قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت سازمان ملل متحد
Michelle Burgis Kasthala
Nov.28,2025
ترجمه: دکتر امین معتمدی، پژوهشگر حقوق بین الملل و مدرس دانشگاه
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی، استاد دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس
در تاریخ ۱۷ نوامبر، شورای امنیت سازمان ملل متحد (UNSC) با ۱۳ رأی، قطعنامهای تاریخی و در عین حال بهشدت بحثبرانگیز را دربارهی نحوهی حکمرانی آیندهی غزه به تصویب رساند. اگرچه چین و روسیه در آستانهی رأیگیری تردیدهای خود را ابراز کرده بودند و روسیه حتی پیشنویس جایگزینی را منتشر کرده بود، موج فشارهای گسترده دیپلماتیک ایالات متحده با متحدان منطقهای غیرعضو، این دو عضو دائم (P5) را متقاعد ساخت که نارضایتی خود را صرفاً از طریق رأی ممتنع ابراز کنند. متنی که از حیث جزئیات فقیر است، این کاستی را با جسارت و عدول از پروتکلهای استاندارد تدوین قطعنامههای شورای امنیت و بیاعتنایی به حقوق بینالملل جبران میکند. اگرچه بسیاری از جزئیات هنوز در حال مذاکره است، یادداشت حاضر به ابعاد کلیدی قطعنامه میپردازد و میکوشد آن را در ارتباط با سایر طرحهای اخیر موسوم به «صلح» برای فلسطین تحلیل کند. قرائت دقیق متن همچنین نشان میدهد که ایالات متحده چگونه با ترفند خلاقانه از رویههای شورای امنیت استفاده کرده است تا هرگونه نقش حقوق بینالملل در تصور آیندهی غزه را بهطور بنیادین محدود سازد.
محتوای قطعنامه چیست؟
این قطعنامه تنها یک ماه پس از آغاز آخرین آتشبس به تصویب رسید. در نتیجهی مذاکرات گستردهی منطقهای به رهبری ایالات متحده، نهتنها درگیریهای تمامعیار در ۱۰ اکتبر متوقف شد، بلکه ترامپ در ۲۹ سپتامبر طرح ۲۰ مادهای خود را نیز ارائه کرد. این طرح به قطعنامه ضمیمه و توسط آن تایید شده است؛ بدین معنا که عملاً باید این دو متن با هم خوانده شوند. هر دو متن چشماندازی از «روز بعد» برای غزه پس از آتشبس ترسیم میکنند که بر دو رکن حکمرانی و امنیت استوار است و با پارامترهای زمانی و مالی بسیار مبهم پشتیبانی میشود.
حکمرانی
مهمتر از همه، قطعنامه یک مرجع انتقالی برای غزه با عنوان «هیئت صلح» (Board of Peace – BoP) ایجاد میکند که مدیریت آن بر عهدهی خودِ ترامپ خواهد بود. این هیئت کنترل حاکمیتی نوار غزه را اعمال خواهد کرد و تمرکز آن بر بازسازی، آموزش نیروی پلیس فلسطینی، تضمین امنیت سرزمینهای مجاور (یعنی مصر و اسرائیل) ــ بهویژه از طریق خلع سلاح نیروهای فلسطینی در داخل غزه ــ نظارت بر ارائهی کمکها و صدور مجوز برای عملیات یک نهاد اعمال صلح موسوم به «نیروی تثبیت بینالمللی» (International Stabilisation Force – ISF) خواهد بود. هرچند قطعنامه تصریح میکند که شورای امنیت همچنان «درگیر موضوع باقی میماند»، تمامی ابعاد حکمرانی غزه عملاً در اختیار خودِ هیئت صلح قرار میگیرد.
امنیت
نیروی تثبیت بینالمللی (ISF) یک نیروی چند جانبه متشکل از نیروهایی از کشورهای نامشخص خواهد بود؛ کشورهایی که احتمالاً شامل قطر، اندونزی، ترکیه، پاکستان و آذربایجان میشوند. مصر و اسرائیل بارها در متن نام برده شدهاند و بهعنوان بازیگران کلیدی امنیتی، نهایتاً تحت امر ایالات متحده، جایگذاری شدهاند (به یاد داشته باشیم که این دو، بزرگترین دریافتکنندگان کمکهای آمریکا هستند). نقش ویژهی مصر احتمالاً از چهار عامل اصلی ناشی میشود: ۱) بهعنوان اشغالگر سابق غزه (۱۹۴۸–۱۹۶۷)؛ ۲) بهعنوان نخستین کشور عربی که در سال ۱۹۷۹ روابط خود را با اسرائیل عادیسازی کرد؛ ۳) بهعنوان ارائهدهندهی یک طرح صلح متقابل در اوایل سال برای خنثیسازی طرح «ریویرا»ی ترامپ مبتنی بر کوچ اجباری؛ و ۴) بهعنوان تنها کشور عربی هممرز با نوار غزه. نقش منحصربهفرد اسرائیل در قطعنامه از حضور بالفعل نیروهای آن در داخل غزه (که به بیش از ۵۰٪ کنترل کامل میرسد) و از «ضرورت امنیتی» پایدار آن ناشی میشود که اساساً علت وجودی ISF بهشمار میآید. بدینسان، مفهوم «امنیت» عملاً و صرفاً بازتابدهندهی چارچوبهای امنیتی سیّال اسرائیل است و نه امنیت فلسطینیان غزه. این امر بهویژه از آنجا آشکار است که از زمان «آتشبس»، اسرائیل حملات متعددی به غزه انجام داده که طی شش هفتهی نخست بیش از ۳۰۰ کشته برجای گذاشته است.
