ظهور غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی: خلأیی در حقوق بین‌الملل اقتصادی[۱]
Victor Crochet & Weihuan Zhou
مترجم : امیر شریعتی اصل
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
ویراستار علمی: دکتر پوریا عسکری
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
اقتصادهای پیشرفته و به ویژه چین و ایالات متحده، در حال درگیر شدن در یک مسابقه تسلیحاتی فناوری جدید هستند. چین سعی می‌کند تا از نظر فناوری به ایالات متحده برسد و ایالات متحده تمام تلاش خود را می‌کند تا جلوی این اتفاق را بگیرد. ایالات متحده پیشرفت‌های فناورانه چین را تهدیدی برای امنیت ملی خود می‌داند. مکانیسم‌های غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی تازه‌ترین ابزاری است که جهت جلوگیری از تحقق این تهدید، توسعه یافته است. باوجود این، آن‌ها (مکانیسم‌ها) در خلأیی از حقوق بین‌الملل اقتصادی قرار دارند که طبق قواعد تجارت و سرمایه‌گذاری بین‌المللی تنظیم نشده است.
۱) ظهور مکانیسم‌های غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی
یکی از راه‌های ارتقای فناوری چین و سایر کشورها، به دست آوردن فناوری‌های وارداتی است که قابل کپی‌برداری و توسعه بیشتر باشند. این فناوری‌ها را حداقل می‌توان از سه طریق واردات فناوری از خارج، سرمایه‌گذاری خارجی برای به دست آوردن یک شرکت دارای فناوری و سرمایه‌گذاری داخلی از شرکتی که دارای فناوری است و سپس اشتراک‌گذاری آن با یک نهاد داخلی به دست آورد. همچنین اگر سرمایه‌گذار یک شرکت داخلی که در حال توسعه فناوری جدید است را از نظر مالی تامین کند، سرمایه‌گذاری داخلی می‌تواند به ارتقای فناوری کشور میزبان کمک نماید.
از نخستین دوره ریاست جمهوری ترامپ، یک سری سیاست‌های محدودکننده برای جلوگیری از دستیابی به فناوری توسط نهادهای خارجی در ایالات متحده اعمال شده است. برای نمونه، تعرفه‌های بخش ۳۰۱ بر فهرست بلندبالایی از محصولات چینی به دلیل منجر شدن به انتقال فناوری به چین اعمال شد و ممنوعیت‌هایی برای عرضه فناوری ایالات متحده به شرکت‌های فناوری پیشرفته چین مانند هوآیی ( Huawei)و… به تصویب رسید. این اقدامات در آن زمان محرک‌های اصلی جنگ تجاری آمریکا با چین بود. به تازگی ایالات متحده و متحدانش برای جلوگیری از دستیابی کشورها به فناوری از طریق واردات، رژیم کنترل صادرات خود را سوای اقلام نظامی به نیمه‌رساناها، محاسبات کوانتومی و سایر فناوری‌های این حوزه گسترش داده‌اند.
ایالات متحده و بسیاری از اقتصادهای پیشرفته دیگر، برای مقابله با ریسک سرمایه‌گذاری چینی در شرکت‌های داخلی دارای چنین فناوری‌هایی، مکانیسم‌های غربالگری سرمایه‌گذاری داخلی خود را نیز تشدید کرده‌اند. در حال حاضر، مکانیسم‌هایی جهت محدودسازی سرمایه‌گذاری خارجی از ایالات متحده و متحدانش به چین برای جلوگیری از انتقال فناوری‌های پیشرفته به منظور تکمیل این اقدامات، در حال توسعه است. این‌ها (مکانیسم‌ها) دستاوردهای نسبتا جدیدی هستند. ایده غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی به منظور جلوگیری از انتقال فناوری، زمانی که رئیس جمهور بایدن در ۹ اوت ۲۰۲۳ فرمان اجرایی در این زمینه صادر کرد، توجه‌ها را به خود جلب کرد. فرمان اجرایی به دولت دستور می‌دهد تا برنامه‌ای برای ممنوع کردن یا الزام اطلاع‌رسانی انواع خاصی از سرمایه‌گذاری‌های خارجی به نهادهای خاص مستقر در چین یا مرتبط با آن را که با نیمه‌رساناها، فناوری‌های اطلاعات کوانتومی و هوش مصنوعی مرتبط هستند، ایجاد کند. این دستور به دنبال بیانیه رهبران گروه ۷ در اوایل سال ۲۰۲۳ که نیاز به این نوع مکانیسم را برجسته کرد، صادر شد.
