منشور ملل متحد در هشتاد سالگی[۱]
Devika Hovell
مترجم: آراد سلامت
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس
منشور ملل متحد هشتاد سال پیش در تاریخ ۲۴ اکتبر ۱۹۴۵ لازم‌الاجرا شد؛ هشتاد سال عمری طولانی برای یک نظم جهانی است. امپراتوری‌ها همچون انسان‌ها به ندرت بیش از این زمان زیست می‌کنند. هر امپراتوری و هر نظم جهانی از مراحل قابل تشخیصی عبور می‌کند: نخست، انگیزه بنیان‌گذاران آن نظم است. زمانی که نهادهای جدید از دل فاجعه بیرون می‌آیند، این انگیزه خشونت‌بار، آرمان‌گرایانه و وحدت‌آفرین است. سپس مرحله تثبیت می‌رسد، صلحی متشکل از روال‌های اداری و اسناد. پس از آن، دوران طولانی اعتماد و اطمینان، زمانی که زبان نظم جهانی به عقل سلیم جهان بدل می‌شود. آن گاه در نظم ایجادشده ترک‌های مویی پدیدار می‌گردند؛ فلج‌شدگی در مرکز، فرسودگی در پیرامون و از دست رفتن تدریجی ایمان به آرمان‌هایی که همان نظم بر پایه آن‌ها بنا شده بود.
سازمان ملل متحد در نخستینِ این مراحل زاده شد؛ نوعی معماری صلح پس از فاجعه. همان‌گونه که دیباچه منشور با بیانی محکم تصریح می‌کند، سازمان ملل متحد برای آن تأسیس شد که «نسل‌های آینده را از بلای جنگی که دوبار در طول عمر ما رنجی وصف‌ناپذیر بر بشریت تحمیل کرده است، نجات دهد.»
هشتاد سالگی لحظه‌ای است که در آن، یک نظم هنوز پژواک فاجعه منجر به تاسیس خود را در سینه دارد، اما دیگر فوریت آن را احساس نمی‌کند. زخم‌های تاریخ به یادگاری‌هایی تزیینی بدل می‌شوند و ترسی که روزگاری عامل همبستگی آن بود، در دل بوروکراسی رنگ می‌بازد. خطر در همین فراموشی نهفته است: از میان رفتن همان باور عمیقی که در آغاز، ضرورت آن نظم را توجیه می‌کرد.
چالش امروز، در هشتاد سالگی منشور، تنها این نیست که حافظه‌ها کُند شده‌اند بلکه سازکار نظم جهانی نیز فرسوده شده است؛ سازکاری که برای جهانی ساخته شده بود که به واسطه تغییرات گسترده دیگر وجود ندارد. برای آن که دریابیم آیا این نظام هنوز کارکرد خود را دارد یا خیر، باید به ایده‌ای بازگردیم که به آن جان بخشید: امنیت جمعی چه معنایی داشت، به چه چیزی بدل شده و در آینده چه باید بشود.
امنیت جمعی به‌عنوان «هدف اصلی یا غالب» و «آرمان متعالی» قرن بیستم توصیف شده است. با این حال، نزدیک به یک قرن بعد، هنوز اصطلاحی مبهم است که دوراهی واقعی پیش‌روی کشورها را پنهان می‌سازد: میان تکیه بر همکاری جمعی یا پیروی از منافع ملی. حقوقدان یا دیپلمات صادق بین‌المللی هر چند اذعان دارد که ساخت زبان حقوقی جوهر حرفه اوست، ممکن است اعتراف کند که به آسانی نمی‌تواند توضیح دهد که اصطلاح «امنیت جمعی» در عمل چه الزاماتی را ایجاب می‌کند.
