نویسنده: Mike Videler
مترجم :محمدرضا ملت دانش‌آموخته دکتری حقوق‌بین الملل
تقریباً یک سال است که سازمان بهداشت جهانی شیوع کووید ۱۹ را به عنوان یک وضعیت اضطراری بهداشت عمومی و یک نگرانی بین المللی اعلام نموده است و علیرغم کشف واکسن، هنوز بسیاری از نقاط جهان دچار مرگ، بیماری و تعطیلی ناشی از این بیماری هستند. تاکنون در خصوص مسئولیت بین‌المللی کارهای کمی صورت گرفته است، اگر چه که در وبسایت های اینترنتی تحلیل هایی درباره احتمال قضاوت بین المللی علیه جمهوری خلق چین با ادعای تاخیر در واکنش در اوایل شیوع ویروس در ووهان در اواخر سال ۲۰۱۹ مطرح شده است.
پیتر تزنگ ارزیابی مقدماتی را در رابطه با صلاحیت دیوان بین المللی دادگستری انجام داد، اگرچه که تمرکز وی بیشتر بر مبانی حقوقی هر اقدامی است. در مورد قواعد بین المللی قابل اجرا ، مناسب ترین استدلال ها پیرامون ادعای نقض اساسنامه سازمان بهداشت جهانی و مقررات بین المللی بهداشت ۲۰۰۵ است. مواد ۶۳ و ۶۴ اساسنامه سازمان بهداشت جهانی از دولت های عضو می خواهد که علاوه بر تعهد به ارائه گزارش سالیانه، قوانین مهم سازمان، مقررات، گزارش‌های رسمی و آمار مربوط به بهداشت را بدون تأخیر به اطلاع سازمان برسانند وگزارشهاى آمارى و اپیدمیولوژیک را به نحوى که مجمع عمومی سازمان بهداشت جهانی معین مىنماید، تهیه نمایند. مواد ۶ و ۷ مقررات بین المللی بهداشت مصوب مجمع جدول زمانی را برای به اشتراک گذاشتن این اطلاعات مشخص می نماید از جمله زمانی که دولتی صرف نظر از مبدا یا منبع، شواهدی از یک رویداد بهداشت عمومی غیرمنتظره یا غیر معمول را در قلمرو خود مشاهده کند که ممکن است سبب ایجاد وضعیت اضطراری بهداشت عمومی و نگرانی بین المللی شود. ماده ۶ صراحتا به سند ضمیمه به مقررات بین المللی بهداشت اشاره می کند که متضمن یک طرح تصمیم گیری گام به گام جهت تعیین نیاز به اطلاع رسانی به سازمان بهداشت جهانی است. برخلاف زمینه های ماهوی احتمالی، مبانی صلاحیتی برای ارجاع قضیه به دیوان بین المللی دادگستری هنوز به صورت جزئی مورد ارزیابی قرار نگرفته است. در این نوشتار پیش شرط های صلاحیت دیوان بین المللی دادگستری جهت بررسی نقض تعهدات به اطلاع دادن تحت اساسنامه سازمان بهداشت جهانی مورد مداقه قرار می گیرد و در ادامه به بررسی تعارض های میان سازوکارهای مختلف حل و فصل اختلاف در اساسنامه سازمان بهداشت جهانی و مقررات بین المللی بهداشت پرداخته می شود.
پیش نیازهای ماده ۷۵ اساسنامه سازمان بهداشت جهانی
ماده ۷۵ مقرر می دارد که هر مسأله یا اختلافى درباره تفسیر یا اجراى این اساسنامه که به وسیله مذاکره یا مجمع بهداشت جهانی حل و فصل نگردد مطابق با اساسنامه دیوان بین المللى دادگسترى به دیوان ارجاع مىگردد مگر اینکه طرفین اختلاف به شیوه دیگرى براى حل و فصل اختلاف مزبور توافق کنند. در خصوص اختلاف راجع به تعهدات به اشتراک گذاری اطلاعات مندرج در اساسنامه، در غیاب گزینه ای جایگزین برای حل و فصل اختلاف، در دیوان بین المللی دادگستری قابل رسیدگی است.
