تهدید به زور و ]قابلیت[ انتساب: مطالعه موردی سران آینده دولت ]جدید[۱][
Martin Faix & Marko Svicevic
مترجم: ساوالان محمدزاده
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر سید مصطفی میرمحمدی
دانشیار دانشگاه مفید قم
اظهارات اخیر رئیس جمهور دونالد ترامپ در مورد احتمال الحاق گرینلند و کانال پاناما، به نحو قابل توجهی با انتقادات صریح و گسترده‌ای روبه‌رو شده است. اگرچه تهدید به زور امری غیرمتعارف نیست، در حال حاضر نکته بسیار قابل توجه این است که اظهارات مزبور قبل از آغاز به کار رسمی ترامپ در ریاست جمهوری بوده و در مقام رئیس جمهور آینده بیان شده‌اند. بدون شک، این اظهارات پرسش‌های قابل توجهی را در مورد تبعات آن‌ها بر اساس حقوق بین‌الملل مطرح می‌نماید. به عنوان مثال، مارکو میلانویچ(Marko Milanovic) به مسائلی در مورد اجبار و قاعده عدم مداخله اشاره کرده است. به همین ترتیب، اکاترینا انتسیگینا(Ekaterina Antsygina) به حاکمیت دانمارک بر گرینلند و حق تعیین سرنوشت مردم گرینلند در پرتو اظهارات رئیس جمهور ترامپ درباره عدم قطعیت حق دانمارک بر گرینلند پرداخته است. سوال دیگری که مطرح می‌شود این است که آیا چنین اظهاراتی باید به عنوان تهدید به زور منع‌شده طبق ماده ۲(۴) منشور سازمان ملل متحد در نظر گرفته شوند یا خیر؟ یادداشت حاضر سوال را از دو منظر مورد بررسی قرار می‌دهد. نخست این که آیا اصلا اظهارات رئیس جمهور آینده در زمان نامزدی می‌توانند به عنوان «تهدید» به زور در راستای هدف ماده ۲(۴) در نظر گرفته شوند یا خیر؟ و دوم این که آیا اظهارات رئیس جمهور آینده که هنوز به طور رسمی آغاز به کار نکرده (اما به احتمال زیاد چنین خواهد شد)، اساسا می‌توانند به یک کشور قابل انتساب باشند یا خیر؟
در یک کنفرانس خبری در تاریخ ۷ ژانویه، رئیس جمهور منتخب دونالد ترامپ در مورد این سوال که آیا وی استفاده از زور نظامی برای تصاحب گرینلند و کانال پاناما را نفی می‌کند یا خیر، پاسخ منفی داد و افزود که «در حال حاضر قصد ندارم در آن خصوص اظهار نظر کنم». باید اشاره کرد که سوال مرتبط دیگری نیز مجددا از رئیس جمهور ترامپ پرسیده شد مبنی بر اینکه آیا او به کارکنان خود دستور داده تا اقدام خاصی را برای ترسیم برنامه‌هایی در مورد امتناع او از رد استفاده از زور نظامی اتخاذ کنند یا خیر؟ پاسخ ترامپ این بود که دولت آینده وی هنوز در آن مرحله قرار ندارد، به این معنا که او هنوز به طور رسمی در مقامی قرار نگرفته تا تصمیماتی از این دست را اتخاذ نماید. هرچند بدیهی است که سران کشورها که به طور رسمی در مسائل بین‌المللی نمایندگی آن کشور را دارند، ممکن است مسئولیت اظهارات و رفتارهای خود را متحمل شوند، اما مسئله مورد بحث این است که چنین اظهاراتی توسط رئیس جمهور آینده بیان شده‌اند. با این وجود، هر چند چنین افرادی (روسای جمهور آینده) به طور رسمی نماینده کشور نیستند، اما به محض این که رسما آغاز به کار کنند، چنین اظهاراتی می‌توانند به نوعی بازتاب سیاست ملی باشند.
