اصلاح حکمرانی اقیانوسی[۱]
Ríán Derrig
مترجم: دکتر جلالالدین شیرژیان
پژوهشگر حقوق بینالملل
ویراستار علمی: دکتر زکیه تقیزاده
پژوهشگر حقوق بینالملل
پیشنهادی برای ایجاد یک مسازکار جدید (وضعیت حقوقی آن نامشخص است) در حکمرانی بینالمللی اقیانوس(ها) در حال بحث است. فرانسه حامی اصلی پلتفرم پیشنهادی بیندولتی (یا بینالمللی که در حال بحث است) برای «بهرهبرداری پایدار[۲] از اقیانوس»ها[۳] بوده است. اتحادیه اروپا توسعه آن را تأمین مالی کرده و در حال حاضر از «پشتیبانی رسمی» توسط شیلی و چین برخوردار است. تعدادی از کشورهای دیگر سطوح مختلفی از علاقهمندی خود را به وبینار اخیر که توسط تیم توسعهدهنده این پیشنهاد ارائه شد، ابراز کردهاند. این وضعیت چگونگی قرار گرفتن این پیشنهاد را در یک بحث گستردهتر در مورد اصلاح حکمرانی اقیانوسها نشان میدهد؛ دو مشکل بالقوه را آشکار میکند – آرمان سیاستزدایی از آن و رابطه مبهم آن با آنچه که ظرفیتسازی مینامند – ؛ و راههایی را برای رسیدگی به این مشکلات پیشنهاد میکند.
لحظه ای برای اصلاحات
این که اقیانوس از طریق یک ساختار حقوقی و نهادی چندپارچهشده تنظیم شود، نگرش جدیدی نیست. این یک موضوع طولانیمدت در پژوهشهای حقوقی و فرارشتهای بوده و اغلب در گزارشهای سیاستمحور مانند اینجا و در این مورد قابل تشخیص است.
بخشهایی از آژانسها و ارکان تخصصی سازمان ملل متحد دارای دستورات موضوعی خاص با ابعاد اقیانوسی هستند. از جمله سازمان بینالمللی دریانوردی، سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد، مقام بینالمللی اعماق دریاها (ISA)، بخش امور اقیانوسها و حقوق دریاها، کمیسیون بیندولتی اقیانوسشناسی – یونسکو، گروه کارشناسان در جنبههای علمی حفاظت از محیط زیست دریایی و غیره.
سازمانهای منطقهای نیز مانند کشورهای ساحلی، مناطق اقیانوس ها را مقرراتگذاری میکنند. نظام حقوقی اقیانوسی همچنین فاقد پیوند نهادی روشن با رژیم تغییرات اقلیمی ایجادشده توسط سازمان ملل متحد در کنوانسیون چارچوبی تغییرات اقلیمی سازمان ملل متحد (UNFCCC) و اقدامات کنفرانس کشورهای عضو (COP) یا رژیم تنوع زیستی بر مبنای کنوانسیون تنوع زیستی (CBD) و اقدامات کنفرانس کشورهای عضو آن است.
صرفنظر از این که چندپارچگی ممکن است مشکلات عملی ایجاد کند یا خیر، از لحاظ مشکلی مانند تغییرات اقلیمی ناشی از انسان که علل و اثرات آن شامل اکوسیستمها و دستورالعملهای حقوقی میشود و به پاسخهای جامع مشابهی نیاز دارد، میتواند دردسرساز باشد. همچنین ممکن است به عنوان یک مانع دیده شود زمانی که در مقابل تمرکز فزاینده قدرت شرکتها بر منابع اقیانوسی قرار میگیرد.
برای مثال تعداد انگشتشماری از غولهای بزرگ شرکتی از کشورهای ثروتمند، حق ثبت اختراعات مربوط به منابع ژنتیکی دریایی را به دست میآورند که نویدبخش داروها و محصولات شیمیایی با ارزش تقریباً غیرقابل محاسبه با سرعتی سریع است. به طور مشابه، صنایع کوچکی از معدنچیهای جوکی به دنبال اجازه میگردند تا قطعات متراکم با منگنز، کبالت، نیکل و مس را از بستر عمیق دریا تامین کنند تا میل سیریناپذیر جهانی باتریها را برآورده نمایند.