در آستانه هشتاد سال آینده، ما با مسائلی مواجهیم که نیازمند تصمیم‌گیری ماست. با این حال، نباید اجازه دهیم مفهوم امنیت جمعی به تدریج پژمرده و بی‌اثر شود و نباید بدون آن که عناصر سازنده این نظام و نقش مورد نظر هر یک را به‌درستی درک کنیم، وارد پروژه‌های پرهزینه اصلاح آن شویم.
در پژوهش گسترده‌تری که نگارنده دنبال می‌کند، استدلال می‌شود که امنیت جمعی صرفاً یک ایده واحد نیست بلکه بر همبستگی سه عنصر مرتبط استوار است که هر یک سه کارکرد به‌هم‌پیوسته را دنبال می‌کنند:
جامعه بین‌المللی به‌عنوان عرصه شکل‌گیری ارزش‌ها، نظام حقوقی بین‌المللی به‌عنوان منبع وضع قواعد و هنجارها، اقتدار یا مرجعیت بین‌المللی به‌عنوان جایگاه تصمیم‌گیری.
امنیت جمعی در مؤثرترین و مشروع‌ترین حالت خود، در نقطه‌ای عمل می‌کند که این سه بعد با یکدیگر تلاقی پیدا می‌کنند. اما هشت دهه پس از تأسیس سازمان ملل متحد این سازکار امنیت جمعی به‌طور فزاینده‌ای از تعادل خارج شده است. احساس همبستگی جامعه جهانی که زمانی ملت‌ها را در سایه جنگ جهانی به یکدیگر پیوند می‌داد، جای خود را به سیاست حاکمیت‌محور و منافع ملی‌گرایانه داده است. حقوق به‌شکلی نابرابر اجرا می‌شود و در بعد اقتدار بین‌المللی، قدرت واقعی (سیاسی، نظامی و اقتصادی) از میزان نمایندگی رسمی و برابر در نهادهای سازمان ملل متحد پیشی گرفته است. با این حال، نباید مسیر حرکت کنونی را با پیشرفت واقعی اشتباه گرفت. تعیین بهترین نظام برای نظم جهانی معاصر، مستلزم آن است که هم از گذشته درس بگیریم و هم برای آینده برنامه‌ریزی کنیم.
در این یادداشت که به مناسبت هشتادمین سالگرد تأسیس سازمان ملل متحد نوشته شده است، نویسنده سه شکاف یا گسل بنیادین در چارچوب امنیت جمعی را بررسی می‌کند؛ با تأمل بر این که چرا این ساختار به چنین شکلی درآمده است و بازسازی آن از کجا باید آغاز شود.
بازاندیشی در شورای امنیت: قدرت‌های بزرگ بر اساس طراحی، نه تقدیر
ایده «قدرت‌های بزرگ» در کنفرانس سان‌فرانسیسکو که منشور ملل متحد در آن تدوین شد، زاده نشد؛ بلکه از جهانی قدیمی‌تر به ارث رسیده بود. جامعه ملل پیش از آن نیز میان «قدرتمندان» و «اکثریت کشورها» تمایز قائل شده بود، هر چند ترکیب این قدرت‌ها متفاوت بود: بریتانیا، فرانسه، ایتالیا و ژاپن کرسی‌های دائم در شورای جامعه ملل داشتند، در حالی که آلمان و اتحاد جماهیر شوروی در وضعیتی متزلزل و بی‌ثبات قرار داشتند، دیر پذیرفته شدند و زودتر اخراج شدند.
با آغاز جنگ جهانی دوم، آشکار شد که هر نظم جدیدی نیز ناگزیر باید بر رضایت قدرت‌های بزرگ بنا شود که در برگیرنده وحدت اراده و قصد آنان برای اجرای آن نظم باشد. ساختار نظام آینده نه در کمیته‌های کارشناسی بلکه در زنجیره‌ای از گفت‌وگوهای زمان جنگ میان افرادی شکل گرفت که بعدها منشور را نوشتند.
