از باید حق تعیین سرنوشت تا شرایط شناسایی کشورها
آیا شناسایی فلسطین به عنوان یک کشور ناقض حقوق بین‌الملل است؟
دکتر ندا کردونی
دکتری حقوق بین‌الملل، پژوهشگر تنوع فرهنگی وحقوق اقلیتها
هر چند اعلام اخیر بریتانیا مبنی بر احتمال شناسایی کشور فلسطین در ماه سپتامبر، واکنش‌های گسترده‌ای به همراه داشته است، اما این نخستین بار نیست که بیان چنین قصدی از سوی کشورها، با انتقاد برخی حقوقدانان و سیاستمداران مواجه می‌شود. منتقدان با استناد به اصول حقوق بین‌الملل، به ویژه شرایط چهارگانه مندرج در کنوانسیون مونته ویدئو(۱۹۳۳)، شناسایی کشور فلسطین را ناقض حقوق بین‌الملل قلمداد کرده‌اند.
مسئله شناسایی کشورها همواره یکی از مباحث اختلافی در حقوق بین‌الملل بوده است. کنوانسیون مونته ویدئو یکی از معدود اسنادی است که به صراحت شرایط کشور بودن را برمی‌شمارد: جمعیت دائمی، قلمرو معین، دولت موثر، و توانایی برقراری روابط بین‌المللی. با این حال، این شروط به ویژه در پرتو تحولات حقوق بشری و سیاسی قرن اخیر، مورد نقدهای فراوان قرار گرفته‌اند و برخی صاحب‌نظران بر این باورند که باید شرط پنجمی به نام مشروعیت نیز به این فهرست افزوده شود.
در نوشتار پیش رو، تلاش کرده‌ام با استناد به چند مقاله تحلیلی منتشرشده در روزهای اخیر، به بررسی دیدگاه‌های گوناگون پیرامون این موضوع بپردازم. اگرچه در سال‌هایی که به تدریس حقوق بین‌الملل مشغول بودم، هنگام بحث از چالش‌های شناسایی، به نمونه فلسطین اشاره می‌کردم، اما امروز بیش از گذشته بر این باورم که حقوق بین‌الملل در عمل به شدت متاثر از اراده کشورهاست. کشورها چنان قدرتی دارند و حقوق بین‌الملل دچار چنان ضعف‌های ماهوی و ساختاری است که گاه حتی می‌توانند قواعدی وضع کنند که در تعارض با قواعد آمره باشند؛ قواعدی که بنا بر تعریف، نباید استثناپذیر یا قابل عدول باشند. بر همین اساس، می‌توان چنین استدلال کرد که شروط مندرج در کنوانسیون مونته ویدئو نیز، به ویژه در زمینه‌هایی چون فلسطین، در برابر اراده جمعی کشورها انعطاف پذیرند و قابلیت تفسیر یا حتی بازتعریف دارند، هرچند بسیاری از حقوقدانان معتقدند که بر اساس همان شروط هم شناسایی فلسطین خلاف حقوق بین‌الملل و ناقض آن نیست. مهم‌تر آن که یکی از نویسندگان به درستی به این مهم اشاره می‌کند که «شناسایی دقیقاً ابزاری است برای حل‌وفصل تدریجی ادعاهای مورد اختلاف درباره کشور بودن».
• کنوانسیون مونته ویدئو چیست؟
این کنوانسیون معاهده‌ای است که در سال ۱۹۳۳ در پایتخت اروگوئه، مونته ویدئو، توسط ۱۹ کشور آمریکایی از جمله ایالات متحده آمریکا امضا شد. این معاهده چهار معیار را برای کشور بودن تعیین می‌کند:
.۱ قلمرو مشخص
.۲ جمعیت دائمی
.۳ دولت (حکومت/ حاکمیت)
۴. توانایی برقراری روابط بین‌المللی
اگرچه بریتانیا این معاهده را امضا نکرده است، اما این مسئله به معنای عدم شمول آن نیست، زیرا مفاد آن به عنوان بخشی از حقوق بین‌الملل عرفی قابل استناد است.