از این رو، افزودن سطحی از هماهنگی نهادینه به سیستم بینالمللی برای اداره اقیانوسها ایده جدیدی نیست. علمای حقوق، انسانگرایان و برخی از کشورها حداقل یک دهه است که این امر را خواستار شدهاند. زمانی که برخی از این پیشنهادات ارائه شد، بخشهایی از ساختار حکمرانی اقیانوسی که آنها در نظر داشتند طراحی مجدد کنند، بهویژه به دلیل وضعیت نابسامان مذاکرات «توافقنامه تنوع زیستی دریایی مناطق فراتر از صلاحیت ملی»[۴] در جریان بود. با موافقتنامه تنوع زیستی دریایی مناطق فراتر از صلاحیت ملی که اکنون به تصویب رسیده است، چشمانداز روشنتری وجود دارد که پیشنهادات اصلاحی یا نوآوری در حکمرانی اقیانوسی میتواند با قابلیت پیشبینی بیشتری سازگار باشد. اگرچه ارتباطات رسمی نهادین هنوز وجود ندارد، واضح است که موسسات فرعی که طبق توافقنامه تنوع زیستی دریایی پس از لازم الاجرا شدن آن تأسیس میشوند، مطابق کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییرات اقلیمی و کنوانسیون تنوع زیستی عمل نموده و با آن ارتباط برقرار میکنند. این تعاملات قابل پیش بینیتر شده اند و میتوانند در پیرامون آن ایجاد شوند.
بنابراین درست است که اکنون میتواند زمان خوبی برای فشار به اصلاحات سیستمی باشد.
استقبال از سیاستزدگی
اما پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» از پرداختن به چندپارگی نهادی توصیف شده در بالا اجتناب کرده است. این پلتفرم به جای این که یک موضوع وحدتبخش در انبوهی از دستورات حقوقی باشد، تنها قصد دارد دانش علمی را یکپارچه نماید. همانطور که توسط دو گروه از نویسندگان مشترک علوم طبیعی و اجتماعی (در این مورد و اینجا) توضیح داده شده است، ساختار مشکل قابل توجه که ایده از آن استخراج میگردد، گرد هم آوردن دانشی است که در حال حاضر چندپارچه شده، به نحوی که تصمیمگیری در مورد اقیانوسها را مختل میکند. این نویسندگان نگرانی مشترکی را که معمولاً در محافل سیاست زیستمحیطی سازمان ملل متحد شنیده میشود، تکرار میکنند و آن این است که مانعی برای تغییر سیاسی، مرز ساختگی دانش علمی از«محدودیتهای تحقیقاتی» است. استعاره ‘silo’ افرادی را تصور میکند که در مکالمات تخصصی عمیق اما جزیینگرانه محصور هستند، بدون این که به اطراف خود نگاه کنند که به طور مشابه اسیر مکالمات بیش از حد تخصصی خود هستند. پیشفرض این دیدگاه این است که دانش لازم وجود دارد، اما چالش در «بستهبندی مجدد دانش برای اطلاعرسانی در تصمیمگیری و تأثیرگذاری بر برنامههای سیاسی» است. نویسندگان «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» با هم از «پانل بیندولتی تغییرات اقلیمی»[۵] (نهاد سازمان ملل متحد برای ارزیابی علمی مرتبط با تغییرات اقلیمی) و «پلتفرم علمی- سیاسی بیندولتی در زمینه تنوع زیستی و خدمات اکوسیستمی»[۶] به عنوان نمونههای اصلی برای ارجاع مجدد در «بهره برداری پایدار از اقیانوسها» یاد میکنند.
همانطور که اخیراً توضیح داده شد، در وبینار ذکر شده در بالا، این مدل تا حدودی تغییر کرده است. پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها»، اکنون به درخواستهای یکایک کشورهایی که در تلاش برای تحقق یک هدف خاص مرتبط با اقیانوسها و توافق بینالمللی هستند، اما در انجام این کار مشکل دارند، پاسخ میدهد. سپس گروههای ویژه کارشناسان را در پاسخ به هر درخواستی تشکیل میدهد. آن گروهها گزارشهایی را تهیه میکنند که گزینههای خطمشی جایگزین را برای کشور درخواستکننده ارائه میدهند. گزینههای ارائهشده بیطرفانه و مبتنی بر دانش «سیاستزدایی» خواهند بود. مقامات و کارشناسان ارکان موجود سازمان ملل متحد، مؤسسات و پانلهای علمی، بخش خصوصی و نمایندگان مردم بومی، جوامع محلی و گروههای جوانان همگی تا حدودی به توصیههای ارائهشده توسط گروههای کاری پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» از طریق سطوح مختلف چارچوب سازمانی برنامهریزیشده توجه دارند. این امکان وجود دارد که پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها»، در داخل یک نهاد موجود سازمان ملل متحد، احتمالا کمیسیون بیندولتی اقیانوسشناسی – یونسکو قرار گیرد و سازمان هماهنگکننده ، مرکز خود را در پاریس قرار دهد، اما این تصمیم قطعی نشده است. یکی از اهداف این تغییرات، اجتناب از همپوشانی با کارهای انجامشده توسط نهادهای موجود یا با پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» (که به طور خاص گزارش ویژهای در مورد اقیانوس و کرایسفر) و ارزیابی جهانی اقیانوسی (WOA) است.