این مقرره شامل دو پیش شرط (مذاکره و حل و فصل توسط مجمع عمومی بهداشت جهانی) است. برخی از رای سال ۲۰۱۹ دیوان اینگونه برداشت کرده اند که این دو مرحله ممکن است به یک مرحله تقلیل یابد. در قضیه اجرای کنوانسیون بین المللی مقابله با تامین مالی تروریسم و کنوانسیون بین المللی امحاء کلیه اشکالِ تبعیض نژادی( بندهای۱۰۶-۱۳۳) دیوان از جمله به تفسیر ماده ۲۲ کنوانسیون بین المللی امحاءکلیه اشکال تبعیض نژادی می پردازد. این ماده بیان می کند: هرگونه اختلاف بین دو یا چند دولت عضو در رابطه با تفسیر یا اجرای این کنوانسیون، که با مذاکره یا روش های پیش بینی شده در این کنوانسیون حل و فصل نگردند، باید به دیوان بین المللی داگستری ارجاع شوند.
طرفین این قضیه در مورد مفهوم کلمه «یا» میان عبارات های «مذاکره» و «شیوه های صراحتا پیش بینی شده» در مواد ۱۱-۱۳ کنوانسیون بین المللی امحاء کلیه اشکال تبعیض نژادی که کمیته امحاء کلیه اشکال تبعیض نژادی را نیز در بر می گیرد، اختلاف نظر داشتند. دیوان اشعار می دارد در مقابلِ گزاره های مثبت که (باید به وسیله X یا Y تنظیم گردند) گزاره های منفی (به شیوه X یا Y تنظیم نمی شوند) همانند دیوان بیان می دارد که ماده ۲۲ از خصیصه بدلی بودن شرایط در مقابل خصیصه تجمعی بودن حمایت می کند. دیوان اظهار می دارد که گزینه های موجود در ماده ۲۲ “دو راه برای دستیابی به هدف یکسان که همانا حل و فصل اختلاف با توافق و با تکیه بر تمایل کشورها برای دستیابی به توافق است.(پاراگراف ۱۱۰) در نتیجه، دیوان تفسیری که مستلزم مذاکره مضاعف است را غیر منطقی دانست. بنابراین، دیوان این دو پیش شرط را به عنوان گزینه جایگزین شناسایی کرد، بنابراین ، دادگاه این دو شرط را به عنوان گزینه جایگزین و بدلی دید.
نویسنده معتقد است که احتمال کمتری وجود دارد که دیوان ماده ۷۵ اساسنامه سازمان بهداشت جهانی را مشابه فوق تفسیر کند. این گزاره به صورت منفی عبارت پردازی شده که خوانشی جایگزین و تجمعی از پیش شرط ها را ممکن می سازد. اما در مواردی که دیوان پیش نیازهای مندرج در کنوانسیون بین المللی امحاء کلیه اشکال تبعیض نژادی را یکسان می داند، بعید است که همین رویه را نسبت به حل و فصل اختلاف از طریق مذاکره و حل و فصل اختلاف توسط مجمع بهداشت جهانی انجام دهد. کمیته کنوانسیون بین المللی امحاء کلیه اشکال تبعیض نژادی متشکل از کارشناسانی است که با توانایی شخصی و توانایی انتقال ارتباطات ، تعیین کمیسیون سازش (با به کارگرفتن توانایی شخصی خود)،به دولت های طرف اختلاف پیشنهاد مساعی جمیله از سوی این نهاد و ارائه توصیه هایی به آنها اقدام می نماید (مواد ۱۱-۱۳).
