تعریف پیشنهادی شورای اروپا از تروریسم ناقض حقوق بشر است[۱]
Ben Saul
مترجم: فاطمه میرآخورلی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه قم
ویراستار علمی: دکتر فرشید سرفراز
عضو هیئت علمی دانشگاه پیام نور
شورای اروپا (CoE) در حال آماده‌سازی اصلاحیه‌ای برای تعریف حقوقی تروریسم است که عمدتاً عناصر اصلی تعریف اتحادیه اروپا (EU) در دستورالعمل مبارزه با تروریسم ۲۰۱۷ (و همچنین تصمیم سال ۲۰۰۲ در خصوص مبارزه با تروریسم) را منعکس می‌کند. هدف از تعریف پیشنهادی این است که تعریف شورای اروپا جامع‌تر از کنوانسیون پیشگیری از تروریسم ۲۰۰۵ شورای اروپا باشد که تروریسم را به جنایات مشمول کنوانسیون‌های «خاص»(sectoral) مبارزه با تروریسم محدود کرده است.
با وجود این که شورای اروپا خود را متعهد به حفاظت از حقوق بشر در اروپا می‌داند، پیش‌نویس آن، همان ناسازگاری‌های موجود در تعریف اتحادیه اروپا با حقوق بین‌الملل بشر را بازتولید می‌کند. در اکتبر ۲۰۲۴، من به عنوان گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد در زمینه حقوق بشر و مبارزه با تروریسم، مکاتبه‌ای دیپلماتیک با شورای اروپا داشتم و نگرانی‌های خود را مطرح نمودم که این شورا به آن پاسخ داد.
پیش‌نویس شورای اروپا در واقع بر اساس پیشنهادات کمیسیون اروپا تدوین شده است که هرگز به صورت عمومی منتشر نشدند، این پیش‌نویس همچنین با هدف هماهنگ‌سازی تعاریف در دو سازمان منطقه‌ای که اعضای آن‌ها با یکدیگر همپوشانی زیادی دارند، تهیه شده است. سوئیس نگرانی خود را در مورد نفوذ شدید و غیرشفاف کمیسیون اروپا بر فرایند تدوین شورای اروپا ابراز کرده است.
از نظر شکلی(آیینی) کمیته بین‌دولتی مبارزه با تروریسم شورای اروپا ((CDCT که جلسات آن به صورت غیرعلنی برگزار می‌شود، در سال ۲۰۲۲ بررسی خود را آغاز کرد و در دسامبر ۲۰۲۳ پیش‌نویس را تصویب نمود. در مه ۲۰۲۴، کمیته توافق کرد که این تعریف را به عنوان یک پروتکل اصلاحی به کنوانسیون پیشگیری از تروریسم ۲۰۰۵ شورای اروپا پیشنهاد دهد. در نوامبر ۲۰۲۴، این پیش‌نویس برای تصویب به کمیته وزیران شورای اروپا ارائه شد و همراه با پیش‌نویس گزارش توضیحی(Explanatory Report) ارسال گردید. با این حال، این گزارش تا کنون منتشر نشده است. شورای اروپا قبلاً اعلام کرده بود که هر گونه نگرانی حقوق بشری در مورد این تعریف می‌تواند در گزارش توضیحی مورد بررسی قرار گیرد، اما سوئیس اخیراً شکایت کرده که مانند من به عنوان گزارشگر ویژه، فرصت ارائه نگرانی‌های خود را نیافته است.
یکی از ویژگی‌های بارز فرایند CDCT، فقدان تقریباً کامل هر گونه مشورت عمومی هدفمند یا تعامل با نهادهای جامعه مدنی است، علی رغم این که تعریف پیشنهادی تأثیر آشکاری بر حقوق بشر داشته؛ متن اصلاحی بر رعایت حقوق بشر تأکید دارد؛ و شورای اروپا حتی دستورالعمل‌هایی برای تسهیل مشارکت جامعه مدنی ارائه نموده است. گزارش آتی من به شورای حقوق بشر در مارس ۲۰۲۵، توصیه‌هایی را برای چگونگی بهبود مشارکت جامعه مدنی در تمامی سازمان‌های منطقه‌ای در خصوص مسائل مبارزه با تروریسم ارائه خواهد داد (اینجا را بنگرید) تا رعایت حقوق بشر تقویت شود و در نهایت، اثربخشی مبارزه با تروریسم افزایش یابد.