• چرا نویسندگان نامه به لرد هرمر معتقدند شناسایی فلسطین ممکن است ناقض این کنوانسیون باشد؟
بر اساس گزارش روزنامه تایمز که نسخه‌ای از این نامه را دیده، نویسندگان استدلال کرده‌اند که مرزهای کشور پیشنهادی فلسطین مشخص نیست و بریتانیا در صورت شناسایی فلسطین، با چالش حقوقی مواجه می‌شود، چرا که دیگر نمی‌تواند میلیون‌ها فلسطینی ساکن کرانه باختری و غزه را به عنوان «پناهنده» به رسمیت بشناسد، چون در این صورت آن‌ها در قلمرو کشور خودشان قرار دارند. امضاکنندگان همچنین گفته‌اند که فلسطین فاقد دولت مرکزی واحد است – چرا که حماس غزه را کنترل می‌کند و فتح بر کرانه باختری مسلط است – و همچنین ادعا کرده‌اند که فلسطین توانایی برقراری روابط دیپلماتیک را ندارد (هرچند فلسطین دارای سفارتخانه و عضو معاهدات بین‌المللی است.)
• پاسخ به استدلال‌هایی که در خصوص خلاف حقوق بین‌الملل بودن شناسایی فلسطین بیان می‌شود:
اول، جمعیت
جمعیت غزه ممکن است در حال حاضر باثبات نباشد، اما تنها به این دلیل که اسرائیلی‌ها آن را مدام به سوی «مناطق امن» متغیر – که در واقع وجود خارجی ندارند – جابه‌جا می‌کنند. با وجود مرگ‌ومیر ناشی از جنگ و قحطی، جمعیت در محدوده جغرافیایی غزه از این لحاظ پایدار است که در آن‌جا گیر افتاده است.
دوم، قلمرو مشخص
قلمرو فلسطین شامل سرزمین‌هایی است که اسرائیل آن‌ها را اشغال کرده: کرانه باختری و نوار غزه. البته درباره این سرزمین‌ها اختلافات زیادی وجود دارد، به ویژه در میان اسرائیلی‌هایی که خواهان الحاق یا استعمار بخشی یا تمام سرزمین فلسطین هستند. در سوی دیگر نیز نمی‌توان انکار کرد که برخی فلسطینیان، رویای تشکیل کشوری را دارند که «از رود تا دریا» را دربرگیرد و با این هدف، اسرائیل و مردم آن را از میان بردارند. مرزهای فلسطین در حال حاضر در واقع کاملا روشن هستند. هیچ مرز بین‌المللی‌ای تغییرناپذیر نیست؛ وگرنه ایرلند و ایتالیا وجود نداشتند و بخش بزرگی از جنوب ایالات متحده هنوز فرانسوی بود. مرزها قابل مذاکره‌اند – در راستای صلح – اما روی نقشه‌ها، مرزهای فلسطین مشخص و موجودند.
سوم، وجود یک حکومت
روشن است که اکنون در غزه به دلیل جنگ، دولت فعالی وجود ندارد، اما تشکیلات خودگردان فلسطین با رئیس جمهوری به نام محمود عباس و پایتختی به نام رامالله وجود دارد. دولتی که بخشی از آن در اشغال است یا تحت اداره شورشیان جدایی‌طلب قرار دارد، همچنان می‌تواند در سطح بین‌المللی به رسمیت شناخته شود. حماس قرار نیست به عنوان یک رژیم حاکم و دارای حاکمیت شناسایی شود.