در آگوست ۱۹۴۱، در عرشه یک ناو جنگی در سواحل نیوفاندلند، فرانکلین روزولت و وینستون چرچیل پیش‌نویس منشور آتلانتیک، نخستین طرح از توافق پس از جنگ، را تنظیم کردند.
این دو مرد آینده را به‌گونه‌ای متفاوت می‌دیدند: روزولت جهانی را تصور می‌کرد که توسط چهار قدرت بزرگ که هر یک نیروهای نظامی در سراسر جهان مستقر می‌نمایند صلح را تضمین می‌کنند. او در سال ۱۹۴۳ به آنتونی ایدن گفت: کشورهای کوچک نباید چیزی خطرناک‌تر از تفنگ در اختیار داشته باشند.
چرچیل که هنوز در چارچوب تفکر امپراتوری می‌اندیشید، ساختاری سست‌تر را ترجیح می‌داد: سه شورای منطقه‌ای، یکی برای اروپا، دیگری برای آسیا و سومی برای قاره آمریکا، با بریتانیا در مرکز حوزه اروپایی. او الگوی خود را صندلی با سه پایه می‌نامید. اما روزولت این دیدگاه را کهنه می‌دانست و به او گفت: وینستون چهارصد سال غریزه تصاحب در خون توست. تو فقط نمی‌فهمی چطور ممکن است کشوری نخواهد زمینی را تصرف کند حتی اگر قادر به تصاحب آن باشد. دوران تازه‌ای در تاریخ جهان آغاز شده و باید خود را با آن وفق دهی. در کنفرانس سال ۱۹۴۳ تهران روزولت برای خشنودی استالین تلاش کرد. امری که مایه رنجش چرچیل شد و از شوروی‌ها به عنوان «اعضای جدید دایره خانوادگی» استقبال نمود. چرچیل بعدها گفت: آن‌جا نشسته بودم، با خرس بزرگ روس در یک‌سو که پنجه‌هایش را دراز کرده بود و در سوی دیگر گاومیش آمریکایی بزرگ؛ و میان آن دو، الاغ کوچک انگلیسی که تنها کسی بود که راه خانه را بلد بود. استالین در مقابل، به سخن گفتن از اهداف اخلاقی بی‌اعتماد بود و ترجیح می‌داد هیئت کوچکی از قدرت‌های بزرگ با حق وتو تصمیم‌گیر نهایی باشند. از آن‌جا که از زمان انقلاب بلشویکی به‌عنوان طردشده جامعه بین‌المللی تلقی می‌شد، هر سازمان جدیدی را ابزاری برای مسدود کردن تصمیمات مغایر منافع خود و تضمین مرزهای شوروی می‌دید. آنتونی ایدن پس از دیدار با او در ۱۹۴۱ نوشت: استالین شروع کرد به نشان دادن چنگال‌هایش. زمانی که او بر ادعاهای خود نسبت به شرق لهستان اصرار ورزید. بدین ترتیب، در دیدگاه شوروی، مفهوم امنیت جمعی بیش از آن که جنبه حقوقی داشته باشد، جنبه سرزمینی داشت.
تا زمان کنفرانس دامبارتن اوکس ۱۹۴۴ مواضع کلی سیاسی قدرت‌های بزرگ آشکار شده بود. به اصرار روزولت، چین که در آن زمان توسط دولت چونگ‌کینگ به رهبری چیانگ کای‌شک نمایندگی می‌گردید نیز به مذاکرات دعوت شد. نه به سبب قدرت واقعی آن ، بلکه به دلیل نقش نمادینش به‌عنوان شریک غیرغربی و غیرکمونیست برای مشروعیت‌بخشی به طرحی عمدتاً غربی.