تعریف پیشنهادی دارای برخی جنبه‌های مثبت است. اول، عناصر مادی (actus reus) در بند ۱ ماده۱ به‌طور نسبی شفاف تنظیم شده‌اند؛ بسیاری از آن‌ها به خشونت شدید علیه افراد محدود گردیده؛ و برخی بر اساس اسناد بین‌المللی موجود در حوزه مبارزه با تروریسم تدوین شده‌اند. دوم، دو عنصر مربوط به سوءنیت خاصspecific intent) ) آستانه مسئولیت را بالاتر از استاندارد کنوانسیون تأمین مالی تروریسم ۱۹۹۹ قرار می‌دهند، زیرا (مطابق تعریف اتحادیه اروپا) تصریح شده که هدف از اقدام فهرست‌شده باید «به‌طور جدی» ایجاد ترس در یک جمعیت یا «به طور غیرقابل قبولی» مجبور کردن یک کشور یا سازمان بین‌المللی باشد. سوم، مسئولیت همچنین با یک شرط عینی زمینه‌ای(objective contextual requirement) افزایش یافته است، بدین معنا که اعمال فهرست‌شده «با توجه به ماهیت یا شرایط خود، ممکن است به طور جدی به یک کشور یا یک سازمان بین‌المللی آسیب برسانند» که این شرط نیز از تعریف اتحادیه اروپا گرفته شده است.
مهم‌ترین نگرانی حقوق بشری مربوط به سومین عنصر سوءنیت خاص، در شق (ج) بند ۲ ماده ۱ پیش‌نویس است که تصریح می‌کند یک عمل باید با هدف «بی‌ثبات‌سازی جدی یا نابودی ساختارهای اساسی سیاسی، قانون اساسی، اقتصادی یا اجتماعی یک کشور یا سازمان بین‌المللی» انجام شود. این شرط، بر خلاف سایر عناصر سوءنیت خاص که بر مبنای اجماع بین‌المللی در کنوانسیون تأمین مالی تروریسم، قطعنامه ۱۵۶۶ (۲۰۰۴) شورای امنیت و تعریف پیشنهادی گزارشگر ویژه تنظیم شده‌اند، فاقد هر گونه سابقه در حقوق بین‌الملل است و فراتر از استانداردهای بین‌المللی شناخته‌شده عمل می‌کند.
این ماده مورد انتقاد گسترده بسیاری از ذی‌نفعان از جمله کمیسر حقوق بشر شورای اروپا، پارلمان اروپا، دفتر نهادهای دموکراتیک و حقوق بشر سازمان امنیت و همکاری اروپا (OSCE/ODIHR)، آژانس حقوق بنیادین اتحادیه اروپا و سوئیس در فرایند تدوین قرار گرفته است. علاوه بر این، رویّه قضایی اندکی در تفسیر آن وجود دارد. عبارت «ساختارهای اساسی» مبهم است؛ تفسیر ذهنی را ممکن می‌سازد؛ و خطرات واقعی در زمینه اجرای خودسرانه و جرم‌انگاری بیش از حد گسترده را به همراه دارد. اصطلاح «بی‌ثبات‌سازی» نیز به ابهام بیشتر دامن می‌زند، زیرا بسیاری از اقدامات خشونت‌آمیز ممکن است تا حدی به عنوان بی‌ثبات‌کننده تلقی شوند، حتی اگر آسیب ناشی از آن‌ها جزئی باشد. در غیاب تعاریف دقیق‌تر، این ماده می‌تواند به سرکوب فعالیت‌های مشروع منجر شود؛ عدالت را تضعیف کند؛ و اقداماتی را که به سطح تروریسم نمی‌رسند، به اشتباه مشمول این تعریف نماید. از آن‌جا که هدف از این ماده، حفاظت از منافع مشروع است، باید توجه داشت که این اهداف عمدتاً از طریق سایر عناصر سوءنیت خاص (ایجاد ترس در جمعیت و مجبور کردن کشور) پیش‌بینی شده‌اند.