در۲۸ اکتبر ۲۰۲۴، اداره خزانه‌داری ایالات متحده، قوانین نهایی فرمان اجرایی ۹ آگوست ۲۰۲۳ را جهت اجرا منتشر کرد. این قوانین از تاریخ ۲ ژانویه ۲۰۲۵ اعلان برخی سرمایه‌گذاری‌های ایالات متحده در افراد خارجی تحت پوشش مرتبط با نیمه‌رساناها، فناوری‌های اطلاعات کوانتومی و هوش مصنوعی را ممنوع یا ملزم (به اطلاع‌رسانی) می‌کند. تعریف «اشخاص خارجی تحت پوشش» نه تنها شامل نهادها و شهروندان چینی یا مقیم دائم یک کشور مورد نظر «از جمله اتباع دوتابعیتی با یک کشور غیر آمریکایی» بلکه زیرمجموعه‌های شرکت‌های چینی، برخی سرمایه‌گذاران غیرچینی در شرکت‌های چینی و برخی شرکت‌های غیرچینی که ۵۰ درصد یا بیشتر از ۵۰ درصد درآمد خود را از چین به دست می‌آورند یا ۵۰ درصد یا بیشتر از هزینه‌های خود را در چین صرف می‌کنند را شامل می‌شود.
این تنها مکانیسم موجود نیست. یک مکانیسم غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی بیش از یک دهه است که در کره جنوبی برقرار است. دولت کره می‌تواند از گسترش خارجی شرکت‌هایی که در برخی فناوری‌های پیشرفته فعالیت می‌کنند، جلوگیری نماید. همچنین ژاپن سرمایه‌گذاری خارجی در چند صنعت از جمله تولید تسلیحات را به دادن اطلاع قبلی ملزم می‌کند. خود چین نیز سیستم دقیقی را برای بررسی موشکافانه سرمایه‌گذاری‌های خارجی ، از جمله سرمایه‌گذاری که ممکن است منجر به صادرات فناوری‌های ممنوع شود، حفظ کرده است.
همچنین در سال ۲۰۲۴ اتحادیه اروپا یک کتاب سفید در مورد سرمایه‌گذاری خارجی منتشر و اذعان کرد که برخی فناوری‌های حساس و اطلاعات به این دلیل که این نوع معاملات در حال حاضر مشمول مکانیسم‌های کنترل صادرات نیستند، چگونه می‌توانند از طریق معاملات سرمایه‌گذاری خارجی در اختیار افراد سودجو قرارگیرند. با توجه به تازگی این موضوع، اتحادیه اروپا فعلا هیچ اقدامی انجام نداده و صرفا در حال کار بر روی برنامه‌ای برای ارزیابی نوع سرمایه‌گذاری در برخی فناوری‌های حیاتی تولیدشده در اتحادیه اروپاست؛ و این که آیا چنین سرمایه‌گذاری‌هایی به منظور توسعه یک مکانیسم احتمالی در آینده، ممکن است به طور موثر امنیت اتحادیه اروپا را به خطر اندازد؟
در حالی که مکانیسم‌های غربالگری خارجی همچنان در حال ارتقا هستند، ممکن است با ادامه تشدید تنش‌های ژئوپولیتیکی، به سرعت گسترش پیدا کنند. برای نمونه، در صورتی که چین بخواهد به سازکار موجود خود تکیه کند، رشد تقاضا برای انتقال فناوری از سوی شرکت‌های چینی توسط سایر اقتصادهای پیشرفته همچون اتحادیه اروپا، قدرت نفوذ بیشتری به این کشور می‌دهد.
۲) خلأ در حقوق بین‌الملل اقتصادی
در حال حاضر غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی بر خلاف محدودیت‌های صادرات در تجارت کالا، با مقررات بین‌المللی منطبق نیست. طبق موافقت‌نامه‌های سازمان تجارت جهانی و سایر موافقت‌نامه‌های تجاری در زمینه تجارت کالا، این یک اصل ثابت شده است که هیچ محدودیتی در واردات یا صادرات کالا نباید برقرار شود مگر این که بتوان آن را جزء استثنائات مجاز مقرر در آن موافقت‌نامه‌ها توجیه کرد.
