دادگستری را متقاعد کند که این مورد، یک موضوع داخلی است.(مراجعه کنید به Interhandel ص ۲۵ و نظریه مشورتی ; Nationality Decrees (PCIJ) ص۲۴)
ثانیا این که طبق ماده ۵ پیمان بوگوتا، هر اختلافی درباره این که آیا یک مورد داخلی است یا بین‌المللی، به درخواست هر یک از طرفین باید توسط خود دیوان حل و فصل شود.
استثنای دیگر یعنی (بند ششم) آیین دادرسی پیمان در این قضیه غیرقابل اعمال است. نه تنها اکوادور دارای حق شرطی درباره این مقرره است بلکه هیچ توافقی توسط طرفین درباره محتوا و ماهیت آن به دست نیامده است. برهم زدن روابط دیپلماتیک بین دو کشور که ناشی از حمله به سفارت است، غیرقابل کاربرد بودن این قید را تایید می‌کند.
بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که مکزیک قادر است صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری را در این پرونده اثبات کند. اکوادور نمی‌تواند با خروج از پیمان بوگوتا از این امر جلوگیری نماید؛ زیرا چنین اقدامی مستلزم اطلاع از یک سال قبل است و طبق ماده ۵۶ به فرایند رسیدگی لطمه‌ای وارد نخواهد کرد.

نقض مصونیت
شکایت اصلی مکزیک احتمالا حمله به سفارتش در کیتو خواهد بود؛ بعد از این که از تحویل خورخه گلاس به اکوادور خودداری کردند. صرف نظر از این که آیا اعطای پناهندگی به خورخه گلاس غیرقانونی بوده است، می‌توان انتظار داشت که دیوان بین‌المللی دادگستری این حمله را با کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک ناسازگار بیابد که مطابق با رویه و قضیه گروگان گیری تهران است. در واقع، ماده ۲۲ کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک مصونیت از تعرض اماکن سفارت مکزیک را تضمین می‌کند. این تعهد به هیچ استثنایی که در این مورد قابل ‌اجرا باشد، مشروط نیست؛ زیرا هر گونه ورود مقامات سرزمینی حتی برای تعقیب یک فرد فراری، مستلزم رضایت هیئت دیپلماتیک است(به Denza ص ۱۲۳ مراجعه کنید). به علاوه، مکزیک نسبت به سوء رفتار با کارکنان سفارتش طبق بند ۲۹ کنوانسیون ۱۹۶۱ روابط دیپلماتیک اعتراض کرده است که بر اساس آن اکوادور تعهد دارد با ماموران دیپلماتیک با احترام رفتار کند و از «هر حمله به اشخاص، آزادی یا حیثیت آنان» جلوگیری نماید.
نکته قابل توجه دیگر آن است که این اقدامات همچنان بر اساس کنوانسیون ۱۹۶۱ روابط دیپلماتیک غیرقانونی خواهند بود؛ حتی اگر بتوان ثابت کرد که مکزیک از امتیازات و مصونیت‌هایش در رابطه با اعطای پناهندگی سیاسی به خورخه گلاس سوء استفاده کرده است. مطابق استدلال دیوان در قضیه گروگان گیری تهران(پاراگراف ۸۶)، حقوق دیپلماتیک یک نظام خودبسنده است و هیچ اقدام متقابلی که بتواند مصونیت هیئت دیپلماتیک را تحت تاثیر قرار دهد، نمی‌پذیرد. تنها راه حل موجود برای اکوادور این بود که ماموران مربوطه را عنصر نامطلوب اعلام کند (که در مورد سفیر مکزیک انجام داد) یا روابط دیپلماتیک خود را با مکزیک قطع کند(قضیه گروگان گیری تهران، بند ۸۵). استدلال‌های مطرح‌شده توسط اکوادور در بیانیه عمومی خود پس از این حمله که در آن بر ادعای وجود درگیری مسلحانه غیربین‌المللی مستمر در آن کشور استناد نموده نیز غیرقابل دفاع است. همان‌طور که دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده مشابه تاکید کرد، قواعد مصونیت چنان اساسی هستند که «حتی درصورت درگیری مسلحانه یا در صورت نقض روابط دیپلماتیک» این مقررات ایجاب می‌کنند که هم مصونیت اعضای یک ماموریت دیپلماتیک و هم اماکن، اموال و بایگانی‌های ماموریت باید توسط دولت پذیرنده محترم شمرده شوند(پاراگراف ۸۶).
