منفعت در مقابل رضایت: رای «جبهه پولیساریو ۲» دیوان دادگستری اتحادیه اروپا و حقوق تعیین سرنوشت
Andrea Maria Pelliconi and Jed Odermatt
15 Nov 2024
مترجم: حسین سپه سرا
دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی (ره)
ویراستار علمی: دکتر امیرحسین محبعلی
پژوهشگر حقوق بین الملل
در ۴ اکتبر ۲۰۲۴، شعبه عالی دیوان دادگستری اتحادیه اروپا دریافت که موافقت نامه‌های تجاری و شیلاتی که میان اتحادیه اروپا و پادشاهی مراکش منعقد شده‌اند، ناقض حقوق بین‌الملل هستند ( جبهه پولیساریو ۲). دلیل این تصمیم آن است که این موافقت‌نامه‌ها شامل کالاهایی می‌شوند که منشأ آنها صحرای غربی است. این سرزمین از زمانی که اسپانیا آن را در سال ۱۹۶۳ در فهرست سرزمین‌های غیرخودمختار سازمان ملل متحد قرار داد، در همین فهرست باقی مانده است. در حالی که مراکش این منطقه را بخشی از قلمرو حاکمیتی خود می‌داند، حضور آن در صحرای غربی به‌طور گسترده به‌عنوان اشغال نظامی غیرقانونی تلقی می‌شود. همان‌طور که در تحلیلی از این حکم اشاره شده است، این نخستین بار بود که دیوان دادگستری اتحادیه اروپا (دیوان) تصمیم شورای اتحادیه اروپا در تأیید یک موافقت‌نامه بین‌المللی را به دلیل مغایرت با اصول حقوق بین‌الملل الزام‌آور برای اتحادیه، ابطال کرد. در این نوشتار، استدلال می‌کنیم که دیوان دادگستری اتحادیه اروپا به‌درستی مردم بومی صحرای غربی را به‌عنوان یک کل (از جمله صحراوی‌های آواره در خارج از کشور) دارای حق تعیین سرنوشت تشخیص داده است. با این حال، به‌اشتباه، منافع (اقتصادی) را معادل رضایت ضمنی در نظر گرفته است.
اصل اثر نسبی معاهدات
این قضیه جدیدترین مورد از سلسله قضایایی است که در آن جبهه پولیساریو )جنبش آزادی‌بخش ملی صحرای غربی مستقر در اردوگاه‌های پناهندگان در الجزایر)، موافقت نامه‌های تجاری و شیلات میان اتحادیه اروپا و مراکش را به چالش کشید. در سال ۲۰۱۵، دادگاه عمومی اتحادیه اروپا تصمیم گرفت تا بخشی از موافقت‌نامه مشارکت سال ۲۰۱۰ میان اتحادیه اروپا و مراکش در زمینه محصولات کشاورزی، محصولات کشاورزی فرآوری‌شده و محصولات شیلاتی را تا آنجا که بر قلمرو صحرای غربی اعمال می‌شد، ابطال کند. این تصمیم به این دلیل اتخاذ شد که موافقت‌نامه مذکور در قلمرو صحرای غربی اعمال می‌شد و اتحادیه اروپا بررسی نکرده بود که این موافقت نامه چه تاثیری بر حقوق اساسی مردم صحرای غربی دارد. این حکم در سال ۲۰۱۶ در مرحله تجدیدنظر لغو شد و علت آن، عدم احراز سمت قانونی جبهه پولیساریو بود. علت این امر، به‌ویژه آن بود که موافقت‌نامه مشارکت شامل صحرای غربی نمی‌شد، چرا که بر اساس حقوق بین‌الملل، صحرای غربی وضعیتی متمایز و جدا از مراکش دارد (جبهه پولیساریو ۱، بندهای ۲۶، ۹۲). این نتیجه گیری، منعکس‌کننده مفاد اعلامیه مجمع عمومی سازمان ملل متحد درباره اصول حقوق بین‌الملل درخصوص روابط دوستانه و همکاری میان کشورها بود که مقرر می‌دارد: «قلمرو یک مستعمره یا هر سرزمین غیر خودمختار، طبق منشور، از قلمرو کشوری که آن را اداره می‌کند، جدا و متمایز است…»