مقررات بین‌المللی قابل توجهی در مورد محدودیت‌های سرمایه‌گذاری داخلی وجود دارد. به خصوص، طبق الزامات تعبیه‌شده بر اساس روش ۳ (به معنای حضور تجاری- یا در اصطلاحات حقوقی غیرتجاری: سرمایه‌گذاری- یکی از ۴ روش عرضه که تحت نظر GATS تنظیم شده‌اند)، موافقت‌نامه عمومی سازمان تجارت جهانی در مورد تجارت خدمات (GATS) (از این پس موافقت‌نامه عمومی) از طریق اصل روابط کامله‌الوداد، رفتار ملی و تعهدات دسترسی به بازار، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری داخلی را تنظیم می‌کند. این تعهدات برای پوشش بخش‌های اقتصادی بیشتری از طریق فصل‌های سرمایه‌گذاری در موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد گسترش می‌یابند. از این گذشته، معاهدات سرمایه‌گذاری دوجانبه مقرراتی را در مورد سرمایه‌گذاری موجود (و گاهی اوقات در مرحله سرمایه‌گذاری) به شکل حمایت در برابر سلب مالکیت، رفتار ملی و… ارائه می‌کنند.
از طرف دیگر، در حال حاضر هیچ قانون مشابهی تحت معاهدات تجاری یا سرمایه‌گذاری برای تنظیم سرمایه‌گذاری‌های خارجی وجود ندارد. اصل ملت کامله‌الوداد، تعهدات رفتار ملی و دسترسی به بازار در موافقت‌نامه عمومی و موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد فقط در مورد اقداماتی اعمال می‌شود که بر سرمایه‌گذاری در کشور اعمال‌کننده این اقدامات تاثیر می‌گذارد، نه سرمایه‌گذاری‌های آن کشور در سایر کشورها. به طور مشابه، معاهدات سرمایه‌گذاری دوجانبه فقط به حمایت از سرمایه‌گذاری‌های موجود و در برخی موارد، دسترسی به بازار برای سرمایه‌گذاری‌های داخلی می‌پردازد. زمانی که صحبت از سرمایه‌گذاری‌های خارجی می‌شود، این موافقت‌نامه‌ها ساکت هستند.
موافقت‌نامه تجارت و مشارکت اقتصادی اخیر بین کشورهای اتحادیه تجارت آزاد اروپا(EFTA) و هند، شاید اولین تلاش برای تحمیل برخی قوانین علیه سرمایه‌گذاری خارجی باشد. بند ۱ ماده ۷ موافقت‌نامه مقرر می‌دارد که کشورهای اتحادیه تجارت آزاد اروپا قصد دارند سرمایه‌گذاری در هند را طی ۱۵ سال به یک‌صد میلیارد دلار افزایش دهند. کشورهای عضو اتحادیه تجارت آزاد اروپا برای رسیدن به این نتیجه، موظف به ترویج سرمایه‌گذاری و همکاری در و با هند هستند. با وجود این، چنین تعهداتی مانع از آن نمی‌شود که کشورهای متبوع به شرط رعایت تعهدات خاص موجود در این مقررات، سرمایه‌گذاری خارجی را محدود کنند.
تمرکز حقوق بین‌الملل سرمایه‌گذاری بر سرمایه‌گذاری داخلی را می‌توان تا حدی به این واقعیت نسبت داد که برای دهه‌ها، کشورها افزایش دسترسی به بازار و حمایت از سرمایه‌گذاری در کشورهای میزبان را در اولویت قرار دادند. از این رو حقوق بین‌الملل سرمایه‌گذاری، اقدامات کشورهای میزبان را برای دسترسی بیشتر به بازار و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی هدف قرار می‌دهد، نه آن اقداماتی که کشورها می‌توانند برای محدود کردن سرمایه‌گذاری خارجی به کشورهای ثالث اعمال کنند.
با وجوداین ، سرمایه‌گذاری به ویژه در کشورهای در حال توسعه، یک محرک مهم برای توسعه است. آن (سرمایه‌گذاری داخلی) شغل ایجاد می‌کند، درآمدهای مالیاتی ایجاد می‌نماید، توسعه فناوری را تسهیل می‌کند و… در واقع انتقال فناوری از طریق سرمایه‌گذاری داخلی، نقش کلیدی در کمک به صنعتی شدن این کشورها ایفا می‌نماید.
از آن جا که مکانیسم‌های غربالگری سرمایه‌گذاری خارجی همچنان رو به افزایش است و بر سرمایه‌گذاری خارجی تاثیر منفی می‌گذارد، انتظار می‌رود تقاضا برای نظارت بر چنین اقداماتی افزایش یابد. گسترش اقدامات محدودکننده سرمایه‌گذاری خارجی توسط کشورهای میزبان، به طور فزاینده‌ای نیازمند بازنگری در حقوق بین‌الملل سرمایه‌گذاری و خواستار شروع گفتگو پیرامون توسعه قواعدی چند جهت پر کردن خلأ حقوق بین‌الملل اقتصادی است.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-rise-of-outbound-investment-screening-a-vacuum-in-international-economic-law/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)