اگرچه طرح ۲۰ مادهای بهصراحت اعلام میکند که «اسرائیل غزه را اشغال یا ضمیمه نخواهد کرد»، پیامدهای مجموع دو متن چندان قاطع نیست. به نیروهای مصری و اسرائیلی نقشی ویژه در نوار غزه اعطا میشود و انتظار میرود اسرائیل تنها زمانی غزه را ترک کند که هیئت صلح از تکمیل اصلاحات فلسطینی و تضمین امنیت اسرائیل رضایت حاصل کند. افزون بر این، قطعنامه با ایجاد یک «کمربند امنیتی» تحت کنترل اسرائیل، عملاً بخشی از قلمرو غزه را بهطور دائمی به اسرائیل واگذار میکند.
بُعد زمانی
دورهی مأموریت دو سالهی بهروشنی تعریفشده برای هیئت صلح، در کنار بازهی زمانی بینهایت منعطف کشور فلسطینیِ مورد اشاره، تناقضآمیز جلوه میکند. هرچند زبان قطعنامهی نوامبر در شناسایی آیندهمندی نوعی از استقلال فلسطینی ــ مشروط به رضایت هیئت صلح از «پیشرفت» اصلاحات ــ قویتر است، اما همچنان هیچ تضمینی برای فلسطینیان فراهم نمیکند. همانند توافقات اسلو در دههی ۱۹۹۰، در هر مقطع، امنیت اسرائیل کارت برندهای است که ترامپ میتواند بهطور نامحدود آن را بازی کند.
تأمین مالی
جزئیات مربوط به تأمین مالی در قطعنامه مبهم است. متن صرفاً اشاره میکند که بانک جهانی و دولتهای اهداکننده هزینههای عظیم بازسازی را تأمین خواهند کرد؛ بازسازیای که مصر در ماه مارس هزینهی آن را ۵۳ میلیارد دلار برآورد کرده بود (که بهاحتمال قوی، برآوردی بهطور رادیکال کمتر از واقع است). زبان طرح ۲۰ مادهای خوشبینانهتر است و آشکارا دیکتاتوریهای خلیج [فارس] را بهعنوان الگوهای اقتصادی و حامیان مالی میستاید:
«طرح توسعهی اقتصادی ترامپ برای بازسازی و پویاسازی غزه از طریق گردهمآوردن هیئتی از کارشناسانی تشکیل خواهد شد که در ایجاد برخی از شهرهای معجزهآسای مدرن و شکوفای خاورمیانه نقش داشتهاند. پیشنهادهای سرمایهگذاری سنجیده و ایدههای توسعهای هیجانانگیز متعددی توسط گروههای بینالمللی با حسن نیت تدوین شده و برای تلفیق چارچوبهای امنیتی و حکمرانی بهمنظور جذب و تسهیل این سرمایهگذاریها ــ که ایجاد شغل، فرصت و امید برای آیندهی غزه را به همراه خواهد داشت ــ مورد بررسی قرار خواهد گرفت» (بند ۱۰).
اگرچه فلسطینیان در هر دو متن حضور دارند، هیچ تلاشی برای توجیه یا کسب اجماع و پذیرش گستردهی فلسطینی صورت نگرفته است. به یاد داشته باشیم که فلسطینیان در سرزمینهای اشغالی از سال ۲۰۰۶ تاکنون قادر به برگزاری انتخابات نبودهاند و حماس بهطور نظاممند از برنامهریزیهای «روز بعد» کنار گذاشته شده است. فلسطینیان در قطعنامه بهصورتهای مختلفی بازنمایی میشوند: بهعنوان تروریست (در ارجاع به ضرورت خلع سلاح زیرساختهای تروریستی)؛ بهعنوان تکنوکراتهای غیرسیاسی (در اشاره به ارائهی خدمات روزمره تحت نظارت هیئت صلح)؛ بهعنوان متقاضیان کمکهای بشردوستانه (جمعیت غیرنظامی «بهاندازهی کافی رنج کشیده» تلقی میشود و اکنون مستحق کمک دانسته میشوند)؛ و بهعنوان افسران پلیسی که این چشمانداز را اجرا میکنند.
