تداوم کشور بودن برای ملت های فاقد سرزمین: مجموعه‌ای از اصول با چشم‌اندازهای ملموس اندک[۱]
Jean-Baptiste Dudant & Géraldine Giraudeau
مترجم: سیاوش علیزاده
دانش‌آموخته دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر امیر‌حسین محبعلی
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
با پایان یافتن جلسات استماع راجع به درخواست نظریه مشورتی در خصوص تعهدات کشورها پیرامون تغییرات اقلیمی در تاریخ ۱۳ دسامبر، دیوان [بین‌المللی دادگستری] با حجم زیادی از موضوعات برای بررسی آغاز به شور کرد. درخواست مطروح از جانب مجمع عمومی سازمان ملل متحد در آوریل سال ۲۰۲۳- حتی اگر به صراحت به موضوع تداوم کشور بودن اشاره ندارد- به ۹۶ کشور و ۱۱ سازمان بین‌المللی این امکان را داد تا استدلال‌های مطرح‌شده چند سال اخیر کشورهای جزیره‌ای را با عمق بیشتری مورد مداقه قرار دهد، به ویژه از جانب آن دسته که با تهدید وجودی مواجه هستند (یعنی «کشورهای جزیره‌ای مرجانی حلقوی»). برای مثال، ادعاهایی که از جانب کمیسیون کشورهای کوچک جزیره‌ای راجع به تغییرات اقلیمی و حقوق بین‌الملل COSIS مطرح شده است، سازمانی که پیش از این از نظریه ۲۱ مه ۲۰۲۴ دیوان بین‌المللی حقوق دریاها حمایت نموده، در این خصوص بسیار گویا است. این کمیسیون که از جمله توسط پروفسور وب نمایندگی می‌شود، به طیف گسترده‌ای از اصول بنیادین حقوق بین‌الملل استناد کرده است:
«من بقای کشورها را به اصول تداوم کشورها، تمامیّت ارضی و حاکمیّت بر منابع طبیعی پیوند می‌دهم. بقا برای حق ملت‌ها در تعیین سرنوشت خود امری اساسی است (…)» ( صفحه ۵۶ بند۲).
این اعلامیه بازتاب‌دهنده اعلامیه‌های دیگری است که از جانب رهبران مجمع جزایر اقیانوس آرام در سال ۲۰۲۳ و ائتلاف کشورهای جزیره‌ای کوچک در سال ۲۰۲۴ ترتیب داده شده بود. به عبارت ساده، کشورهای جزیره‌ای دو دسته از قواعد را برای حفظ وجود خود علی‌رغم افزایش سطح دریاها به کار می‌برند: قواعدی که از کشور بودن ناشی می‌شود (اصول تداوم، تمامیّت ارضی و حاکمیّت دایم بر منابع طبیعی) و قواعد دیگری که به مردم تعلّق دارند (حق تعیین سرنوشت). این گونه به نظر می‌رسد که تووالو و سایر کشورهای جزیره‌ای دسته اول از قواعد را به حق بحث برانگیزی که توسط دیوان بین‌المللی دادگستری در سال ۱۹۹۶ به رسمیّت شناخته شد، مرتبط می‌دانند: حق بقا برای هر کشور.
اگر بتوان دریافت که چرا چنین قواعد عینی و الزام‌آور حقوق بین‌الملل ممکن است به تهدیدات وجودی مانند افزایش سطح دریاها مرتبط باشد، ممکن است برای حقوقدانان بین‌المللی دشوار باشد که درک کنند این قواعد چگونه باید توسط دیوان بین‌المللی دادگستری به کار گرفته شوند. اگرچه ادبیات حقوقی اختصاص‌یافته به چنین موضوعی به طور فزاینده همراستا و منسجم است، اما پرسش‌های حیاتی همچنان وجود دارد، هم در مورد مبنای حقوقی روشنی که تداوم کشور بودن بر اساس آن استوار باشد و هم در مورد روش‌های مشخصی از طریق آن، این تداوم می‌تواند در عمل ایجاد شود، نه این که فقط به یک فرض وهم‌آلود حقوقی منتهی گردد.