اصل قطعیت قانونی در بند ۱ ماده ۱۵ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی مستلزم آن است که قوانین کیفری به اندازه کافی دقیق باشند تا از پیش مشخص شود که چه رفتاری جرم محسوب می‌شود. هدف از این اصل جلوگیری از تصویب قوانین مبهم و بیش از حد گسترده‌ای است که ممکن است به صورت خودسرانه اعمال شوند و زمینه سوءاستفاده از جمله هدف قرار دادن گروه‌های خاص بر اساس دلایل سیاسی یا غیرموجه دیگر را فراهم کنند. کمیسیون اروپا نگرانی‌ها درباره شفافیت، قابلیت پیش‌بینی و تأثیر تعریف معادل تعریف اتحادیه اروپا در مورد فعالیت‌های قانونی را تأیید کرد، اما اثرات منفی کلی آن را «محدود» دانست؛ در حالی که این نتیجه‌گیری تا حد زیادی تحت تأثیر دیدگاه‌های کشورهای عضو قرار داشت، در تضاد با نگرانی‌های قابل توجهی بود که آژانس حقوق بنیادین اتحادیه اروپا به عنوان نهاد تخصصی خود اتحادیه اروپا ابراز کرده بود.
از آن‌جا که شورای اروپا ۴۶ عضو دارد—که از نظر سیاسی و حقوقی بسیار متنوع‌تر از اتحادیه اروپا با ۲۶ عضو است—و همچنین حفاظت‌های حقوقی منطقه‌ای کمتری نسبت به اتحادیه اروپا وجود دارد، اجرای تعریف پیشنهادی در کل شورای اروپا مستعد سوءاستفاده توسط کشورهایی است که از قوانین مبارزه با تروریسم برای سرکوب مخالفان سیاسی، جامعه مدنی و رسانه‌ها استفاده می‌کنند، به‌ویژه در ارتباط با جنایات فرعی تروریستی در کنوانسیون شورای اروپا مانند تحریک و ترغیب به [تروریسم].
یکی دیگر از مشکلات تعریف شورای اروپا این است که اگرچه تمامی اعمال فیزیکی باید «عمدی» باشند، مشخص نیست که آیا بسیاری از عناصر رفتاری پیچیده در پیش‌نویس شق الف تا ی بند ۱ ماده ۱ نیز باید عمدی باشند یا این که صرفاً عناصر عینی جنایت محسوب می‌شوند. به عنوان مثال، مشخص نیست که آیا حمله عمدی به یک شی مشخص باید علاوه بر قصد حمله، دارای قصد به خطر انداختن جان انسان یا ایجاد خسارت اقتصادی شدید نیز باشد یا این که صرفاً وقوع این نتایج به صورت عینی کافی است. در ۴۶ نظام حقوقی مختلف، این عناصر احتمالاً به‌طور متفاوتی تفسیر خواهند شد،که منجر به آستانه‌های مسئولیت کیفری بالا یا پایین‌تر خواهد شد و همکاری فراملی در تعقیب تروریسم را دشوار می‌سازد.
برخی از اعمال فیزیکی نیز آستانه مسئولیت تروریستی را بیش از حد پایین تعیین کرده‌اند از جمله شق (الف)، (د)، (و)، (ز)، (ح)، (ط) و (ی) بند ۱ ماده ۱. بر اساس بهترین رویه‌های بین‌المللی، این موارد باید به اعمالی محدود شوند که منجر به مرگ یا جراحت شدید شخصی می‌شوند.
شرط زمینه‌ای که یک عمل «ممکن است به‌طور جدی به یک کشور یا سازمان بین‌المللی آسیب برساند»، از این نظر مفید است که جنایات تروریستی را به اعمال جدی محدود می‌کند، اما آستانه آن را بیش از حد پایین تنظیم کرده است، زیرا صرف «امکان» آسیب را کافی می‌داند.
سوئیس پیشنهاد کرده است که واژه «ممکن است» با عبارت «در روند عادی وقایع به طور جدی آسیب می‌زند» جایگزین شود، تا احتمال بالاتری از وقوع آسیب موردنیاز باشد و مسئولیت تروریستی فقط به جدی‌ترین موارد محدود گردد.
