مدیریت ریسک در سازمان‌های بین‌المللی بشردوستانه[۱]
Sukru Kagan Surucu
مترجم: دکتر مونا دوانلو
پژوهشگر حقوق بین‌الملل و حقوق محیط زیست و مدرس دانشگاه آزاد اسلامی
ویراستار علمی: دکتر فریده محمدعلی‌پور
عضو هیئت علمی دانشگاه خوارزمی
دفتر کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان (UNHCR) هفتاد و پنجمین جلسه کمیته اجرایی خود را از ۱۴ تا ۱۸ اکتبر ۲۰۲۴ برگزار کرد. در میان موضوعات متعدد دستور کار، بر تعهد فزاینده به استراتژی‌های مدیریت ریسک که توسط این سازمان اتخاذ شده بود، هم در سخنرانی‌های افتتاحیه کمیسر عالی و هم در اظهارات معاون کمیسر عالی برای حفاظت تأکید گردید. این ارجاعات تعهد مستمر کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان را به تحول ساختاری و عملکردی خود برای تمرکز بیشتر بر مسائل منطقه‌ای و میدانی و مدیریت بهتر ریسک‌ها در سطح عملیاتی یادآوری کردند.
اشاره به مدیریت ریسک توسط سازمان‌های بین‌المللی موضوع نادری نیست و اغلب در قالب اتخاذ استراتژی‌های «مدیریت ریسک سازمانی» دیده می‌شود. مدیریت ریسک سازمانی (ERM) برنامه جامع مدیریت ریسکی است که به طور سیستماتیک خطراتی را که ممکن است در عملیات سازمان‌های بین‌المللی به وجود آیند، تجزیه و تحلیل می‌کند؛ خسارات و آسیب‌های احتمالی را که ممکن است سازمان با آن مواجه شود، شناسایی می‌نماید و «اشتیاق به ریسک» خاص ایجاد می‌کند ؛ فضای عملیاتی را تعریف می‌نماید که در آن ، عمل به طور استراتژیک قابل قبول یا سودمند است.
در حالی که مدیریت ریسک سازمانی (ERM) مفهوم جامعی است که اشکال مختلفی از ریسک را دربرمی‌گیرد. ادبیات سازمان‌های بین‌المللی عمدتاً بر روی ریسک‌های مالی، عملیاتی یا سیاسی تمرکز دارد و نشان می‌دهد که چگونه معرفی استراتژی‌های مدیریت ریسک می‌تواند تصمیم‌گیری‌های سازمانی را شکل دهد. در نتیجه، سازمان‌های بین‌المللی از کار در چارچوب‌های مشخصی که توسط ماموریت قانونی آن‌ها تعیین شده است، فاصله می‌گیرند تا فضای عملیاتی منعطف تر و احتمالاً گسترده‌تری را اتخاذ کنند که به طور پویا با اشتیاق به ریسک و محاسبه ریسک برای یک حوزه خاص تعیین می‌شود. از این رو، گسترش استراتژی‌های مدیریت ریسک ممکن است جایگزین تعیین وظایف سازمان بین‌المللی توسط مأموریت قانونی آن شود و سازمان را به پذیرش خطرات بیشتری سوق دهد که ممکن است به انجام اقداماتی منجر شود که فراتر از مأموریت‌های متعارف آن باشد.
با این حال، بیانیه‌های اخیر کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان (UNHCR) جنبه دیگری از مدیریت ریسک سازمانی (ERM) را نشان می‌دهد که فراتر از تمایل سازمان‌ها به مشارکت فعالانه در ریسک‌های مالی و عملیاتی است. این جنبه که در سازمان‌های بین‌المللی بشردوستانه نمود بیشتری دارد، می‌تواند تحت عنوان «مدیریت ریسک امنیتی» (SRM) شناخته شود. مدیریت ریسک امنیتی به مدیریت خطرات فیزیکی و امنیتی که به ویژه سازمان‌های بشردوستانه بین‌المللی با آن مواجه هستند، اشاره دارد و شامل تعیین فضای حکمرانی قابل قبول برای فعالیت این سازمان‌ها در مواجهه با این خطرات و آسیب‌های ناشی از آن‌ها می‌شود.
این نوشتار تلاش می‌کند تا بر این جنبه نسبتاً کم‌تحقیق‌شده از مدیریت ریسک سازمانی تمرکز کند و نشان دهد که چگونه تسلط مدیریت ریسک امنیتی بر تصمیم‌گیری می‌تواند نتیجه‌ای معکوس داشته باشد، به طوری که سازمان بیشتر از پذیرش ریسک اجتناب کند و به طور محدودتر عمل نماید، و مأموریت آن در عمل «محدود » شود؛ زیرا سازمان‌ها ذاتاً در فضایی محدودتر از آنچه مأموریت قانونی آن‌ها تعیین کرده است، با توجه به ماهیت محدودکننده مدیریت ریسک امنیتی در چارچوب مدیریت ریسک سازمانی فعالیت خواهند کرد.