هدف این جستار، بررسی چشم‌اندازهایی است که قواعد قابل استناد کشورهای جزیره‌ای «در حال غرق شدن» را ارائه دهد: آیا این کشورها صرفاً به اجرای حقوق موضوعه می‌پردازند یا این که در جهت توسعه تدریجی حقوق بین‌الملل گام برمی‌دارند؟ پاسخ به این پرسش ضروری است، چرا که گروه مطالعاتی کمیسیون حقوق بین‌الملل در آستانه ارائه گزارش نهایی خود در خصوص این جنبه‌ها قرار دارد (بندهای ۳۷۹ به بعد این گزارش).
از نظر ما، اگر چه کشورهای جزیره‌ای ممکن است ادعا کنند که مطالباتشان بازتاب‌دهنده حقوق موجود Lex Lata است ، اما باید اذعان کرد که این ادعاها بیشتر با حقوق آرمانی Lex Ferenda همخوانی دارد یا در بهترین حالت، تفسیر بلندپروازانه‌ای – هر چند ضروری- از حقوق بین‌الملل موجود محسوب می‌شود. برای روشن شدن موضوع باید بیان کرد که بحث بر سر تردید در وجاهت انکارناپذیر خواسته‌های کشورهای جزیره‌ای نیست و همچنین درباره اتخاذ نوعی «شکاکیّت سخت‌گیرانه» که نقض حقوق را بیش از حد برجسته می‌کند – حقوقی که همچون همیشه در مسائل مربوط به پیدایش و زوال کشورها، به احتمال زیاد با واقعیت جامعه بین‌المللی تطبیق خواهند یافت. برعکس تردید فوق، دیدگاه ما بر پایه رویه کشورها و موضع‌گیری‌های نسبتاً منفعلانه جامعه بین‌المللی در قبال ادعاهای کشورهای جزیره‌ای است. اگرچه این جامعه با این ادعاها هیچ گونه مخالفتی ندارد، با این حال، از ارائه حمایت بی‌قید و شرط نیز خودداری می‌کند (مانند موضع ژاپن یا مجمع عمومی سازمان ملل متحد، در بند ۳۴۱ گزارش مذکور، با برخی استثنائات قابل توجه).
در این چارچوب، کشورهای جزیره‌ای در حال پیگیری توافق‌نامه‌های دوجانبه با متّحدان خود هستند، همان گونه که در معاهده تووالو-استرالیا مشاهده می‌شود. این معاهده به کشور تووالو اجازه می‌دهد تا حق تعیین سرنوشت خود را اعمال کرده، در مواجهه با چالش‌های وجودی ناشی از افزایش سطح دریاها، ادعاهای خود را در مورد کشور بودن و حاکمیّت تقویت نماید.
اصول بنیادین قابل اعمال حقوق بین‌الملل راجع به افزایش سطح دریا: آیا زمان تغییر فرا رسیده است؟
بر اساس اعلام AOSIS در سال ۲۰۲۴، تردیدی وجود ندارد که «تداوم کشو بودن در مواجهه با افزایش سطح دریا ناشی از تغییرات اقلیمی، با اصول و حقوق اساسی حقوق بین‌الملل سازگار است». کشورهای جزیره‌ای بر تداوم کشور بودن تأکید دارند (رجوع به تونگا، ژانویه ۲۰۲۴، A/78/PV.53، صفحه ۳)، هر چند اصل تداوم ذاتاً با هدف حفظ کشورها در برابر تهدید‌های وجودی تدوین نشده است. این اصل در دو وضعیّت متمایز اعمال می‌شود که در آن حفظ یک کشور به طور تبعی و غیر مستقیم محقق می‌شود. در سناریوی نخست، اصل تداوم به عنوان یک فرض به منظور تضمین قطعیّت حقوقی در شرایط عدم قطعیّت واقعی عمل می‌کند. اگرچه اصل تداوم زمانی اعمال می‌شود که یک کشور با «یک بحران شدید که بقای آن را مورد تردید قرار دهد» مواجه شود (ص.۴)، اما هدف از این قاعده به طور مستقیم محافظت از کشور در برابر چنین بحران‌هایی نیست. مسئله‌ای که مطرح شده است، به این نکته می‌پردازد که آیا تعهّدات بین‌المللی هنوز هم در برابر کشور قابل اجرا هستند یا خیر؟ مبحث پیش رو مشابه معمای فلسفی کشتی تزئوس پلوتارک است: اگر تخته‌های یک کشتی به مرور زمان جایگزین شوند، آیا هنوز همان کشتی پیشین است؟ و اگر تخته‌های برداشته شده کشتی جدیدی را تشکیل دهند، کدام یک هویّت اصلی را حفظ می‌کند؟ مشابه این معمای فلسفی، حقوقدانان بین‌المللی نیز به بررسی این نکته می‌پردازند که آیا یک کشور علی‌رغم تغییرات سرزمینی یا ساختاری همچنان پابرجا باقی می‌ماند یا خیر. اگرچه این پژوهش ممکن است برای اهداف دفاعی به منظور حفظ وضع موجود [اعتبار و استمرار کشور در حقوق بین‌الملل] به کار رود، اما صرف اصل تداوم به تنهایی کافی است. بنابراین برخی استدلال می‌کنند که اجرای این اصل، به ویژه زمانی که بحث درباره پیامدهای نقض‌های جدی تعهدات بین‌المللی مطرح است، باید با سایر قواعد تکمیل شود.