در سال ۲۰۱۶، دیوان حکم داد که مردم صحرای غربی باید به‌عنوان «طرف ثالث» در مفهوم اصل اثر نسبی معاهدات در نظر گرفته شوند و از این رو رضایت آنها ضروری است (بند ۱۰۶). این اصل در ماده ۳۴ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات مندرج است که بر اساس آن: «یک معاهده، بدون رضایت یک کشور ثالث، هیچ تعهد یا حقی برای آن ایجاد نمی‌کند». دیوان این مفهوم را از طریق اصل عرفی حقوق بین‌الملل با عنوان pacta tertiis nec nocent nec prosunt که بیان می‌کند یک معاهده بدون رضایت طرف ثالث، تعهدی برای آن ایجاد نمی‌کند، در مورد «طرف‌های ثالث» غیردولتی نیز اعمال کرده است. جبهه پولیساریو استدلال کرد که با گسترش دامنه موافقت‌نامه‌ها به قلمرو صحرای غربی و آب‌های آن، اتحادیه اروپا و مراکش تعهداتی ایجاد کرده‌اند که مردم صحرای غربی به آنها رضایت نداده‌اند. دیوان دادگستری اتحادیه اروپا نتیجه گرفت که رضایت مردم صحرای غربی شرط اعتبار هر موافقت‌نامه بین‌المللی میان اتحادیه اروپا و مراکش می باشد که در این قلمرو اجرا می‌شوند.
پس از صدور حکم تجدیدنظر سال ۲۰۱۶، کمیسیون اروپا (کمیسیون) مذاکراتی را با مراکش آغاز کرد تا به‌طور صریح، ترجیحات تعرفه‌ای را به کالاهای منشأگرفته از صحرای غربی گسترش دهد. کمیسیون همچنین مشاوره‌هایی را برای ارزیابی تأثیر احتمالی بر توسعه پایدار صحرای غربی و منافع جمعیت محلی آغاز کرد. در پایان این فرایند، دو موافقت نامه جدید در سال ۲۰۱۹، پس از تأیید شورای اتحادیه اروپا، لازم‌الاجرا شدند. جبهه پولیساریو اعتبار این موافقت‌نامه‌ها را طبق حقوق اتحادیه اروپا به چالش کشید. در سال ۲۰۲۱، دیوان عمومی تصمیم گرفت مصوبات شورا را به دلیل نقض اصول حق تعیین سرنوشت و اثر نسبی معاهدات ابطال کند. در ۴ اکتبر ۲۰۲۴، شعبه عالی درخواست‌های تجدیدنظر کمیسیون و شورا را رد کرد، اما آثار رأی خود را به مدت دوازده ماه به تعویق انداخت.
دیوان دادگستری اتحادیه اروپا بار دیگر بر لزوم رضایت طرف ثالث تأکید کرد و دریافت که این رضایت وجود نداشته است، چرا که کمیسیون نه موفق به اخذ رضایت صریح افراد مربوط شد و نه توانست منافع کافی را به مردم اثبات کند تا رضایت آنها مفروض انگاشته شود. بدین ترتیب و با عدول از رویه قضایی پیشین خود در سال ۲۰۱۶، دیوان دو معیار جدید برای تعیین مفاهیم «مردم» و «رضایت ضمنی» معرفی کرد.