چه چیزهایی در قطعنامه نیست؟
آنچه فلسطینیان بهعنوان آن ترسیم نشدهاند، عاملان سیاسی یا اعضای یک پیکرهی سیاسی و دولت-ملتِ در حال تکوین است. تلاشهایی از سوی عربستان سعودی صورت گرفت تا اشارهای به حق تعیین سرنوشت در متن گنجانده شود؛ نه بهعنوان یک حق غیرقابل انکار، بلکه بهعنوان امتیازی که تنها زمانی (یا اگر هرگز) باید کسب شود که اسرائیل رضایت دهد. هیچ شناساییای از حق تعیین سرنوشت بهعنوان یک قاعدهی آمره (Jus cogens) الزامآور برای هیئت صلح، چه رسد به خود شورای امنیت، وجود ندارد. در تقابل با چنین زبانی در قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت، مجمع عمومی سازمان ملل متحد یک روز بعد قطعنامهی کوتاه متقابلی تصویب کرد که «حق مردم فلسطین برای تعیین سرنوشت، از جمله حق آنان برای کشور مستقل فلسطین» را مجدداً تأیید میکرد. هرچند استمرار در تأکید بر حقوق در این سطوح اهمیت دارد، اما در مقایسه با قدرت عظیم قطعنامه شورای امنیت تحت حمایت ایالات متحده، این امر صرفاً شکنندگی هنجارهای بینالمللی را در این مقطع زمانی برجسته میسازد.
چنین ناکامی در شناسایی نقش حقوق بینالملل همچنین در فقدان هرگونه سازکار پاسخگویی بازتاب یافته است. معمولاً حتی در قطعنامهای مختصر و شتابزده دربارهی حکمرانی پسامنازعه، انتظار میرود به عدالت انتقالی بهعنوان عنصری حیاتی برای ترمیم جوامع اشاره شود. اما در اینجا صرفاً فراخوانهای تهی برای «گفتوگو» دیده میشود، بدون هیچ اشارهای به قرارهای بازداشت جاری دیوان کیفری بینالمللی علیه نتانیاهو و گالانت، رسیدگیهای دیوان بینالمللی دادگستری علیه اسرائیل و آلمان، یا موج گستردهی کارزارهای جهانی و کنشگری جهانی که در پی نسلزدایی غزه شکل گرفته است.
هرچند تمرکز قطعنامه بر نوار غزه است ــ و با توجه به گسترهی عظیم ویرانی، ناگزیر نیز چنین بوده است ــ هرگونه تلاش برای تحقق صلح صرفاً در چارچوبی جامع امکانپذیر خواهد بود که کرانهی باختری (از جمله قدس شرقی) را نیز در بر گیرد. این ضرورت در شرایط کنونی بیش از هر زمان دیگری فوریت یافته است؛ چراکه کرانهی باختری طی دو سال گذشته شاهد سطحی بیسابقه از خشونت شهرکنشینان، قتل، شکنجه و بازداشت و غصب اراضی بوده است. قطعنامه با تفکیک گفتمانی نوار غزه از کرانهی باختری، از رویهی تثبیتشدهی سازمان ملل متحد عدول میکند؛ رویهای که بهطور مستمر نوار غزه، کرانهی باختری و قدس شرقی را بهعنوان یک واحد سرزمینی تجزیهناپذیر ــ یعنی «سرزمین اشغالی فلسطینOPT))» ــ تلقی کرده است، امری که خود در راستای حمایت از تحقق حق تعیین سرنوشت ملت فلسطین بوده است.
ارزیابی این قطعنامه و رژیم برآمده از آن
این قطعنامه در پی ایجاد یک رژیم بالقوه غیرقانونیِ الحاق سرزمینیِ نوار غزه با حمایت ایالات متحده است. در این مسیر، رأی دیوان بینالمللی دادگستری در ژوئیهی ۲۰۲۴ را نیز نادیده میگیرد؛ رأیی که اسرائیل را ملزم به خروج از تمامی سرزمین اشغالی فلسطین کرده بود. مجمع عمومی سازمان ملل متحد متعاقباً تاریخ نهایی چنین خروجی را ۱۳ سپتامبر ۲۰۲۵ تعیین کرد. نهتنها این تاریخ در حالی سپری شده است که نیروهای اسرائیلی همچنان در سراسر سرزمین اشغالی فلسطین مستقر هستند، بلکه در اینجا شورای امنیت میکوشد چنین حضوری را در بخشهایی از غزه بهطور نامحدود و در بخشهایی دیگر بهطور دائمی مشروعیت بخشد. این فتح و تصرف، تحت لوای شورای امنیت و با پشتیبانی بسیاری از رژیمهای عربی است. همانند بسیاری از تلاشهای پیشین و در نهایت بیثمر برای صلح، تصور اینکه چنین متنی بتواند امکان آشتی و ترمیم واقعی را فراهم آورد، نامعقول است. در عوض، این قطعنامه ترامپ را (احتمالاً همراه با تونی بلر بهعنوان معاون) در جایگاه ناظر بر نیرویی از دولتهای اکثراً مسلمان ــ مردد اما مطیع ــ قرار میدهد که مأموریت خلع سلاح نیروهای فلسطینی و همزمان بازسازی یکی از ویرانشدهترین و آلودهترین فضاهای روی زمین را بر عهده دارند.
https://www.ejiltalk.org/unsc-resolution-2803/