با در نظر گرفتن همه این موارد، مشکل اساسی و انگیزهبخش همچنان به نظر میرسد که نیاز به یکپارچهسازی دانش علمی پراکنده و انتقال آن به تصمیمگیرندگان به شیوهای روشن باشد. بدون شک تا حدی استعاره جزیرههای دانش وابسته به رشتههای تخصصی صحیح است، اما این استعاره همچنین خطر پوشاندن مسئلهای را در خود دارد که به چگونگی توزیع قدرت و اقتدار مربوط میشود. این مفهوم بر پایه فرضی ضمنی استوار است که دانش هنگامی که به شیوهای قابل فهم و کاربردی منتقل شود، موجب تغییر سیاسی در سطح جهانی خواهد شد. چشمانداز پراکنده ترتیبات نهادی و حقوقی مرتبط با اقیانوس که در بالا توصیف شد، به عنوان پیشزمینه ضمنی اما بدون بررسی برای پیشنهاد IPOS [7] محسوب میشود. این وضعیت به گونهای در نظر گرفته شده که خود به خود مسئلهای ایجاد نمیکند.
پیشنهاد فعلی IPOS همچنین وعده غیرسیاسی کردن مسائل بحثبرانگیز (مانند استخراج معدن از بستر دریا که تیم IPOS بر اساس درخواست فرانسه یک پروژه گزارشدهی آزمایشی روی آن متمرکز کرده است) را میدهد. اگرچه درخواستهای آینده تنها به چگونگی تحقق یک هدف خاص و مورد توافق بینالمللی توسط یک کشور پاسخ خواهند داد و بنابراین موضوعی مانند مزایای کلی استخراج معدن از بستر دریا را مستثنی خواهند کرد، اما حذف ابعاد سیاسی چنین درخواستهایی همچنان غیرممکن باقی خواهد ماند. گزینههای مختلف سیاستگذاری اجتنابناپذیرانه مسائل سیاسی را درگیر خواهند کرد، هم در سیاست داخلی کشورهای درخواستکننده و هم در ارتباطات آنها با سیاست بینالملل. نظریات مقامات مختلف سازمانهای ملل متحد و نهادهای بینالمللی و گروههای جامعه مدنی نیز همه به طور طبیعی بار سیاسی خواهند داشت.
ممکن است رویکرد بهتر برای IPOS این باشد که این واقعیت را به صراحت بیان کند و نقش هماهنگکنندهای در ارتباط با منافع مختلفی که به گزینههای سیاستگذاری جایگزین متصل هستند را بپذیرد. یکی از راههای دستیابی به این هدف میتواند پیوند دادن IPOS به یک نهاد حکمرانی جدید با مشروعیت سیاسی باشد. به عنوان مثال، ممکن است یک پنل با دستور حمایتی بینالمللی برای هماهنگی نقش سازمانهای ملل متحد و سازمانهای منطقهای در تسهیل یا در صورت لزوم، تکرار اقدامات انجامشده توسط کشورهایی تشکیل شود که به توصیههای علمی ارائهشده توسط IPOS پاسخ میدهند. این رویکرد میتواند به عنوان یک تبادل دانش دوطرفه منطقی عمل کند، از جامعه بینالمللی (متخصصان، مقامات بینالمللی، بخش خصوصی و جامعه مدنی) به کشورهای درخواستکننده (که به احتمال زیاد کشورهای دارای ظرفیت تحقیقاتی کمتر خواهند بود) را نشان میدهد که به تعبیری از آن کشورها به نهادهای نظارتی در سطح بینالمللی بازگشته است.
در این مدل، توصیههای علمی یک گروه کاری IPOS را میتوان به خود سیستم بازگرداند، نه این که یک مشکل خاص به شکستهای فرضی یک کشور درخواستکننده تقسیم شود، بهگونهای که گویی آن مشکل هیچ ارتباطی با سیستم بینالمللی گستردهتر ندارد. به طور خلاصه، موفقیت ممکن است در جستوجوی سیاسیشدن بیشتر به جای سیاستزدایی غیرواقعی باشد.