سازمان‌های بین‌المللی و مدیریت ریسک
مدیریت ریسک سازمانی (ERM) به عنوان سازکاری مهم در تعیین عملکرد سازمانی و فرآیند تصمیم‌گیری در بسیاری از سازمان‌های بین‌المللی مانند سازمان تجارت جهانی (WTO) و شرکت اینترنتی برای نام‌ها و اعداد اختصاصی (ICANN) پدیدار شده است. به طور گسترده‌تر، از سال ۲۰۰۶ استفاده از ERM در سراسر شبکه سازمان ملل متحد نیز افزایش یافته است. این موضوع سوالات مهمی را برای پژوهش در زمینه حقوق نهادهای بین‌المللی مطرح می‌کند. مهم‌تر از همه، جایگاه مرکزی چارچوب‌های ERM در تصمیم‌گیری می‌تواند نشان‌دهنده تغییر در حقوق نهادهای بین‌المللی باشد، به طوری که این حقوق فراتر از رویکردهای سنتی کارکردگرایی و قانون گرایی قرار گیرد که نظم حقوقی و وظایف سازمان‌های بین‌المللی را مشخص می‌کنند. در عوض، این تغییر نشان می‌دهد که چارچوب‌های مدیریت ریسک و تکیه بر آن‌ها توسط بازیگران داخلی می‌تواند شکل جایگزینی از قانون‌گذاری و حقوق سازمانی را تشکیل دهد.
این تأثیر به وضوح توسط ون دن میرشه (Van Den Meerssche) در زمینه بانک جهانی و ظهور چارچوب ریسک در اصلاحات انجام‌شده توسط مشاور عمومی لروی (General Counsel Leroy) نشان داده شده است. در آن‌جا، از چارچوب ERM و به طور کلی پذیرش زبان ریسک، به عنوان ابزاری برای انعطاف‌پذیرتر کردن سازمان، کاهش وابستگی آن به مأموریت‌های قانونی سختگیرانه و ایجاد، توجیه و حفظ نظم حقوقی و فضای حکمرانی بانک جهانی استفاده گردید. این چارچوب عملیاتی‌تر، به جای تکیه بر مأموریت قانونی سازمان، نقش کلیدی در تصمیم‌گیری ایفا کرد.
ون دن میرشه نشان می‌دهد که این روند، بانک جهانی را به سمت فعالیت‌های توسعه‌طلبانه‌تر سوق داده، به طوری که مأموریت قانونی و محدودیت‌های آن در درجه دوم اهمیت قرار گرفته‌اند، زیرا پروژه‌ها بر اساس چارچوب ریسک ارزیابی، تجویزشده ، مشروعیت بخشی و اجرا شده‌اند، و در نتیجه سازمان تمایل بیشتری به پذیرش ریسک و گسترش حوزه عملیاتی خود داشته است.
می‌توان گفت که روایت مشابهی ممکن است برای سایر سازمان‌های بین‌المللی نیز وجود داشته باشد. چارچوب‌های ریسک که عمدتاً تحت تأثیر تمایل به پذیرش ریسک‌های مالی و عملیاتی هستند، می‌توانند سازمان‌های بین‌المللی را به سمت پذیرش ریسک‌های بیشتر و عملکرد گسترده‌تر سوق دهند. این امر ممکن است باعث تضعیف جایگاه مأموریت‌های قانونی، عملکرد سازمانی و نظم حقوقی شود که مأموریت سازمانی آن را تعیین کرده است.
با این حال، فراتر از چارچوب ریسک مالی و عملیاتی، جنبه مدیریت ریسک امنیتی در ERM، که به ویژه برای سازمان‌های بشردوستانه بین‌المللی حائز اهمیت است، می‌تواند نتیجه‌ای کاملاً متفاوت داشته باشد؛ به طور ذاتی، این جنبه ممکن است عملکرد و فضای حکمرانی سازمان را محدود و مقید کند. در ادامه این نوشتار، قصد دارم ظهور و جایگاه مدیریت ریسک امنیتی را با سایر جنبه‌های ERM مقایسه کنم و بررسی نمایم که چگونه می‌تواند منجر به «انقباض مأموریت»contraction ) mandate به جای «انبساط مأموریت» ( mandate expansion)شود.
مدیریت ریسک امنیتی و گفتمان ریسک در سازمان‌های بین‌المللی بشردوستانه
این موضوع به عنوان مثال در چارچوب مدیریت ریسک سازمانی (ERM) کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان (UNHCR) قابل مشاهده است ؛ جایی که مدیریت ریسک امنیتی نقش مهمی در دسته‌بندی ریسک‌هایی دارد که این سازمان مدیریت می‌کند. این امر همچنین در بررسی ریسک سال ۲۰۲۰ کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان به طور عملی مشهود بود، جایی که ریسک‌های مرتبط با امنیت، بخش عمده‌ای از دسته‌بندی‌های ریسک گزارش‌شده توسط این سازمان را تشکیل می‌دادند.