تهدید به زور طبق ماده ۲(۴) منشور
یک سوال مقدماتی که نیاز به ارزیابی دارد این است که آیا چنین اظهاراتی «تهدید» به زور محسوب می‌شوند یا خیر؟ جدا از مسئله ]قابلیت[ انتساب، باید توجه داشت که «تهدیدهای» به زور اشکال مختلفی دارند. همان‌طور که آگاتا کلسزکووسکا(Agata Kleczkowska)(صفه ۱۶-۱۷) به درستی اشاره می‌کند، تهدیدها می‌توانند مستقیم یا غیرمستقیم، شفاهی یا کتبی باشند. بنابراین تهدیدها می‌توانند به شکل اظهارات نمایندگان کشور، اظهارات نمایندگان کشور که به طور مکتوب در مطبوعات یا در اسناد دولتی نقل شده است، اولتیماتوم‌ها، مانورها و آرایش نظامی باشند(کلسزکووسکا، صفحات ۶۴ به بعد؛ سادورسکا، صفحه ۲۴۳؛ گریمال، صفحات ۴۱ به بعد). با وجود این که چنین رفتارها یا اظهاراتی می‌توانند به عنوان یک تهدید قلمداد شوند، عامل تعیین‌کننده‌ای نیست.
برای این که یک تهدید به عنوان تهدیدی وفق ماده ۲(۴) محسوب شود، حقوق‌دانان به معیارهایی اشاره می‌کنند. اولا اظهارات یا رفتار مورد بحث باید به «زور» مربوط باشد (در نتیجه، تهدیدهای اقتصادی رئیس جمهور ترامپ علیه کانادا و گرینلند مستثنا می‌شوند). اظهارات یا رفتارهایی که حاکی از تهدید کردن هستند، باید باورپذیر]و معتبر[ نیز باشند. به بیانی دیگر، کشوری که تهدید می‌کند باید توانایی اجرای آن را داشته باشد(صفحه ۶۰). به علاوه، ویژگی‌های «خاص‌بودگی، نزدیکی[۲] و مستقیم‌بودن» در ارزیابی باورپذیری ]و اعتبار[ تهدید و این که آیا کشور تهدیدکننده ۱-معقول به نظر می‌رسد؟ ۲-تعهد کافی برای اجرای تهدید را از خود نشان می‌دهد؟ یا ۳-سابقه اجرای تهدیدهای خود را دارد؟ اهمیت دارند(تامز، صفحه ۳۴۶؛ کورتن، صفحه ۱۲۴). سرانجام آن که تهدید به زور زمانی غیرقانونی است که نتیجه توسل به زور نیز خود غیرقانونی باشد(نظریه مشورتی تسلیحات هسته‌ای، صفحه ۲۴۶). حقوق‌دانان همچنین با در نظر گرفتن قصد کشور تهدیدکننده و برداشت کشور تهدیدشده، به عنصر ذهنی تهدیدها پرداخته‌اند(کلسزکووسکا، صفحات ۱۸-۱۹؛ سادورسکا، صفحات ۲۴۱-۲۴۲، ۲۴۴-۲۴۵). با این حال، به نظر نمی‌رسد که هیچ‌کدام از این‌ها کاملا تعیین‌کننده باشد.
با توجه به اظهارات ترامپ، این امر در درجه اول واضح است که چنین بیاناتی، به ویژه اشاره به گرینلند و پاناما، به زور نظامی مربوط هستند. اظهارات او را حتی می‌توان به عنوان یک اولتیماتوم در نظر گرفت که به موجب آن در صورتی که قلمرو سرزمینی گرینلند به ایالات متحده تسلیم نشود، تهدید به زور می‌شود. این موضوع می‌تواند پیامدهای متعددی بر اساس حقوق بین‌الملل به دنبال داشته باشد؛ از جمله این که هر گونه معاهده بعدی شامل فروش یا انتقال گرینلند به ایالات متحده می‌تواند بی‌اعتبار تلقی شود(ماده ۵۱ کنوانسیون ۱۹۶۹ وین راجع به حقوق معاهدات). این مسئله در زمان مناسب خود اهمیت خواهد داشت؛ چرا که یک روز پس از اظهار نظر رئیس جمهور ترامپ، لایحه‌ای در کنگره در خصوص خرید مجدد کانال پاناما ارائه شد.