در حالی که مجمع سازمان بهداشت جهانی رکن اصلی تصمیم گیری یک سازمان بین المللی است و ارگانی متشکل از نمایندگانی است که به نمایندگی از دولت های خود عمل می نمایند. در مواجه با یک اختلاف، مجمع احتمالا کمیته ویژه ای تشکیل می دهد و در نهایت قطعنامه ای در این خصوص تصویب می شود. مجمع ممکن استتوصیه هایی (ماده ۲۳ اساسنامه) ارائه دهد ولی اختیاراتش محدود به این نیست. ماده ۷۰ آئین نامه داخلی این امکان را برای مجمع فراهم می سازد تا از طریق دو سوم اعضای حاضر و رای دهنده حق رای اعضا را به حالت تعلیق درآورد. ماده ۷ اساسنامه مقرر می دارد که در صورت تخلف عضوى از پرداخت تعهدات مالى خود به سازمان یا در سایر اوضاع و احوال استثنائى، مجمع بهداشت ممکن است با شرایطى که مناسب تشخیص دهد، مزایاى رأى و خدماتى را که به هر عضو تعلق مىگیرد معلق سازد (ماده ۱۸ (ب) اساسنامه). مجمع همچنین می تواند طبق ماده ۷۶ اساسنامه و ماده ۱۰ توافقنامه میان سازمان ملل متحد و سازمان بهداشت جهانی از دیوان بین المللی دادگستری درخواست نظر مشورتی نماید و یا اختلاف را به هیئت اجرایی سازمان بهداشت جهانی طبق ماده ۲۸ اساسنامه سازمان بسپارد.
ماده ۷۸ آئین نامه داخلی مجمع امکان رأی دادن به صورت مخفی را پیش بینی کرده است و این موجب می شود رأی های حساس سیاسی با ضریب بالای امنیتی اتخاذ شوند. با اینحال، اینکه اختیارات فوق الذکر مورد استناد قرار می گیرند کاملا بی ارتباط است. مهم این است که مجمع این اختیارات را دارد. به این ترتیب، مجمع نمی تواند به صورت الزام آور اختلافات میان دولت های عضو را حل و فصل کند و این دقیقا متفاوت از نقش کمیته کنوانسیون بین المللی امحاء کلیه اشکال تبعیض نژادی است. بنابراین مشخص نیست که آیا می توان این دو پیش شرط را به یک مورد تقلیل داد یا خیر. دیوان یک بار فرصت داشت تا ماده ۷۵ را تفسیر کند و این کار را در رأی خود در سال ۲۰۰۶ در رای اقدامات مسلحانه در قلمرو کنگو(کنگو و رواندا) انجام داد. دیوان احراز کرد که اختلافی در خصوص تفسیر یا اجرای اساسنامه سازمان بهداشت جهانی در این قضیه وجود ندارد و همچنین بیان می دارد که سایر پیش شرط های ماده ۷۵ نیز فراهم نگشته اند (پاراگراف ۱۰۰). این نشان می دهد که هر دو پیش شرط باید پیش از توسل به دیوان بین المللی دادگستری ناکام مانده باشند.
آیا میان اساسنامه و مقررات بین المللی بهداشت تعارضی وجود دارد؟
تعهدات دولت ها به اشتراک گذاری اطلاعات به تفصیل در مقررات بین المللی بهداشت و معاهده مصوب مجمع که بیانگر اختیارات نظارتی پیش بینی شده در اساسنامه است، به طور خاص در مواد ۲ (k) و ۲۱ (a)، ۲۲ و ۶۴ شرح داده شده. ماده ۶۴ اساسنامه سازمان مقرر می دارد: هر عضو گزارشهاى آمارى و اپیدمیولوژیک را به نحوى که مجمع بهداشت معین مىنماید، تهیه خواهد کرد. بدین ترتیب، مقررات مربوط به اشتراک گذاری اطلاعات مستقیماً از اختیارات تفویضی مندرج در اساسنامه نشات می گیرند. مقررات بین المللی بهداشت هرگز پیش از این به پروسه حل اختلاف سه جانبه برای مذاکره یا سایر شیوه های مسالمت آمیز استناد نکرده است؛ چنانچه مذاکره یا سایر روش های حل و فصل مسالمت آمیز اختلاف موفقیت آمیز نبوند، به مدیرکل سازمان بهداشت جهانی؛ و نهایتا داوری اختیاریِ دیوان دائمی داوری ارجاع می گردد. آیا این مانع از مراجعه به دیوان بین المللی دادگستری می شود؟
صلاحیت دیوان بین المللی دادگستری در مورد نقض های اساسنامه سازمان بهداشت جهانی احتمالاً تحت تأثیر قرار نخواهد گرفت. در حقیقت بند ۴ ماده ۵۶ مقررات بین المللی بهداشت شامل قید تعارض است کهبیان می دارد: هیچ چیز در این مقررات موجب خدشه بهحقوق دولت های عضو ذیل سایر موافقت نامه بین المللی نمی شود که ممکن است طرف آنها باشند. موافقت نامه هایی که ممکن است به واسطه آن بتوانند به سازوکارهای حل و فصل اختلاف که درآن ها تعیین شده است متوسل شوند. این قید زمانی در مقررات درج گشت که رجوع به دیوان بین المللی دادگستری که در ماده ۹۳ (۳) نسخه پیشین در ۱۹۶۹ وجود داشت، حذف گشت. مسلماً این مقرره برای مقابله با هرگونه تعارض احتمالی با اساسنامه در مورد توسل به دیوان بین المللی دادگستری درج شد. بند ۲ ماده ۳۰ کنوانسوین وین حقوق معاهدات که چین عضو آن است، تأیید می کند که مقررات بین المللی بهداشت اولویت را به مقررات حل و فصل اختلاف اساسنامه در جهت توسل به ICJ می دهد.