آیا این ظرفیتسازی است؟
مشکل دوم پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها »همانطور که در حال حاضر با آن مواجهیم، این است که مشخص نیست که آیا این همان چیزی است که در زبان معاهده «توانمندسازی »[۸] نامیده میشود یا خیر. محتوای حقوقی توانمند سازی مبهم است و از «قاعدهسازی» در سیاستهای توسعه بینالمللی دهه ۱۹۷۰ تکامل یافته است که در دهه ۱۹۹۰ بیشتر به آن توانمند سازی گفته میشود. «توانمند سازی اغلب برای اشاره به آموزش افراد و تشکیلاتسازی استفاده میشود – مداخله خارجی برای شکلدهی به نوع خاصی از محیط بوروکراتیک در کشورهای هدف که به عنوان بازتابی از رابطه خادم و مخدوم نقد میشود.
مشکلی که در مورد پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» ایجاد میشود این است که فعالیتهایی که انجام خواهد گرفت، میتواند به عنوان ظرفیتسازی طبق تعدادی از معاهدات چندجانبه قرار گیرد. به عنوان مثال، بدون تعریف کامل توانمند سازی، ضمیمه دوم موافقتنامه تنوع زیستی فراتر از صلاحیت ملی (BBNJ) که اخیراً تصویب شده است، فهرست گستردهای از فعالیتهایی را شامل میشود که طرحهای توانمندسازی طبق این توافقنامه میتواند شامل آن شود.
فعالیتهای پیشنهادی پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» میتواند به طور قابل قبولی در زیر این پاراگرافها قرار گیرد:
(الف) به اشتراک گذاشتن دادهها، اطلاعات، دانش و تحقیقات مربوط، در قالبهای کاربر پسند» (در زیر پاراگرافهای خاصی وجود دارد که این تفسیر را تقویت میکند).
(ب) انتشار اطلاعات و افزایش آگاهی» (و بندهای فرعی)؛
(پ) توسعه و تقویت ظرفیت نهادی و چارچوبها یا سازکارهای نظارتی ملی (و بندها).؛
(ث) توسعه و تقویت توانمندیهای منابع انسانی و مالی مدیریت و تخصص فنی از طریق مبادلات، همکاری تحقیقاتی، پشتیبانی فنی، تعلیم و تربیت و انتقال فناوری دریایی» (و بندهای فرعی)؛ و
(ت) توسعه و به اشتراکگذاری راهنماها، دستورالعملها و استانداردها (و زیر بندها).
هیچ مشکلی وجود ندارد که پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» یک ابتکار توانمندسازی باشد، اما ظاهراً چنین قصدی وجود ندارد. ممکن است برای کشورها مطلوب نباشد که با حمایت مالی از این پلتفرم ادعا کنند که تعهدات توانمندسازی طبق سومین موافقتنامه اجرایی کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها BBNJ یا سایر توافقات را انجام میدهند. اگرچه توانمدسازی به درستی مورد نقد قرار گرفته است، اما توانمندسازی یک اصطلاح حقوقی مبهم است که برای تفاسیر موسع باز است که میتواند بر توزیع مجدد اقتصاد بینالمللی تأثیر قابل توجهی بگذارد. اگر انتخاب لازم بود، شاید بهتر بود که کشورها این تفاسیر را در مورد حمایت مالی از این پلتفرم عملیاتی کنند.
بازنویسی پلتفرم پیشنهادی برای «بهرهبرداری پایدار از اقیانوسها» به همان اندازه که در مورد هماهنگ کردن یک سیستم چندپارچه اداره اقیانوسها و انتقال دانش علمی به کشورهاست، (مثلاً با ساختن شکلی از هیئت حاکمیتی با حمایت سیاسی) همچنین ممکن است راهی باشد برای این که ابتکار مذکور از نظر تفسیری کمتر قابل قبول به عنوان یک طرح توانمندساز باشد. توانمندسازی به عنوان آن چیزی که در سطح بینالمللی هدایت کند، درک نمیشود.[۹]
[۱] https://www.ejiltalk.org/reforming-ocean-governance/
[2] Sustainability
به مفهوم استفاده از محصولات طبیعی و انرژی به گونهای که به محیط زیست آسیب نرساند و نباید با “stability” به معنی «پایداری» در برابر نیروی خارجی اشتباه شود.
[۳] IPOS International Platform for Ocean Sustainability
[4] Agreement on Marine Biodiversity of Areas beyond National Jurisdiction
[5] The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
[6] The Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES)
[7] پلتفرم بینالمللی برای بهره برداری پایدار از اقیانوسها
[۸] Capacity building (or capacity development, capacity strengthening) is the improvement in an individual’s or organization’s facility (or capability) “to produce, perform or deploy.”
توانمندسازی (یا توسعه توانمندی تقویت توانمندی بهبود امکانات (یا توانایی) یک فرد یا سازمان برای «تولید، اجرا یا استقرار» است.
[۹] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)