نگاهی بر فعالیت سازمان‌های بین‌المللی بشردوستانه مانند Humanitarian Outcomes و Global Interagency Security Forum (GISF) نشان می‌دهد که چارچوب‌های مدیریت ریسک امنیتی (SRM) در سازمان‌های بشردوستانه بسیار گسترده، نظام مند و غالب در فرآیند تصمیم‌گیری هستند. سازمان‌ها مدیران ارشد مدیریت ریسک و کارکنان مرتبط را استخدام می‌کنند و دستورالعمل‌ها، سیاست‌ها و راهنماهای مختلفی را منتشر می‌کنند تا کارکنان از آن‌ها پیروی کنند و رفتار خود را مطابق با آن‌ها تنظیم کنند. به ویژه در آژانس‌های سازمان ملل متحد، چنین سیاست‌هایی به شدت تثبیت شده‌اند، به طوری که نظام مند شدن مدیریت ریسک امنیتی برای سازمان‌های بین‌المللی بشردوستانه طبق چارچوب سازمان ملل متحد از سال ۲۰۰۳ آغاز شده است. بنابراین می‌توان استدلال کرد، همان‌طور که افزایش اهمیت ریسک مالی و عملیاتی باعث شده است که بانک جهانی اقداماتی فراتر از مأموریت قانونی خود انجام دهد، تمرکز فزاینده بر مدیریت ریسک امنیتی (SRM) و گسترش ابزارها و بازیگران مرتبط با آن ممکن است جایگاه مأموریت‌های قانونی سازمان‌های بشردوستانه را در تعیین عملکرد و نظم حقوقی آن‌ها تضعیف کند.
این موضوع را می‌توان در عمل مشاهده کرد، مانند آنچه در کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان رخ داده است. یکی از دسته‌بندی‌های اصلی ریسک که توسط این سازمان در چارچوب ERM تعیین شده، «روابط حکومتی » است. مدیریت این ریسک به یکی از نقاط مرکزی در فرآیند تصمیم‌گیری سازمانی تبدیل شده است که می‌توان آن را در عملیات کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان در مصر مشاهده کرد ؛ جایی که کارکنان فقط قادر به پردازش درخواست‌های پناهندگی افرادی بودند که کارت شناسایی داشتند، زیرا این امر برای جلوگیری از اخراج و بازداشت آن‌ها ضروری بود و همچنین برای حفظ روابط با دولت مصر اهمیت داشت. به طور مشابه در موریتانی، دفتر کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان برخی از پناه جویان را از فرآیند حفاظت ملی مستثنا کرد تا رابطه دفتر منطقه‌ای با مقامات موریتانی حفظ شود، که این تصمیم تحت تأثیر ضرورت متعادل‌سازی ریسک مربوط به روابط حکومتی اتخاذ شد.
محدود کردن عملکرد سازمان‌ها برای مدیریت شرایط دشوار در میدان ، موضوع جدیدی نیست ، اما نظام مند شدن این رویکردها تحت مدیریت ریسک امنیتی نشان می‌دهد که این امر می‌تواند فرهنگ سازمانی خاص خود را تثبیت کند؛ مشابه چارچوب مدیریت ریسک در بانک جهانی. با این حال، این مثال‌های پیشین نشان می‌دهند که این فرهنگ نوظهور بیشتر حول محور اجتناب از ریسک شکل می‌گیرد که در نهایت منجر به تفسیر، درک و اجرای مأموریت و عملکرد سازمان به صورت محدودتر می‌شود.
محدود کردن عملکرد سازمان‌ها برای متعادل‌سازی شرایط دشوار در میدان، موضوع جدیدی نیست ، اما نظام مند شدن این رویکردها تحت مدیریت ریسک امنیتی (SRM) نشان می‌دهد که این امر می‌تواند مشابه چارچوب مدیریت ریسک در بانک جهانی، فرهنگ سازمانی خاص خود را تثبیت کند. با این حال، مثال‌های پیشین نشان می‌دهد که این فرهنگ نوظهور بیشتر حول محور اجتناب از ریسک شکل می‌گیرد که در نهایت منجر به تفسیر، درک و اجرای مأموریت و عملکرد سازمان به صورت محدودتر می‌شود. این نوشتار ، موضع‌گیری هنجاری خاصی اتخاذ نمی‌کند، اما هدف آن تأکید بر ضرورت تحقیقات اجتماعی ـ حقوقی دقیق در مورد سازمان‌های بین‌المللی بشردوستانه با تمرکز بر چارچوب‌های مدیریت ریسک امنیتی است. این پژوهش می‌تواند درک ما را از شیوه‌های جدید، فراتر از دیدگاه‌های متداول قانون‌گرایی و کارکردگرایی تعمیق بخشد که نظم حقوقی و ساختارهای قانون‌گذاری سازمان‌های بشردوستانه بین‌المللی را تشکیل می‌دهند.[۲]
[۱] ejiltalk.org/risk-management-in-humanitarian-international-organisations/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)