علاوه بر این، عبارت «آسیب به یک کشور یا سازمان بین‌المللی» مبهم است و فاقد وضوح درباره ماهیت (مادی یا غیرمادی) و گستره آسیب است، از جمله این که آیا تأثیرات روانی، بی‌ثباتی سیاسی یا خسارت اقتصادی را شامل می‌شود یا خیر. همچنین مشخص نیست که آیا این ماده مستلزم آسیب به کل کشور است یا آسیب جدی به بخشی از آن نیز کافی خواهد بود.
مفاهیم انتزاعی مانند «ساختارهای اساسی» نیز باعث افزایش ابهام می‌شوند، زیرا تمایز تروریسم از سایر جنایات (مانند تحت فشار قرار دادن کشور یا بی‌ثبات‌سازی ساختارها) را دشوار می‌سازند. برای حفظ شفافیت حقوقی و اثربخشی، مقدمه این ماده باید مشخص‌تر و منسجم‌تر باشد، به گونه‌ای که در تکمیل سایر عناصر تعریف عمل کند، نه این که صرفاً همپوشانی زائد ایجاد کند.
نگرانی نهایی در مورد تعریف شورای اروپا، نیاز به درج بندهای مستثنی‌کننده اضافی است تا از تفسیر بیش از حد گسترده آن جلوگیری شود. کنوانسیونی شورای اروپا که این پروتکل قصد اصلاح آن را دارد، در ماده ۲۶(۵) به درستی فعالیت‌های نیروهای مسلح در زمان مخاصمات مسلحانه را مستثنی کرده است که مطابق با حقوق بین‌الملل بشردوستانه است. با این حال، در رویه برخی از کشورهای اروپایی این استثنا به طور محدود تفسیر شده و فقط شامل نیروهای نظامی دولتی شده است، در حالی که بر اساس حقوق بین‌الملل، «نیروهای مسلح» شامل گروه‌های مسلح سازمان‌یافته غیردولتی نیز می‌شود. بنابراین یک توضیح صریح در این مورد ضروری است.
یک بند مستثنی‌کننده اضافی به کل کنوانسیون برای حفاظت از فعالیت‌های بشردوستانه و پزشکی مطابق با حقوق بین‌الملل بشردوستانه توصیه می‌شود، مشابه آنچه در بند ۳۸ دستورالعمل ۲۰۱۷ اتحادیه اروپا (که الزام‌آور نیست) آمده و سوئیس به شورای اروپا پیشنهاد داده است. همچنین یک بند دیگر باید تصریح کند که اقداماتی مانند حمایتگری، اعتراض، نافرمانی مدنی، اعتصابات صنعتی و مخالفت‌های سیاسی که هدفشان آسیب جانی جدی یا مرگ نیست، از شمول تعریف تروریسم خارج شوند؛ مشابه آنچه در برخی قوانین ملی وجود دارد. به علاوه، یک شرط دیگر باید مقاومت به عنوان آخرین راه حل در برابر تلاش‌ها برای سرنگونی یک نظم مبتنی بر قانون اساسی دموکراتیک و حقوق را مستثنی سازد؛ همان‌طور که پارلمان اروپا پیشنهاد کرده است، چنین حقی در برخی قوانین اساسی ملی پیش‌بینی شده است. این استثنائات برای جلوگیری از زیاده‌روی، حفظ مشروعیت فعالیت‌های قانونی، و تقویت رعایت حقوق بشر و حقوق بین‌الملل بشردوستانه ضروری هستند.
«اثر استراسبورگ» در اسناد شورای اروپا می‌تواند بر رویه‌های جهانی تاثیر گذارد، زیرا ۴۶ کشور عضو آن یک‌چهارم کل کشورهای جهان را تشکیل می‌دهند. با توجه به هدف بنیادین شورای اروپا در ترویج دموکراسی، حقوق بشر و حاکمیت قانون، این نهاد نباید استانداردهای مبارزه با تروریسمی را به تصویب برساند که از معیارهای حقوق بشری و بهترین رویه‌های بین‌المللی پایین‌تر هستند. دست‌کم کشورهای عضو باید هنگام بررسی تصویب این پروتکل اصلاحی، عنصر«بی‌ثبات‌سازی ساختارهای اساسی» را حذف کنند.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-council-of-europes-proposed-definition-of-terrorism-infringes-human-rights/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)