با وجود این که ممکن است ما با «زور» سر و کار داشته باشیم، اما مسئله باورپذیری تهدید همچنان به عنوان موضوعی محوری باقی می‌ماند(صفحه ۳۴۶). این که آیا اظهارات رئیس جمهور ترامپ کاملا باورپذیر هستند یا خیر، هنوز مشخص نیست. تشخیص باورپذیری در شرایط فعلی، نکته انتقادی نهفته‌ای را آشکار می‌سازد؛ و آن این که باورپذیری به شدت وابسته به نوع برداشت است. از یک طرف، ایالات متحده به طور قطع توانایی (نظامی) برای اجرای تهدیدهایش را دارد و در گذشته نیز این کار را انجام داده است. فقط کافی است که هشدارهای بوش رئیس جمهور سابق به عراق در مورد پیامدهای شدید در صورت عدم رعایت قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد را به یاد آورد. آن تهدیدها در نهایت با شروع عملیات آزادی عراق عملی شد. در ضمن، این تهدیدها در چارچوب تئوری «جنگ علیه ترور» ایالات متحده بیان شده بودند – چارچوبی متفاوت با تصاحب قلمرو سرزمینی که رئیس جمهور ترامپ به آن اشاره دارد. اگر کسی ویژگی‌های «خاص‌بودگی، نزدیکی و مستقیم‌بودن» را به عنوان عوامل مرتبط در تعیین باورپذیری تهدید در نظر بگیرد (همان‌طور که تامز اشاره می‌کند)، این نکته قابل توجه است که بیانات ترامپ ممکن است بیشتر از صرف تهدیدهای «مبهم» یا «نامشخص» باشند (یا همان‌طور که کورتن در صفحه ۱۱۵ به آن اشاره می‌کند، تهدیدهایی که «به وضوح ایجاد می‌شوند»). در این باره، اظهارات ترامپ می‌تواند به شکلی جدی‌تر دیده شود. آن‌ها تا آن‌جا که هدف تهدید به وضوح قابل شناسایی است، خاص هستند و نتیجه مورد نظر (تصاحب قلمرو سرزمینی تعریف شده – گرینلند) نیز همین‌طور. علاوه بر این، به هر صورتی که کسی به مسئله نزدیکی (به لحاظ زمانی) بنگرد، صرف توجه به این نکته کافی است که اظهارات ترامپ تنها چند روز قبل از این که به عنوان رئیس جمهور به دفتر وارد شود، بیان شده‌اند.
از سوی دیگر، به خوبی اشاره شده است که رئیس جمهور ترامپ گاهی اوقات اظهاراتی را بیان می‌کند که بیشتر با انگیزه سیاسی بوده و بر اساس استراتژی عملی نیستند (به اظهار نظر کورتن در صفحه ۱۲۴ در مورد توییت‌های سابق ترامپ درباره کره شمالی و ایران نیز مراجعه کنید). بنابراین این پرسش مفتوح است که آیا وزن انتسابی به باورپذیری یک تهدید باید با توانایی کشوری که تهدید ادعایی را انجام می‌دهد، مطابقت داشته باشد یا با توانایی شخص دارنده منصب رسمی در آن کشور؟ در این‌جا یک مقایسه این نکته را نشان می‌دهد. اگر این اظهارات توسط رئیس جمهور سابق باراک اوباما به عنوان رئیس جمهور آینده بیان شده بود، احتمالا وضعیت به شکل بسیار جدی‌تری دیده می‌شد. در نتیجه، تهدید به زور با باورپذیری بسیار بالاتری همراه بود.
به نوبه خود، به نظر نمی‌رسد که پاناما و دانمارک اظهارات ترامپ را به عنوان «تهدید» در نظر گرفته باشند. به نظر می‌رسد که نخست وزیر دانمارک، مته فردریکسن(Mette Frederiksen)، این اظهارات را نادیده گرفته و بیان کرده است که چنین سناریویی غیرقابل تصور است. به همین ترتیب، پاناما غیر از این که اعلام کرده کانال در حاکمیت خود باقی خواهد ماند، به طور صریح اظهارات رئیس جمهور ترامپ را به عنوان تهدید تلقی نکرده است. واکنش کشورهای ثالث، به ویژه هشدار آلمان و فرانسه در مورد هر گونه تلاش برای «جابه‌جایی مرزها از طریق زور»، نشان می‌دهد که آن‌ها این اظهارات را نه به عنوان تهدیدهای به زور باورپذیر بلکه به عنوان یک عکس‌العمل سیاسی جدی می‌بینند.