آیا دیوان صلاحیت رسیدگی به ادعای نقض مقررات بین المللی بهداشت را نیز دارد؟ ارتباط نزدیکی بین این دو سند مهم(اساسنامه سازمان و مقررات بین المللی بهداشت) وجود دارد. همانطور که اشاره شد، تعهدات مربوط به اشتراک اطلاعات در مقررات بین المللی بهداشت با توجه به تفویض اختیار ذیل ماده ۶۴ اساسنامه توسط مجمع تصویب شد. تعهدات مربوط به اشتراک اطلاعات در اساسنامه بسیار کم است. در حقیقت، نقض مواد ۶ و ۷ مقررات بین المللی بهداشت را می توان به عنوان نقض غیر مستقیم اساسنامه دانست.
پیرو تصمیم دیوان دائمی داوری در قضیه Enrica Lexie دیوان احراز کرد که نقض مقررات بین المللی بهداشت، نقض اساسنامه است. دیوان در حکم خود به لزوم پرداختن به مساله مصونیت که در ماده ۲۸۸ کنوانسیون حقوق دریاها پیش بینی نشده بود برای قضاوت در مورد اختلاف میان هند و ایتالیا ضروری دانست. دیوان بین المللی دادگستری پیش تر ار خوانش این موادر مازاد در قیود سازش امتناع ورزیده بود. با اینحال، ماهیت تفویضی تعهد به اشتراک گذاری اطلاعات در مقررات بین المللی بهداشت و حداقل مقررات اساسنامه مربوط به اشتراک اطلاعات و رعایت مقررات حل و فصل اختلاف در اساسنامه می تواند موجبی باشد که دیوان در هنگام اتخاذ تصمیم در مورد رعایت موازین اساسنامه، مقررات بین المللی بهداشت را نیز مطمح نظر قرار دهد.
در مورد نقش بالقوه دیوان در حقوق بین الملل بهداشت شک و تردیدهایی وجود دارد که این امر می تواند مانع همکاری بین المللی در زمینه کنترل بیماری های عفونی شود. به علاوه گرچه صریحاً در اساسنامه، دیوان به عنوان ابزار حل و فصل اختلافات ذکر شده است، اما دیوان هرگز مجبور به پذیرش این نقش نبوده است. از منظر سیاست، شاید توسل به ICJ موثرترین سازو کار حل و فصل اختلاف نباشد اما در مواجهه با چندین سازکار جایگزین این وظیفه ماست که همه ابزارهای ممکن را برای تحقق اجرای موثرتر تعهدات بین المللی بهداشت عمومی در زمان ورود ویروس بعدی بررسی کنیم. اگر چه که تصمیم گیری در مورد این موضوعات در قضایای آتی با دیوان است، به نظر می رسد که پس از تحقق هر دو پیش شرط مذکور ، هیچ مانع قانونی برای اعمال صلاحیت دیوان بین المللی دادگستری در مورد تعهدات اشتراک اطلاعات در اساسنامه و مقررات بین المللی بهداشت وجود ندارد.
https://www.ejiltalk.org/icj-jurisdiction-over-obligations-to-share-information-with-who/