مردم صحرای غربی
دیوان دریافت که فرایند مشاوره کمیسیون نتوانسته بود رضایت صریح مردم ذی‌ربط را احراز کند. این مشاوره شامل نمایندگانی از جمعیت ساکن در قلمرو صحرای غربی تحت کنترل مراکش بود. با این حال، جمعیتی که در یک قلمرو غیرخودمختار سکونت دارند با مردم آن قلمروکه واحد سیاسی دارای حق تعیین سرنوشت هستند، یکسان نیستند. مردم صحرای غربی همان گروه قومی عشایری سنتی صحراوی‌ها هستند که به‌گفته دیوان، شامل دیاسپورای صحراوی در خارج از کشور، آنانی که به سبب تهاجم مراکش در اردوگاه‌های پناه جویان الجزایر زندگی می‌کنند و آنهایی می شود که در قلمروهای صحرای غربی تحت کنترل جبهه پولیساریو سکونت دارند. از مجموع حدود ۵۰۰ هزار صحراوی، تنها یک‌چهارم در منطقه تحت کنترل مراکش زندگی می‌کنند که ۸۰ درصد قلمرو صحرای غربی را شامل می‌شود. از سوی دیگر، بنا به برآوردهای ارائه‌شده از سوی کمیسیون، تنها ۲۵ درصد جمعیت صحرای غربی تحت اشغال، اصالت صحراوی دارند. بنابراین، دیوان یادآور می‌شود:
«اکثریت جمعیت فعلی صحرای غربی (تحت کنترل مراکش) جزو مردمی هستند که دارای حق تعیین سرنوشت می باشند؛ یعنی مردم صحرای غربی به‌شمار نمی‌آیند. این مردم، که عمدتاً آواره شده‌اند، تنها دارندگان حق تعیین سرنوشت در خصوص قلمرو صحرای غربی هستند. حق تعیین سرنوشت به این مردم تعلق دارد، نه به جمعیت آن قلمرودر کل …» (بند ۱۲۸).
دیوان برای تأیید موضع خود به منابع حقوقی متعددی استناد می‌کند که حق تعیین سرنوشت مردم صحرای غربی را بیان می‌کند. از جمله، نظریه مشورتی ۱۹۷۵ دیوان بین‌المللی دادگستری؛ اعلامیه اعطای استقلال به کشورها و مردم مستعمره (قطعنامه ۱۵۱۴ (XV)،۱۹۶۰) و قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل متحد که به‌طور خاص به صحرای غربی مربوط می‌شوند و از «حق غیرقابل‌انکار مردمان Ifni و صحرای اسپانیا برای تعیین سرنوشت …» سخن می‌گویند.
در راستای این اصل و با استناد به عبارت بندی دیوان دادگستری اتحادیه اروپا، تنها نوادگان مردم بومی سرزمین غیرخودمختار می‌توانند یک واحد سیاسی معتبر برای تعیین سرنوشت تشکیل دهند. فعالیت‌های مهندسی جمعیتی مراکش در قلمرو اشغالی از طریق ترکیبی از آوارگان صحراوی‌ها و اسکان جمعیت مراکشی، تغییرات چشمگیری در اندازه و ترکیب جمعیت ساکن ایجاد کرده و صحراوی‌ها را به اقلیتی دائمی در سرزمین خود بدل نموده و مانع از تحقق حق تعیین سرنوشت آنها شده است. دیوان اکنون آشکارا تصریح کرده که این مردم بومی صحرای غربی هستند که باید در مورد سرنوشت صحرای غربی (از جمله بهره‌برداری اقتصادی از منابع آن) تصمیم‌گیری کنند و مشاوره کمیسیون با کل جمعیت آن قلمرو نمی‌تواند به منزله کسب رضایت مردم صحرای غربی تلقی شود.
رضایت ضمنی
این رأی، اما با تصمیم سال ۲۰۱۶ تفاوت دارد، زیرا می‌پذیرد که لزومی به رضایت صریح مردم به موافقت نامه¬ها وجود ندارد. دیوان دادگستری اتحادیه اروپا معیار جدید دو مرحله‌ای را مشخص کرده است که بر اساس آن، رضایت طرف ثالث به یک توافق بین‌المللی می‌تواند فرض شود، مشروط بر اینکه دو شرط محقق شود. نخست، توافق نباید تعهدی برای طرف ثالث ایجاد کند. اصل اثر نسبی معاهدات تنها در صورتی رضایت صریح را لازم می‌داند که معاهده تعهداتی برای طرف ثالث ایجاد کند. هنگامی که یک معاهده تنها حقوقی را برای طرف ثالث ایجاد کند، مادامی¬که خلاف آن مشخص شود، رضایت آن طرف فرض می‌شود مگر اینکه معاهده به‌گونه‌ای دیگر تعیین کرده باشد (مطابق ماده ۳۶ کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات). دیوان استدلال کرد که موافقت نامه¬ها تنها تعهدات حقوقی را بر مراکش (و نه بر مردم صحرای غربی) تحمیل می‌کنند، بنابراین رضایت صریح آنها لازم نیست.