اگر به عنوان مثال، دانمارک (یکی از اعضای موسس ناتو) با استناد به ماده ۴ معاهده ناتو درخواست مشاوره و رایزنی را داده بود، این وضعیت می‌‌توانست به گونه‌ای متفاوت دیده شود. همچنین نه دانمارک و نه پاناما که هر دو از اعضای غیر دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد هستند، این وضعیت را به توجه شورای امنیت نرسانده‌اند. این امر حاکی از آن است که در بهترین حالت، بیانات رئیس جمهور ترامپ به عنوان اظهارات سیاسی در نظر گرفته شده‌اند و نه به عنوان تهدیدهایی وفق معنای ماده ۲(۴) منشور. همچنین شایان ذکر است که پاناما در ۲۱ ژانویه موضوع را تا حدودی به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع داد، اما تنها به اظهارات رئیس جمهور ترامپ درباره بازپس‌گیری کانال در سخنرانی مراسم تحلیفش اشاره کرد. با این وجود، جالب است که پاناما به اظهارات رئیس جمهور ترامپ قبل از تحلیف او اشاره‌ای نکرده است – که این نشان می‌دهد پاناما اظهارات مزبور را در زمان بیان‌شدن به عنوان تهدید در نظر نگرفته است.
تهدید به زور تا حدی غیرقانونی است که توسل به آن نیز واقعا غیرقانونی باشد. در این باره، به طور خاص این موضوع بسیار قابل توجه است که اظهارات رئیس جمهور ترامپ به الحاق قلمرو سرزمینی اشاره دارد – که نمایانگر یکی از روشن‌ترین شیوه‌های توسل غیرقانونی به زور است. علی‌رغم اظهارات او مبنی بر این که قلمرو سرزمینی مورد بحث برای اهداف امنیت ملی لازم است، ممنوعیت الحاق قاعده بسیار مستحکمی است که حتی استثنائات سنتی مانند دفاع مشروع نیز در خصوص آن پیش‌بینی نشده‌اند.
[قابلیت] انتساب اظهارات و رفتار روسای جمهور آینده؟
حتی اگر کسی به این نتیجه برسد که اظهارات رئیس جمهور ترامپ به حد تهدید به زور می‌رسد، سوال دوم این است که آیا اصلا چنین تهدیدهایی قابل انتساب به ایالات متحده هستند یا خیر؟ به هر حال، ممنوعیت تهدید و توسل به زور در ماده ۲(۴) منشور در درجه اول و مهم‌تر از همه بین کشورها در «روابط بین‌المللی» آن‌ها است.
این کاملا سوال چالش‌برانگیزی است که آیا اظهارات یا رفتار رئیس جمهور آینده الزامات مقرر شده در خصوص ]قابلیت[ انتساب در مواد مربوط به مسئولیت کشورها برای اعمال متخلفانه بین‌المللی (ARSIWA)را محقق می‌سازد یا خیر؟ قاعده کلی این است که رفتار هر رکن دولتی به موجب حقوق بین‌الملل فعل آن دولت تلقی می‌شود (فارغ از این که آن رکن کارکرد تقنینی، اجرایی، قضائی، یا هر کارکرد دیگری صرف‌نظر از موقعیتش در سازمان دولتی داشته باشد– ماده ۴(۱)). یک رکن دولتی شامل هر شخص یا نهادی می‌شود که به موجب قانون داخلی آن کشور چنین وضعیتی دارد(ماده ۴(۲)).
تا ۲۰ ژانویه ۲۰۲۵، رئیس جمهور ترامپ هیچ گونه اختیارات حقوقی به موجب قوانین ملی ایالات متحده نداشت. در حالی که طبق قانون انتقال ریاست جمهوری سال ۱۹۶۳، «نامزد موفق ظاهری» می‌تواند امکانات و منابعی برای اطمینان از یک انتقال هموار و آرام در دسترس داشته باشد، اما اختیارات حقوقی تنها پس از مراسم تحلیف به وی اعطا می‌شود. بنابراین نه اظهارات و نه رفتار رئیس جمهور آینده نمایانگر رفتار یک رکن دولتی نیستند (چنین رفتاری – و هر گونه توانایی مربوط – به طور انحصاری در دستان رئیس جمهور حاضر باقی می‌ماند). بر این اساس، همچنین نمی‌توان گفت که رئیس جمهور آینده برای مقاصد ماده ۵ «اختیارات دولتی» را اعمال می‌کند.
در این باره، ماده ۱۱ ARSIWA نیز قابل توجه است. رفتاری که به طور عادی قابل انتساب به یک کشور نباشد، با وجود این می‌تواند به موجب حقوق بین‌الملل فعل آن کشور تلقی شود در صورتی و تا حدی که آن کشور رفتار مذکور را تایید نموده و آن را همچون رفتار خویش تلقی نماید. این نکته قابل توجه است که وزیر امور خارجه دولت جو بایدن صریحا اظهارات ترامپ را رد کرد. بنابراین ایالات متحده هرگز اظهارات و رفتار رئیس جمهور ترامپ را تایید یا آن را همچون رفتار خویش تلقی ننمود. لذا بیانات رئیس جمهور ترامپ قبل از تحلیف او، حداقل نه بر اساس قواعد مربوط به انتساب، نمی‌توانند به هیچ وجه به نمایندگی از ایالات متحده تلقی شوند.