واکنش‌های مرتبط ]با این قضیه[ در آمریکای لاتین نیز شکل گرفت. از جمله نیکاراگوئه روابط دیپلماتیک خود را با اکوادور به دلیل نقض حقوق بین‌الملل و «کنوانسیون‌های حاکم بر روابط متمدنانه بین دولت‌ها و دولت‌های جهان» قطع کرد. گواتمالا نقض فاحش کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک را محکوم کرد. آرژانتین دیدگاه مشابهی را ابراز نمود و به علاوه نقض کنوانسیون کاراکاس را محکوم کرد. هندوراس این حمله را محکوم کرد و برای تشکیل جلسه تروییکای[۳] جامعه کشورهای آمریکای لاتین و دولت‌های کاراییب(CELAC)[4] فراخوان داد. کلمبیا ادعا کرد که «در نتیجه‌ این حمله، کنوانسیون وین [درباره روابط دیپلماتیک] و حاکمیت مکزیک در اکوادور نقض شده است». همچنین شیلی نقض حاکمیت مکزیک را اظهار کرد و همبستگی‌اش را ابراز نمود. سازمان کشورهای آمریکایی(OAS) نیز اعلام کرد که اقدامات اکوادور مغایر مقررات حقوق بین‌الملل از جمله مقررات مندرج در کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک و کنوانسیون‌های مربوط به پناهندگی است. همچنین برای تشکیل جلسه شورای دائمی جهت بررسی این قضیه فراخوان داد.
اکوادور احتمالا در موقعیت نسبتا پیچیده‌ای قرار خواهد گرفت. استدلال‌های اکوادور در این قضیه با رویه‌اش هنگام اعطای پناهندگی به جولیان آسانژ در سفارت لندن در تناقض است. مشهور است که در سال ۲۰۱۲، مراجع ذی‌صلاح بریتانیا به اکوادور هشدار دادند که استفاده از اماکن دیپلماتیک برای پناه دادن به آسانژ با قواعد حقوق بین‌الملل ناسازگار است و این که مطابق قانون اماکن دیپلماتیک و کنسولی ۱۹۸۷ بریتانیا می‌تواند اقداماتی را برای دستگیری آسانژ در حالی که هنوز در سفارت اکوادور است، صورت دهد. اکوادور در پاسخ با «بهتی شگرف» تهاجم و تعدی احتمالی بدون توافق را به عنوان «حمله به حاکمیت ما» توصیف کرد. مهم‌تر این که اکوادور تهدید ورود بدون رضایت را به عنوان «اقدام غیرمتناسب یک کشور دموکراتیک، متمدن و مطیع قانون»، «خصمانه و غیرقابل اغماض» ، «بی‌اعتنایی آشکار به کنوانسیون وین در مورد روابط دیپلماتیک و مقررات حقوق بین‌الملل چهار قرن گذشته» و یک «رویه خطرناک» قلمداد کرد؛ زیرا در را به روی نقض سفارتخانه‌ها به عنوان یک فضای حاکمیتی اعلام‌شده باز می‌کند.