طبق بخش دوم معیار، مردم باید از بهره‌برداری منابع طبیعی سرزمینشان، متناسب با میزان بهره‌برداری، «منفعتی مشخص، ملموس، قابل‌توجه و قابل‌راستی‌آزمایی» دریافت کنند (بند ۱۵۳). این منفعت باید همراه با تضمین‌هایی باشد که نشان دهد بهره‌برداری تحت شرایطی انجام می‌شود که با اصل توسعه پایدار سازگار است. همچنین یک سازوکار منظم نظارتی برای بررسی اینکه آیا واقعا این منفعت به مردم رسیده است یا خیر، برقرار شود. این سازوکار باید مطابق با منافع برتر ساکنان سرزمین غیرخودمختار (ماده ۷۳ منشور سازمان ملل متحد) و اصل حقوق بین‌الملل عرفی حاکمیت دائم بر منابع طبیعی باشد. در این مورد، دیوان دریافت که کمیسیون نتوانسته است ثابت کند که شرط دوم برآورده شده است. ذی‌نفع ترجیحات تعرفه‌ای، پادشاهی مراکش است، در حالی که «هرگونه منفعت برای مردم صحرای غربی … به وضوح غایب است» (بند ۱۵۸). در نتیجه، «نمی‌توان فرض کرد که مردم صحرای غربی رضایت خود را برای اجرای توافق مورد بحث در آن سرزمین اعلام کرده باشند» (بند ۱۶۰).
چالش¬آفرینی رضایت
رویکرد دیوان می‌تواند هم مورد تحسین و هم مورد انتقاد قرار گیرد. آثار تصمیم دیوان در حالت تعلیق است، و این امر به کمیسیون یک سال فرصت می‌دهد تا راه‌حل‌هایی برای برآورده کردن الزامات دیوان دادگستری اتحادیه اروپا بیابد. برای موفقیت در انعقاد موافقت‌نامه‌های جدید، کمیسیون می‌بایست نشان دهد که رضایت مردم صحراوی را جلب کرده است. این امر برای کمیسیون وظیفه‌ای نسبتاً دشوار است و در عین حال گامی مثبت برای اطمینان از انطباق اقدامات خارجی اتحادیه اروپا با حقوق بین‌الملل محسوب می‌شود. علاوه بر این، نتیجه قاطع دیوان مبنی بر اینکه جمعیت کنونی محلی صحرای غربی اشغالی با مردمی که حق اعمال حق تعیین سرنوشت بر این سرزمین را دارند مطابقت ندارد، تأثیرات گسترده‌تری فراتر از موافقت‌نامه‌های کشاورزی و شیلات اتحادیه اروپا دارد. اختلاف نظر بین مراکش و جبهه پولیساریو ۲ در مورد شناسایی افرادی که حق رأی دارند، یکی از بزرگ‌ترین چالش‌ها در سازمان‌دهی همه‌پرسی تحت حمایت سازمان ملل متحد درباره تعیین سرنوشت توسط مأموران سازمان ملل متحد برای همه‌پرسی در صحرای غربی (MINURSO) بوده است.