بریتانیا و شوروی در مورد این تصمیم بدبین بودند. گلادوین جِب بعدها اعتراف کرد که وزارت خارجه بریتانیا «هرگز باور نداشت که چین شانسی برای تبدیل شدن به یک قدرت واقعی جهانی دارد»، اما افزود:«برای خشنودی رئیس‌جمهور روزولت مجبور بودیم چنین وانمود کنیم.» شوروی‌ها حتی پا را فراتر گذاشتند و از دیدار مستقیم با چینی‌ها خودداری کردند. در نتیجه، دو نشست جداگانه در دامبارتن اوکس برگزار شد: نخست میان ایالات متحده، بریتانیا و شوروی؛ و سپس، پس از خروج شوروی‌ها، میان قدرت‌های غربی و چین.
در همان‌جا بود که چهار قدرت تصمیم گرفتند پنجمین عضو دائم را نیز بیفزایند. ایالات متحده در ابتدا برزیل را پیشنهاد کرد، اما در نهایت توافق شد که فرانسه کرسی دائم را دریافت کند. تصمیمی که با ایستادگی دوگل و اصرار چرچیل بر این که «هیچ کشور قدرتمندی میان انگلستان و روسیه روی نقشه نباشد» تثبیت شد، به‌ویژه با این پیش‌فرض که نیروهای آمریکایی مدت زیادی در قاره اروپا باقی نخواهند ماند.
هدف از این مرور سریع تاریخی آن است که به یاد آوریم قدرت‌های بزرگ زاده تقدیر نبودند بلکه حاصل طراحی بودند. نتیجه ترکیبی از شرایط پیش‌بینی نشده، مذاکرات و ترس‌ها.
اکنون، هشتاد سال بعد، جمعیت، اقتصاد و توزیع قدرت در جهان دگرگون شده است. اگر شورای امنیت بر اساس همان منطق عمل‌گرایانه‌ای که بنیان‌گذارانش را هدایت می‌کرد دوباره ترسیم می‌شد، اعضای دائم آن احتمالاً بسیار متفاوت بودند: هند، اندونزی و نیجریه به‌دلیل جمعیت؛ آلمان و هند به‌دلیل هزینه‌های نظامی؛ ژاپن به‌دلیل وزن اقتصادی و برزیل به‌سبب نفوذ منطقه‌ای. مشکل آن است که این نظام هیچ سازکار مؤثری برای بازتاب این تغییرات در توازن قدرت جهانی ندارد. شاید دائمی بودن نیز باید محدودیتی داشته باشد.
نویسندگان منشور فرض کرده بودند که قدرت‌های بزرگ با خویشتنداری عمل خواهند کرد و همکاری آنان صلح را تضمین خواهد نمود. اما اگر این فرض‌ها دیگر صادق نباشند، اصلِ دائمی بودن خود نیازمند بازنگری است. این ایده لزوماً انقلابی نیست: می‌توان بازنگری و رأی‌گیری دوره‌ای درباره عضویت دائم را در نظر گرفت. مثلاً هر ده، بیست‌و‌پنج یا حتی پنجاه سال یک‌بار تا شورای امنیت همواره بازتاب‌دهنده نظم ژئوپلیتیکی‌ای باشد که مدعی تنظیم آن است. «قدرت بزرگ بودن» صرفاً مستلزم وزن نظامی و اقتصادی نیست بلکه همچنین نیازمند توانایی و اراده آشکار برای پاسداری از منشور ملل متحد است. مشارکت در تامین نیروهای نظامی و منابع برای اقدامات جمعی، خودداری از تجاوز یک‌جانبه، و پذیرش محدودیت‌های صلاحیتی و هنجاری‌ای که نظام بین‌المللی تحمیل می‌کند.
بازاندیشی در مجمع عمومی: مجمعی برای جهان
اگر شورای امنیت تجسم اقتدار است، مجمع عمومی قرار بود تجسم جامعه جهانی باشد. این نهاد در سال ۱۹۴۵ به‌عنوان یک محفل مشورتی و نه یک نهاد تصمیم‌گیر طراحی شد تا به هر کشور، هرچند نه الزاماً رأیی مؤثر، صدایی دهد.