در حقوق بین‌الملل در مواردی که به رفتار کشورها مربوط می‌شود، از چنین نتیجه‌گیری با درک گستره‌تری حمایت می‌شود. به عنوان مثال، اصول راهنمای قابل اعمال در مورد اعلامیه‌های یک‌جانبه کشورها به صراحت بیان می‌کند که اعلامیه‌های یک‌جانبه تنها در صورتی کشور را ملزم می‌کنند که توسط یک مرجع دارای اختیار لازم برای این کار صادر شوند(ماده ۴). به همین ترتیب و در مواردی که به حقوق معاهدات مربوط است، کنوانسیون ۱۹۶۹ وین به صراحت مقرر می‌دارد که یک شخص تنها در صورتی نماینده کشور محسوب می‌شود که اختیارنامه مناسبی را ارائه دهد یا از طرز عمل کشور چنین بر‌آید که آن شخص را نماینده خویش می‌داند(ماده ۷(۱)). تنها تعداد محدودی از اشخاص به دلیل سمت و وظایف خود ممکن است بدون ارائه اختیارنامه به منزله نماینده کشور محسوب شوند. این اشخاص شامل سران کشور، سران حکومت و وزرای امور خارجه هستند(ماده ۷(۲)(الف)).
این که رئیس جمهور آینده‌ای که (هنوز) به طور رسمی نماینده کشور نیست و اظهارات و رفتارش به عنوان رفتار یک رکن دولتی محسوب نمی‌شود نیز می‌تواند مانع تهدیدی شود که مدعی انجام آن است. با توجه به فقدان اختیار حقوقی برای نمایندگی یا ملزم نمودن کشور، این موضوع کاملا چالش‌برانگیز است که آیا تهدید رئیس آینده کشوری علیه کشور دیگر می‌تواند به عنوان تهدیدی باورپذیر تلقی شود یا خیر؟ به هر حال، همان‌طور که تامز(Tams) اشاره می‌کند، به منظور کاربست ماده ۲(۴) منشور باورپذیری یک تهدید مسئله‌ای محوری است(صفحه ۳۴۶). هر چند این نکته صحیحی است که اظهارات روسای جمهور آینده می‌توانند بازتاب سیاست‌های ملی و خارجی آینده باشند، اما هر گونه تهدید ادعایی این دسته از روسای جمهور با توجه به این که (در حال حاضر) کاملا غیرقابل اجرا است، باورپذیر نیست. به عنوان مثال، در حالی که یک رئیس جمهور آینده ممکن است تهدید به الحاق کند، اما نمی‌تواند دستور به انجام مانورهای نظامی یا تمریناتی به منظور آماده‌سازی برای چنین اقداماتی دهد (که این امر تهدید ادعایی را باورپذیر می‌سازد). چنین صلاحیت‌هایی به طور کامل در اختیار رئیس جمهور حاضر و دولت او است.
مورد مطالعاتی اظهارات رئیس جمهور منتخب ترامپ پیچیدگی‌های ارزیابی تهدیدهای به زور و ]قابلیت[ انتساب در حقوق بین‌الملل را برجسته می‌سازد. هر چند چنین اظهاراتی می‌توانند جهت‌گیری‌های سیاسی در آینده را منعکس کنند، اما تهدیدهای باورپذیری که نمایانگر رفتار کشور باشند، تلقی نمی‌شوند. این موضوع بر اهمیت مبتنی کردن حقوق بین‌الملل بر چارچوب‌های حقوقی و نیز ارزیابی‌های عمل‌گرایانه از سخن‌پردازی‌های سیاسی تاکید می‌کند.[۳]
[۱] https://opiniojuris.org/2025/02/11/threats-of-force-and-attribution-the-case-of-incoming-heads-of-state/
[2] به «نزدیکی زمانی تهدید» اشاره دارد. منظور این است که تهدیدهای با نزدیکی زمانی (مثلا در آینده نزدیک) جدی‌تر تلقی می‌شوند. / مترجم
[۳] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)