از سوی دیگر، تشریح معیار رضایت ضمنی ممکن است راه را برای اتحادیه اروپا باز کند تا از ایده مبهم «منفعت» به‌عنوان معیاری جایگزین برای رضایت استفاده کند. موافقت‌نامه‌های آینده با مراکش ممکن است حتی بدون رضایت قاطع مردم صحراوی معتبر شناخته شوند، به شرطی که اتحادیه اروپا استدلال معقولی پیرامون منفعت ارائه دهد. همان‌طور که در تفسیری درباره حکم دیوان عمومی ۲۰۲۱ مطرح شده، کمیسیون اروپا منفعت را به معنای محدود درک کرده و منافع اجتماعی-اقتصادی را با همگرایی با استانداردهای اتحادیه اروپا یکسان دانسته است. گزارش کمیسیون اظهار می‌دارد که «با ارتقای همگرایی قواعد با استانداردهای اتحادیه اروپا در زمینه‌های مختلف، این موافقت‌نامه منجر به بهبود غیرمستقیم در حوزه‌هایی مانند شرایط کاری (از جمله ایمنی)، قوانین کار (از جمله کار کودکان)، اقدامات بهداشتی گیاهی و حمایت از مصرف‌کننده خواهد شد.»
این معیار بر مزایای اقتصادی متمرکز است و به اشتباه آن را معادل رضایت می‌گیرد. این رویکرد به صورت یک‌جانبه مردم را در چارچوبی سرمایه‌دارانه قرار می‌دهد و چنین القا می‌کند که منفعت اقتصادی تنها یا معتبرترین معیار سنجش منافع آنان است، و این واقعیت را نادیده می‌گیرد که آنها ممکن است تصمیم بگیرند از سرزمین‌ها و منابع طبیعی خود بهره‌برداری نکنند. این رویکرد خطر به حاشیه رانی چشم‌اندازهای جایگزین صحراوی برای خودگردانی که ممکن است با چارچوب اقتصادی بهره‌بردارانه همخوانی نداشته باشد را به همراه دارد. این امر عاملیت مردم بومی را کاهش داده و این احتمال را که آنان اولویت‌های متفاوتی مانند حفاظت از سرزمین و منابع برای دلایل فرهنگی، زیست‌محیطی یا نسل‌های آینده انتخاب کنند، نادیده می‌گیرد (ماده ۳۲ اعلامیه حقوق مردمان بومی سازمان ملل متحد). ارزش‌های گروه‌های بومی ممکن است بر امانت‌داری، حفاظت و پایداری بین‌نسلی بیش از سود کوتاه‌مدت اقتصادی تأکید داشته باشد. بنابراین نباید بهره‌برداری یا توسعه اقتصادی را پیش‌فرض یا مسیر ناگزیر تلقی کرد.
اگرچه موافقت¬نامه‌ها ممکن است مزایای اقتصادی برای برخی گروه‌ها در صحرای غربی به همراه داشته باشند، اما این توافق‌ها به تحکیم وضع موجود و حتی تثبیت اشغال غیرقانونی مراکش نیز منجر می‌شود. تمرکز بر منافع اقتصادی این دغدغه‌های وسیع¬تر را نادیده می‌گیرد. هر گونه ارزیابی از منافع مردم صحرای غربی می‌بایست ملاحظات جامع‌تری در مورد برخورداری مؤثر از حقوق بشر، از جمله حق جمعی تعیین سرنوشت را در بر گیرد. همچنین باید هزینه‌های سیاسی و قانونی تسهیل توافق اقتصادی که موجب استقرار و تحکیم حضور قدرت اشغالگر و ادعاهای قانونی آن می‌شود، در نظر گرفته شود. دیوان اشاره کرد که «احتمال اینکه این توافق ممکن است به طور کلی به نفع ساکنان آن سرزمین باشد، به نحوی نیست که مانع از نتیجه‌گیری در مورد رضایت مفروض آن مردم شود» (بند ۱۶۱). به عبارت دیگر، یک توافق اقتصادی می‌تواند به نفع صحراوی‌ها و ساکنان محلی مراکش باشد. بااین‌حال، این مسئله تناقض ذاتی میان منافع شهروندان قدرت اشغالگر و منافع مستعمره‌شدگان را که در آزادی از اشغال و حق تعیین سرنوشت سیاسی خود نهفته است، در نظر نمی‌گیرد.