چهارم : توانایی برقراری روابط با سایر کشورها
تا کنون ۱۴۷ کشور فلسطین را به رسمیت شناخته‌اند و این کشور نمایندگی ناظر در سازمان ملل متحد دارد. وضعیت فلسطین از نظر حقوقی مشابه سرزمین‌هایی مانند کوزوو، سومالیلند و تایوان است که در نوعی برزخ حقوقی قرار دارند؛ اما شناسایی گسترده بین‌المللی معمولا بخشی از داوری درباره آن است که آیا این موجودیت‌ها، به طور واقعی یا بالقوه، دارای حق حاکمیت و استقلال هستند یا خیر.
• دو پرسش متفاوت : فلسطین باید کشور باشد یا می‌تواند کشور باشد؟
در تحلیلی دیگری اما ایندیپندنت به نکته‌ای بنیادی‌تر جدی اشاره می‌کند که بایستی بین دو گونه پرسش تفکیک قائل شد که آیا فلسطین می‌تواند یک کشور مستقل و دارای حاکمیت باشد؟ و آیا باید چنین کشوری باشد؟ از نظر نویسنده پاسخ به هر دو پرسش، «آری» است.
شناسایی کشور فلسطین، شبیه شناسایی یک موجودیت خیالی مثل روریتانیا نیست. این یک ساختار ساختگی یا موهوم نیست. برخی چنین ادعا می‌کنند که فلسطین نمی‌تواند طبق حقوق بین‌الملل و بر اساس کنوانسیون مونته ویدئوی سال ۱۹۳۳ به عنوان کشور شناخته شود. اما گذشته از این واقعیت که این کنوانسیون مربوط به گروهی از کشورهای قاره آمریکا بود که بعدها سازمان کشورهای آمریکایی (OAS) را تشکیل دادند، این معاهده نه توسط بریتانیا امضا شده و نه توسط بسیاری از کشورهای دیگر.
• دیگران چه می‌گویند؟
تا کنون ۱۴۷ کشور، فلسطین را به عنوان کشور به رسمیت شناخته‌اند – موضوعی که نشان می‌دهد با دیدگاه نویسندگان نامه مخالف‌اند. فیلیپ سندزKC، استاد حقوق در کالج دانشگاهی لندن(UCL) ، یادآور شده که دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) در نظریه مشورتی سال گذشته خود، «حق مردم فلسطین برای تعیین سرنوشت از جمله حق آن‌ها برای داشتن کشوری مستقل و دارای حاکمیت» را به رسمیت شناخته است. هیچ تردیدی ندارم که اگر از دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) سوال شود، این استدلال را که به نوعی شناسایی کشور فلسطین غیرقانونی است، رد خواهد کرد. فلسطین تمام معیارهای حقوقی کشور بودن را داراست؛ تنها مسئله باقیمانده، ملاحظات سیاسی است، یعنی این که آیا این معیارها را به رسمیت بشناسیم یا خیر. زبان به کاررفته در رای دیوان روشن می‌کند که این حق اکنون وجود دارد، و این حق ناشی از تحقق همه معیارهای کشور بودن است.»
ویکتور کاتان(Victor Kattan)، استادیار حقوق بین‌الملل در دانشگاه ناتینگهام، نیز اظهار داشت که «کنوانسیون مونته ویدئو تنها یک «نقطه شروع» است و از آن زمان قواعد دیگری در حقوق بین‌الملل پدید آمده‌اند، از جمله حق تعیین سرنوشت«. بسیاری از کشورها در گذشته یا در حال حاضر با اختلافات مرزی و مشکلات حکمرانی مواجه بوده‌اند. بدیهی است که تشکیلات خودگردان فلسطین قادر به
اعمال کامل تمام مولفه‌های حکمرانی نیست، اما دلیل آن اشغالگری است که دیوان بین‌المللی دادگستری در سال گذشته آن را غیرقانونی اعلام کرد.