اما تقریباً با شروع کار، با آغاز فلج سیاسی ناشی از جنگ سرد، مجمع عمومی شروع به گسترش مرزهای صلاحیتش کرد. در قطعنامه معروف «اتحاد برای صلح» مصوب ۱۹۵۰، مجمع عمومی خود را مجاز دانست که در صورت بن‌بست شورای امنیت، اقدامات جمعی حتی شامل توسل به زور را توصیه کند. انقلابی آرام که مرکز ثقل اخلاقی سازمان ملل متحد را جابه‌جا کرد.
در سال‌های اخیر، کارکرد نمایندگی مجمع عمومی عمیق‌تر شده است. این نهاد اکنون به نزدیک‌ترین چیزی بدل شده که نظام بین‌المللی به عنوان وجدان دموکراتیک خود دارد و به نوعی سنجش‌گر مشروعیت جهانی تبدیل شده است .در سال ۲۰۲۲، مجمع عمومی قطعنامه‌ای تصویب کرد که بر اساس آن، هر بار از حق وتو استفاده شود، باید بحث علنی در مجمع برگزار گردد. اقدامی که امتیاز قدرت‌های بزرگ را در برابر دید همگان قرار داد. رأی‌گیری‌های مجمع نیز به نوعی به دفتر اخلاقی افکار عمومی جهانی تبدیل شده است. در مارس ۲۰۲۲، ۱۴۱ کشور تهاجم روسیه به اوکراین را محکوم کردند؛ در دسامبر ۲۰۲۳، ۱۵۳ کشور خواستار آتش‌بس فوری در غزه شدند. در همین حال، مجمع عمومی هرچه بیشتر به حقوق بین‌الملل متوسل می‌شود تا ارزش‌های جامعه جهانی را بیان کند؛ از جمله با درخواست نظریات مشورتی از دیوان بین‌المللی دادگستری درباره تغییرات اقلیمی، مشروعیت اشغال اسرائیل، و فرآیند استعمارزدایی مجمع‌الجزایر چاگوس.
البته اقتدار مجمع عمومی همچنان اخلاقی است نه قهری؛ اما نقش آن به‌مثابه قطب‌نمایی اخلاقی، یادآور این واقعیت است که قانونی که مشروعیت ندارد، پایدار نخواهد ماند. تقویت پیوند میان مباحث مجمع عمومی و تصمیم‌گیری در شورای امنیت، اقدامی رادیکال نیست؛ بلکه بازگشت به تعادل اصیل امنیت جمعی است تعادلی میان حقوق، اقتدار و ارزش‌های جامعه جهانی.
بازاندیشی در اجرای حقوق بین‌الملل: جنایت گمشده
هشتاد سال پس از لازم‌الاجرا شدن منشور، جسورانه‌ترین بخش از چشم‌انداز آن نه در نیویورک یا ژنو بلکه در لاهه زنده است. دیوان کیفری بین‌المللی هرچند بیرون از ساختار سازمان ملل متحد قرار دارد، رادیکال‌ترین تجلی منطق منشور است: این اندیشه که صلح نه تنها وابسته به مهار کشورها بلکه وابسته به پاسخگویی کیفری افراد نیز هست. دیوان کیفری بین‌المللی برای تکمیل معماری جامعه جهانی پس از جنگ جهانی دوم به‌منزله نهادی که وارث دادگاه‌های کیفری نورنبرگ باشد، طراحی گردید. این به معنی آن بود که دادگاه فاتحان با نهادی دائمی که افراد دارای مسئولیت عالی را برای جنایت تجاوز محاکمه کند، جایگزین شده است.
جنایت تجاوز در نورنبرگ به عنوان جنایت عالیه بین‌المللی شناخته شد، زیرا دربرگیرنده تمامی اشکال مجرمانه دیگر بود. با این حال، اجرای آن دشوارترین بخش باقی مانده است: بیش از نیم‌قرن طول کشید تا در سال ۱۹۹۸ دیوان کیفری بین‌المللی تأسیس شود؛ ۱۲ سال دیگر برای توافق بر سر تعریف این جنایت و هفت سال دیگر تا زمانی که صلاحیت دیوان در مورد این جنایت فعال گردد.