دیوان دادگستری اتحادیه اروپا همچنین بار اثبات را معکوس کرد، با این توضیح که فرض رضایت ممکن است «تا زمانی که نمایندگان مشروع آن مردم ثابت کنند نظام منافع اعطا شده به آن مردم توسط موافقت‌نامه مورد نظر یا سازوکار کنترل منظم که باید همراه آن باشد، شرایط را برآورده نمی‌کند»، برگشت‌پذیر باشد. بنابراین، این نمایندگان مردم هستند که باید ثابت کنند که این منافع، برای مثال، متناسب با درجه بهره‌برداری از منابع طبیعی نیست. علاوه بر این، دیوان بیان کرد که «این واقعیت که یک جنبش که خود را نماینده مشروع آن مردم معرفی می‌کند با آن توافق مخالفت می‌کند، فی‌نفسه برای زیر سؤال بردن وجود چنین رضایت مفروضی کافی نیست» (بند ۱۵۵).
در عمل، این رویکرد مفهوم رضایت را از هر گونه محتوا تهی می‌کند. اینکه وجود منافع اقتصادی باید اعتراضات صریح و مداوم را در تعیین رضایت مردم نادیده بگیرد، بسیار غیرمنطقی است. همان‌طور که خود دیوان نیز اشاره کرد (بند ۸۹)، جبهه پولیساریو ۲ یک همکار ممتاز در فرآیند سازمان ملل متحد برای تعیین وضعیت آینده صحرای غربی است و به عنوان نماینده مشروع مردم آن شناخته می‌شود. اعتراض مستمر آن به موافقت‌نامه‌ها باید به منزله نشانه‌ای آشکار از فقدان رضایت تلقی شود؛ حداقل، این امر نشان‌دهنده اختلاف‌نظر آن دسته از صحراوی‌هایی است که در حال حاضر در صحرای غربی اشغالی زندگی نمی‌کنند و همان‌طور که در بالا اشاره شد، اکثریت قاطعی را تشکیل می‌دهند.
در هر صورت، رضایت باید از مردم بومی صحرای غربی، از جمله کسانی که خارج از مناطق اشغالی هستند، حاصل شود. تمام گروه‌هایی که نماینده حق تعیین سرنوشت مردم صحراوی هستند، باید رضایت خود را نسبت به این موافقت¬نامه¬ها اعلام کنند. اگر این شرط برای رضایت صریح لازم باشد، منطقی است که برای رضایت ضمنی نیز صدق کند. حتی با پذیرش منفعت به عنوان معیاری جایگزین، کمیسیون باید ثابت کند که این توافق‌ها به نفع کل مردم صحرای غربی خواهد بود؛ سناریویی که تصورش بسیار دشوار است.
نتیجه‌گیری
با توجه به آنکه برخی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا، از جمله فرانسه، به‌سوی شناسایی حاکمیت مراکش بر صحرای غربی گام برمی‌دارند، رویکرد دیوان در قبال موضوعات مرتبط با حق تعیین سرنوشت اهمیت بیشتری می‌یابد. هرچند بهره‌گیری دیوان از اص حق تعیین سرنوشت مورد استقبال قرار گرفته است، اما رویکرد آن به رضایت ضمنی این‌گونه نیست. دیوان با تمرکز بر حقوق معاهدات، دیگر (مطابق بند ۲ ماده ۴۱ پیش‌نویس مواد راجع¬به مسئولیت بین‌المللی کشور ها برای اعمال متخلفانه بین المللی)، وظیفه عدم شناسایی موقعیت‌هایی که از نقض جدی قواعد آمره حقوق بین‌الملل عام ناشی می‌شوند را مورد بررسی قرار نداد. این تعهد ایجاب می‌کند که اتحادیه اروپا از هرگونه توافق اقتصادی مرتبط با اراضی اشغالی، به‌طور کامل فاصله بگیرد. چنین الزامی به‌وضوح در نظریه مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری درباره پیامدهای حقوقی ناشی از سیاست‌ها و اقدامات اسرائیل در سرزمین اشغالی فلسطین، از جمله بیت‌المقدس شرقی، بیان شده است. با این حال، تصمیم دیوان برای تعلیق آثار حکم خود به این معناست که عمل غیرقانونی اشغال سرزمین صحرای غربی که در قلب این اختلاف قرار دارد، همچنان ادامه خواهد داشت.