در سناریوی دوم ، کشورها به بند ۲ ماده ۴۱ پیش‌نویس مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل درباره مسئولیت کشورها در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی استناد می‌کنند که بیان می‌دارد:«هیچ کشوری نباید وضعیّتی را که در نتیجه یک نقض جدی به معنای ماده ۴۰ ایجاد شده است، به عنوان یک وضعیّت قانونی به رسمیّت بشناسد (…). تداوم کشور می‌تواند از لحاظ نظری از چنین نقضی ناشی شود، در صورتی که افزایش سطح دریا به عنوان نقض یک قاعده آمره حقوق بین‌الملل تلقی گردد. بر اساس این تفسیر، کشورهای ثالث موظف خواهند بود که پیامدهای چنین نقضی را به رسمیّت نشناسند؛ یعنی فرو رفتن سرزمین در آب و زوال کشور را نباید به عنوان وضعیّتی قانونی بپذیرند. با این حال، تداوم کشور در این‌جا امری تبعی است چرا که از اجرای سایر قواعد حقوقی ناشی می‌شود. به همین دلیل، کشورهای جزیره‌ای و متّحدان آن‌ها (مانند اتّحادیه آفریقا، بند ۱۱۹) بیش از پیش ادعای خود را به سایر قواعد آمره، به ویژه حق تعیین سرنوشت، مرتبط می‌کنند. این امر پرسش‌های پیچیده‌ای را مطرح می‌کند: آیا شناسایی تداوم کشور نتیجه‌ای از حق تعیین سرنوشت است؟ یا آیا عدم شناسایی کشور، نقض این حق محسوب می‌شود؟ هر دو پرسش به ماهیّت آمره حق تعیین سرنوشت بستگی دارند.
اگر حق تعیین سرنوشت به واقع سپری برای تداوم کشور فراهم کند، به این معنی خواهد بود که یک کشور تا زمانی که مردم آن با زوالش مخالفت کنند، همچنان مصون و غیرقابل انکار باقی می‌ماند؟ چنین نتیجه‌ای پرسش از وجود یک کشور در حقوق بین‌الملل را برای همیشه بی‌اثر می‌سازد و مآلاً ویژگی‌های حقوقی سنتی مرتبط با تداوم کشور را دگرگون می‌کند. در این صورت، تداوم کشور از یک اصل حقوقی به یک فرض غیرقابل رد تبدیل می‌شود، در حالی که در رویّه کشورها این مفهوم به عنوان یک فرضیّه «مستحکم» اما قابل رد در نظر گرفته می‌شود.
تووالو پیشگام تلا‌ش‌های کشورهای جزیره‌ای برای تثبیت این فرضیّه به عنوان یک اصل غیرقابل رد است، به ویژه از طریق توافق‌های دوجانبه مانند توافقی که با استرالیا منعقد کرده است.