اعطای پناهندگی دیپلماتیک
در جریان این رسیدگی، اکوادور می‌تواند علیه مکزیک به دلیل نقض حقوق بین‌الملل به دلیل اعطای پناهندگی سیاسی به خورخه گلاس، دعوای متقابلی را مطرح کند. تا آن‌جا که الزامات مندرج در بند ۱ ماده ۸۰ مقررات آیین دادرسی دیوان وجود دارد، این ادعا به وضوح در چارچوب ماده ۳۱ پیمان بوگوتا قرار می‌گیرد و از آن‌جا که اعطای پناهندگی دلیل حمله به سفارت بود، دعوای متقابل مستقیما با اصل ادعای مکزیک مرتبط است.
مسئله بررسی کردن اعطای پناهندگی توسط دیوان بین‌المللی دادگستری تازگی ندارد؛ چرا که در پرونده‌های پناهندگی و هایا دو لا توره نیز به این موضوع پرداخته است. همان‌طور که دیوان در مورد اول دریافته است، هر گونه اتخاذ تصمیم برای اعطای پناهندگی سیاسی مستلزم عدول از حاکمیت [کشور سرزمینی] است. این قانون مجرم را از صلاحیت کشور سرزمینی خارج می‌کند و مداخله‌ای در اموری است که منحصرا در صلاحیت آن دولت قرار دارد. چنین عدولی از حاکمیت سرزمینی را نمی‌توان به رسمیت شناخت، مگر این که مبنای قانونی آن در هر قضیه‌ای] به طور مستقل[ ایجاد شود[۵]»(ص ۲۷۵). خوشبختانه در این‌جا نیازی به بررسی این سوال پیچیده نیست که آیا حقوق بین‌الملل عرفی به کشورها حق اعطای پناهندگی سیاسی اعطا می‌کند یا خیر. بلکه می‌توان گفت مبنای حقوقی مناسب، کنوانسیون کاراکاس است که بین مکزیک و اکوادور قابل اجراست(تصویب به ترتیب در ۲۵ ژانویه ۱۹۵۷ و ۲۰ مارس ۱۹۵۵، بدون ایراد هیچ حق شرطی). سوال اصلی این است که آیا پناهندگی مطابق با آن معاهده بوده است و چه عواقبی از آن ناشی می‌شود.
بر اساس ماده یک کنوانسیون کاراکاس، پناهندگی اعطاشده در سفارتخانه‌ها (به عنوان نوعی نمایندگی) در صورتی که مطابق با کنوانسیون باشد، باید توسط کشور سرزمینی، در اینجا اکوادور، مورد احترام قرار گیرد. وقتی گلاس به دنبال حمایت از مکزیک بود، به این اشاره کرد که به دلایل سیاسی از جانب دادستان کل اکوادور تحت تعقیب است. دلایل ادعای تحت تعقیب بودن با توجه به گزارش‌های علنی این پرونده کاملا مشخص نیست. اگر این دلایل وجود نداشت، مکزیک موظف بود طبق ماده ۳ از گلاس بخواهد سفارت را ترک کند یا او را به مقامات سرزمینی تحویل دهد.
این دقیقا موضع اکوادور قبل از حمله بود، همان‌طور که وزارت خارجه آن دولت در بیانیه‌ای در رسانه‌های اجتماعی اعلام کرد. اکوادور اعطای پناهندگی در این پرونده را غیرقانونی توصیف نمود؛ زیرا گلاس پس از طی مراحل قانونی به جرایم ]عمومی[ متهم شده بود. همچنین اعلام کرد که حمایت داده شده توسط سفارت در تضاد با برخی تعهدات مکزیک است؛ از جمله کنوانسیون کاراکاس، کنوانسیون ۱۹۳۳ مونته ویدئو در مورد پناهندگی سیاسی، کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد، کنوانسیون ‌آمریکایی علیه فساد و کنوانسیون ۱۹۶۱ در خصوص روابط دیپلماتیک. بنابراین درخواست مکزیک برای امان دادن را رد کرد.