هنگامی که صلاحیت دیوان کیفری بین المللی در خصوص رسیدگی به جنایت تجاوز در سال ۲۰۱۷ احراز شد، نتیجه نوعی مصالحه بی‌اثر و رقیق‌شده بود: بر مبنای نظام «رضایت‌محور» که فقط شامل کشورهایی می‌شد که صلاحیت را می‌پذیرند. این نظام مسئولیت فردی کیفری بین المللی دقیقاً قدرت‌هایی را مستثنی کرد که ارتکاب جنایت تجاوز از جانب آنان محتمل بود.
طنز تلخ تاریخ این است که معماران دادگاه نورنبرگ، نیم‌قرن بعد، مهندسان فروپاشی همان آرمان شدند. بریتانیا و فرانسه به عنوان اعضای دیوان، ایالات متحده به عنوان غیرعضو، هر سه در صدد محدود کردن صلاحیت دیوان در قبال جنایت تجاوز، همان جنایتی که روزگاری آن را «جرم عالیه بین‌المللی» می‌خواندند برآمدند. با این حال، جهان همچنان خواستار پاسخگویی کیفری فردی برای عمل تجاوز است. در نشست ژوئیه ۲۰۲۵ مجمع کشورهای عضو دیوان، اکثریتی فراگیر از مناطق مختلف جهان از پیشنهاد تقویت صلاحیت دیوان در مورد جنایت تجاوز حمایت کردند تا آن را با سایر جرایم مشمول صلاحیت دیوان هم‌تراز کنند.
اما اقلیتی کوچک و قدرتمند شامل بریتانیا، فرانسه، کانادا، ژاپن و نیوزیلند، با حمایت ایالات متحده (به‌عنوان کشور غیرعضو ناظر) مانع از اجماع شدند. قطعنامه نهایی، اصلاحات را تا سال ۲۰۲۹ به تعویق انداخت، اما برای نخستین بار مجمع متعهد شد که هدف نهایی، تقویت صلاحیت دیوان در قبال جنایت تجاوز است.
نتیجه‌گیری
در پایان هشتمین دهه از عمر خود، ممکن است سازمان ملل متحد به پایان حیاتش نزدیک شده باشد. از منظر مالی، این نهاد بر دستگاه حیات مصنوعی تکیه دارد، در حالی که نیرومندترین عضو آن در کنار کلید خاموش‌کننده‌اش ایستاده است. مسئله صرفاً این نیست که آیا نهاد در بحران قرار دارد یا خیر بلکه پرسش اصلی این است که آیا می‌توان آن را احیا کرد یا صرفاً نظاره‌گر مرگ تدریجی آن خواهیم بود.
سیستم امنیت جمعی هرگز طرحی کامل و نهایی نبود؛ بلکه وعده‌ای بود مبنی بر این که جهان می‌تواند از طریق نهادهای تصمیم‌گیرنده در خصوص رفتار کشورها و خویشتنداری، غریزه‌های مخرب خود را مهار کند. تداوم منشور ملل متحد وابسته است به این که آیا هنوز اراده‌ای جمعی برای تجدید تعادل میان سه ستون اصلی آن اقتدار، حقوق و جامعه وجود دارد یا خیر. فرآیند اصلاح باید از همان نقاطی آغاز شود که فشار بیشترین است: بازتعریف نقش و هویت قدرت‌های بزرگ در نظام بین‌المللی، تقویت کارکرد نمایندگی و مشروعیت دموکراتیک مجمع عمومی و تحکیم دامنه و اعتبار نهادهای قضایی بین‌المللی.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-un-charter-at-80/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)