در رویکردی دیگر مارکو میلانویچ(Marco Milanivic) در جستاری با عنوان «شناسایی فلسطین مغایر با حقوق بین‌الملل نخواهد بود» نوشته است:«می‌توان به طور معقول استدلال کرد که فلسطین معیارهای کنوانسیون مونته ویدئو را ندارد و در حال حاضر یک کشور محسوب نمی‌شود. اما به همان اندازه نیز می‌توان استدلال کرد که این معیارها را دارد. این موضوع، یک مسئله بدیهی و بدون چالش نیست – به همین دلیل است که هم دیوان کیفری بین‌المللی (ICC) و هم دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) تاکنون از اظهار نظر صریح درباره وضعیت کشور بودن فلسطین طبق حقوق بین‌الملل عمومی خودداری کرده‌اند. با این حال، روشن است که مردم فلسطین حق دارند کشور خود را تاسیس کنند، بر اساس حق تعیین سرنوشت که این حق تا کنون دو بار از سوی دیوان بین‌المللی دادگستری به طور رسمی تایید شده است. جالب آن که نویسندگان نامه حتی اشاره‌ای به این حق نکرده‌اند».
او در ادامه نمونه‌هایی از شناسایی‌های پر چالش حقوق بین‌الملل را بیان می‌دارد:«همچنین روشن است که جامعه بین‌المللی، به ویژه کشورهایی که به صورت جمعی عمل می‌کنند، می‌توانند کمبودهای موجود در معیار اثربخشی را جبران کنند (همان‌گونه که به عنوان مثال، نهادهایی مانند واتیکان یا نظام شوالیه‌گری مالت دارای شخصیت حقوقی بین‌المللی شده‌اند، یا چگونه کشورهای بسیار کوچک به عنوان کشورهای بدون چالش شناخته می‌شوند، یا چگونه بسیاری از کشورها از طریق روند استعمارزدایی و با وجود نداشتن دولت کارآمد، کنترل سرزمینی ضعیف یا مرزهای مورد مناقشه به وجود آمدند.) با گذر زمان و افزایش تدریجی شناسایی بین‌المللی، وضعیت کشور بودن فلسطین نیز روشن‌تر شده است. زمانی که جیمز کرافورد سال پیش در مجله EJIL نوشت که برای اعلام کشور بودن فلسطین هنوز زود است، احتمالا اگر امروز زنده بود، چنین چیزی نمی‌نوشت».
میلانویچ همچنین با تفکیک بین مفید بودن و اثربخش بودن این تصمیم از منطبق بر موازین حقوق بین‌الملل بودنش، اشاره می‌کند که «آنچه در مورد این نامه واقعاً تعجب‌برانگیز است، نه صرفاً این است که مسئله کشور بودن فلسطین را به گونه‌ای مطرح می‌کند که گویی پاسخ آن بدیهی و منفی است، بلکه این ادعای صریح است که هر گونه شناسایی فلسطین از سوی بریتانیا مغایر با حقوق بین‌الملل خواهد بود – نه صرفاً بی‌اثر. اجازه دهید روشن کنم – آیا کشورهایی که تا کنون فلسطین را به عنوان کشور به رسمیت شناخته‌اند، همه بر خلاف حقوق بین‌الملل عمل کرده‌اند؟ و اگر فرانسه، بریتانیا یا کانادا چنین کنند، آن‌ها حقوق بین‌الملل را نقض خواهند کرد؟ این ادعا به وضوح نادرست است.
در نهایت، به رغم تردیدها و استنادهای حقوقی مخالفان، شناسایی کشور فلسطین نه تنها الزاماً مغایر با حقوق بین‌الملل نیست، بلکه می‌تواند در چارچوب آن توجیه‌پذیر باشد. واقعیت آن است که حقوق بین‌الملل در موضوع شناسایی، بیش از هر چیز، بازتاب اراده سیاسی کشورهاست. بنابراین اگر ارادهای جمعی در سطح بین‌المللی شکل گیرد، می‌توان انتظار داشت که تفسیرها و معیارها نیز در جهت آن تغییر یابند.[۱]
[۱] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)