دو سوال اصلی که دیوان در این مورد باید حل کند، این خواهد بود که (الف) آیا اسنادی که ادعای پناهندگی گلاس را اثبات می کند، اعطای آن را توجیه می‌کند یا خیر، یا ب) حق مکزیک برای تعیین ماهیت جرم طبق ماده ۴ کنوانسیون کاراکاس تا چه حد مشمول بررسی دیوان بین‌المللی دادگستری قرار خواهد گرفت؟ به دنبال استدلال دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه جیبوتی علیه فرانسه(بند ۱۴۵)، این حق یک‌جانبه باید با حسن نیت اعمال شود که مستلزم آن است که دلایل اعطای پناهندگی مغایر با مواد ۲-۵ کنوانسیون کاراکاس نباشد. دیوان در چارچوب اختیارات خود به خوبی می تواند این مورد را بررسی و احراز کند؛ همان گونه که در قضیه پناهندگی سیاسی این کار را کرد(صص ۲۸۴-۲۸۷). در واقع، مبنای تحلیل دیوان باید بر این موضوع متمرکز شود که آیا اعطای پناهندگی به خورخه گلاس مبتنی بر ترس معقول از اقدام خودسرانه از سوی اکوادور است یا با اجرای منظم عدالت کیفری مغایر است. برخی از عواملی که باید در رسیدگی دیوان در نظر گرفته شوند، شامل اقدامات قبلی تحت کنوانسیون کاراکاس در اعطای پناهندگی به افرادی است که توسط سیستم قضایی اکوادور تحت پیگرد قانونی قرار دارند، مانند واقعه María de los Ángel Duarte در آرژانتین، همچنین تاثیر متقابل بین رسیدگی‌های مختلف (شامل محکومیت‌ها و احکام بازداشت) علیه گلاس و دیگر کارمندان سابق اکوادور و این واقعیت که اکوادور به طور غیرقانونی به سفارت مکزیک حمله کرد تا قوانین کیفری خود را اجرا کند.
اگر دیوان تشخیص دهد که گلاس به طور قانونی به دلیل یک جرم عمومی تحت تعقیب قرار گرفته و توسط یک دادگاه قانونی محکوم شده، پناهندگی طبق ماده ۳ کنوانسیون نادرست است و دیوان می‌تواند اعلام کند، مکزیک موظف است گلاس را به اکوادور مطابق درخواست قبلی آن تحویل دهد. در مقابل، اگر پناهندگی قانونی تشخیص داده شود، مکزیک می‌تواند استدلال نماید که اکوادور موظف بود به خورخه گلاس اجازه دهد که همراه با اعطای امان‌نامه و تضمین‌های لازم قلمرو خود را ترک کند(ماده دوازدهم کنوانسیون کاراکاس).

نتیجه‌
ناگفته نماند که حفاظت از اماکن دیپلماتیک یک قاعده اساسی حقوق بین‌الملل و یک الزام ضروری برای روابط دوستانه بین دولت‌ها است. اقداماتی که مکزیک از آن‌ها شکایت می‌کند، بسیار نگران‌کننده هستند و بعید است که مکزیک تصمیم بگیرد از بیانیه علنی خود مبنی بر رسیدگی قریب‌الوقوع دیوان بین‌المللی دادگستری عقب‌نشینی کند. بنابراین این پرونده فرصت جالبی را برای دیوان بین‌المللی دادگستری فراهم می‌کند تا در خصوص رویه خود در مورد اعطای پناهندگی سیاسی و حدود امتیازات و مصونیت‌های اماکن دیپلماتیک بازنگری نماید.[۵]

[۱] https://www.ejiltalk.org/the-glas-case-diplomatic-asylum-returns-to-the-icj/
[2] Organization of American States
[3] رکنی از جامعه کشورهای آمریکای لاتین
[۴] Troika of the Community of Latin American and Caribbean States
[4] نسخه واحد نمی‌توان تجویز کرد و باید هر قضیه‌ای را مستقلا بررسی کرد.(مترجم)
[۵] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)