توافق ۲۰۲۳ میان تووالو و استرالیا: محدودیّت‌ها و چشم‌اندازها
درست زمانی که سناریوهایی که وفق آن‌ها تداوم کشور ممکن است تحقّق یابد، برای یافتن مصداق‌های مشخّص در تلاش هستند، توافق اخیر میان تووالو و استرالیا لااقل به دو دلیل، پیش‌فرض قابل توجهی ایجاد می‌کند. این توافق نه تنها نخستین توافق دوجانبه در زمینه حرکت اقلیمی است، بلکه اولین معاهده‌ای نیزمی باشد که طریحاً زوال کشور را از کشوری که در معرض غرق شدن است، رد می‌کند. ما در این‌جا وارد جزئیات اتحاد فالپیلی که پیش‌تر از جمله در جستاری دیگر مورد بحث قرار گرفته است، نخواهیم شد. این توافق با انتقادهای فراوانی مواجه شده است، از جمله در تووالو و خصوصاً به دلیل مزیّت استراتژیک غالبی که ماده ۴ برای کانبرا فراهم آورده است. این توافق موضوع یک یادداشت توضیحی قرار گرفته است که هدف آن پایان دادن به مباحث مربوط به جنبه‌های امنیتی بود. این تلاش برای ورود معاهده به مرحله اجرایی در تاریخ ۲۸ اوت ۲۰۲۴ کمک کرد. با این حال، اتّحاد هنوز سوالات مهمی را مطرح می‌کند و محدودیّت‌های ذاتی در ساختار مفهومی که در حال حاضر مبنای مفاهیم سرزمین و حاکمیّت در نظم حقوقی بین‌المللی است را به چالش می‌کشد. اولاً تا چه میزان این توافق نمایانگر اصل حق تعیین سرنوشت مردم تووالو است (که در پارلمان خصوصاً در جلسه نوامبر ۲۰۲۳ به شدّت مورد بحث قرار گرفته است)، و تا چه حد اجرای آن در نهایت احترام به همان اصل را در صورت جابهجایی جمعیّت کامل تووالو تضمین می‌کند، چون جزئیاتی در خصوص اجرای این حق در سرزمین استرالیا ارائه نشده است؟
متن مذکور همچنین این پرسش اساسی را مطرح می‌کند ، در صورتی که سرزمین کاملاً غرق شود، کدام یک از دو نهاد، کنترل مؤثر بر منابع منطقه اقتصادی ویژه EEZ عظیم تووالو را در صورتی که این منطقه با وجود نابودی سرزمین حفظ شود (پرسشی که هنوز توسط حقوق موضوعه پاسخ داده نشده است) به دست گرفته و بهره‌برداری خواهد کرد.
بنابراین باید دید آیا این «معاهده چارچوب» در آینده روشن‌تر خواهد شد؛ تا چه میزان اجرای آن موفق خواهد بود؛ و آیا این معاهده نخستین مصداق از یک رویّه در حال توسعه را به نمایش می‌گذارد یا خیر. در حال حاضر به نظر نمی‌رسد شناسایی دوجانبه تداوم کشور برای کشوری که در حال غرق شدن است حتی اگر در یک سند الزام‌آور هم گنجانده شود، الگوهای این تداوم را در غیاب سرزمین و/یا در صورت جابهجایی کامل جمعیّت آن تضمین کند. این توافق همچنین روابط نامتوازن میان کشورهای قدرتمند و کشورهای جزیره‌ای کوچک که توسط دریافت کلاسیک از سرزمین و حاکمیّت تشدید شده است را به چالش نمی‌کشد. در حقیقت، اگر کمی بدبینانه بنگریم، می‌توانیم این موضوع را به مثابه پیروزی تولیدکنندگان بزرگ گازهای گلخانه‌ای ببینیم که با هزینه اندک و بدون هیچ تعهد اقلیمی، خود را به عنوان «حسن همجواری» معرفی می‌کنند و در موقعیّت‌های امنیّتی به بهره‌برداری پرداخته و مشغول هدف‌گذاری برای دست یافتن به فضای دریایی بزرگ‌تر هستند.[۴]
[۱] https://www.ejiltalk.org/continuity-of-statehood-for-deterritorialized-nations-a-range-of-principles-but-few-concrete-prospects/
[2] پلوتارک فیلسوف و مورخ یونانی قرن اول میلادی است که به خاطر مجموعه آثارش به ویژه «حیات‌های موازی» که به مقایسه زندگی شخصیت‌های برجسته روم و یونان می‌پردازد، شناخته می‌شود. یکی از معروف‌ترین معماهای فلسفی پلوتارک، معمای کشتی تزئوس است./ مترجم
[۳] جابهجایی جمعیّت‌ها به دلیل تغییرات اقلیمی از جمله افزایش سطح دریا، خشکسالی و طوفان‌ها و سایر بحران‌های زیست‌محیطی. / مترجم
[۴] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)