انصاف در شورای امنیت: کشف مجدد وظیفه خودداری ازدادن رأی

انصاف در شورای امنیت: کشف مجدد وظیفه خودداری ازدادن رأی[۱]

Francois Naaman

مترجم: سحر جعفری صرافی

دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه آزاد واحد علوم و تحقیقات

ویراستار علمی: دکتر هادی درون‌پرور

پژوهشگر حقوق بین‌الملل

May 13 2025

پیشینه

اصل «هیچ‌کس نباید قاضی دعوای خود باشد» (nemo iudex in causa sua) در حقوق بین‌الملل ریشه‌های عمیقی دارد، اما تدوین آن در منشور ملل متحد اغلب مورد بی‌توجهی قرارگرفته است. ماده ۲۷ (۳) مقرر می‌دارد کشوری که طرف اختلاف است، می تواند در رأی‌گیری در مورد قطعنامه‌های مرتبط شورای امنیت تحت فصل ششم خودداری کند، مشروط بر آن که موضوع ماهیتی غیر شکلی داشته باشد. با آن که این اصل برای مدتی طولانی در رکود به نظر می‌رسید، جنگ روسیه و اوکراین بار دیگر توجهات را به آن معطوف ساخته است.

آخرین مورد قابل ‌توجه از رعایت ماده ۲۷ (۳) به قضیه آیشمن در سال ۱۹۶۱ بازمی‌گردد، هنگامی‌که آرژانتین از دادن رأی خودداری کرد. از آن زمان، اعتبار و اهمیت این قاعده، به‌ویژه در پی وتوهای مکرر روسیه در مورد قطعنامه‌های مرتبط با اوکراین پس از الحاق کریمه در سال ۲۰۱۴ و تهاجم سال ۲۰۲۲، مورد تردید قرار گرفته است. با عنایت به جایگاه آشکار روسیه به‌ عنوان «طرف اختلاف»، حقوقدانان و دست‌اندرکاران این حوزه، فرصت را برای تأکید مجدد بر ماده ۲۷ (۳) و تدوین تعریفی کاربردی از این اصطلاح مغتنم شمرده‌اند.

تلاش‌ها برای احیای ماده ۲۷ (۳) با ابتکارات گسترده‌تر جهت اصلاح رویه‌های شورای امنیت، با هدف افزایش نمایندگی و محدود کردن وتوهای سوءاستفاده‌جویانه، همسو است. به‌کارگیری ماده ۲۷ (۳) در بستر جنگ روسیه و اوکراین می‌تواند هم یک مطالعه موردی عینی ارائه دهد و هم به شفاف‌سازی یک معیار واقع‌بینانه و قابل ‌اجرا برای شناسایی «طرف اختلاف» کمک کند.

آیا ماده ۲۷ (۳) متروک ‌شده است؟

کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات، متروک شدن (desuetude) و نسخ تدریجی(obsolescence) را به ‌عنوان مبنایی برای خاتمه معاهدات به رسمیت نمی‌شناسد. در حالی ‌که نسخ تدریجی به از میان رفتن وضعیتی حقوقی اشاره دارد که برای اجرای یک معاهده ضروری است، مفهوم متروک شدن اصولاً در حقوق بین‌الملل جایگاهی ندارد. افزون بر این، ماهیت «شبه قانون اساسی» منشور ملل متحد، بر اعتبار پایدار آن تأکید می‌ورزد.

شواهد همچنین نشان می‌دهد که ماده ۲۷ (۳) در عمل کم‌فروغ نشده است. قاضی دیوان بین‌المللی دادگستری، نبیل العربی، در مقام شخصی خود، از شورای امنیت خواست که ماده ۲۷ (۳) را «به ‌طور دقیق و وفادارانه» اعمال کند. اخیراً رهبران جهان در اقدام ۴۱ (الف) «پیمان برای آینده»، (Pact for the Future) متعهد شدند که «تمام مفاد منشور سازمان ملل متحد را که به فرآیند تصمیم‌گیری در شورای امنیت مربوط می‌شوند، از جمله ماده ۲۷ (۳)، به‌طور کامل اجرا و رعایت کنند.»

توجهات حول ماده ۲۷ (۳) افزایش‌یافته است. درخواست‌های اولیه لیختن‌اشتاین و نیوزیلند در سال‌های ۲۰۱۴ و ۲۰۱۶ از آن زمان گسترش‌یافته و ائتلافی گسترده – شامل کشورهای بالتیک، هلند، کشورهای نوردیک، استرالیا و سنگاپور – شورای امنیت را برای اجرای این مقرره تحت ‌فشار قرار داده اند. دانمارک در سال ۲۰۲۳ از جانب کشورهای شمال اروپا، بر لزوم تضمین این امر تأکید کرد که هیچ کشوری نباید «هم زمان طرف دعوا، قاضی و هیئت ‌منصفه» باشد.

اختلاف در برابر وضعیت

نظریه مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه نامیبیا، مهم‌ترین سابقه قضایی در خصوص تفسیر واژه «اختلاف» محسوب می‌شود. اساساً به گفته پروفسور آکیرا کاتو(Akira Kato ،) «اگر موضوعی که در دستور کار شورای امنیت قرار می‌گیرد، به‌ عنوان یک “وضعیت” و نه یک “اختلاف” توصیف شود،ان گاه قاعده امتناع الزامی از دادن رأی غیر قابل‌ اجرا خواهد بود.» با این‌ حال، اگر این توصیف نامشخص باشد، تعاریف این دو اصطلاح مبهم خواهند بود. در حالی‌ که دیوان بر این واقعیت تمرکز داشت که کشورها در این توصیف دارای حاشیه صلاحدید هستند و می‌توانند تصمیم بگیرند که آیا از اعمال ماده ۲۷ (۳) جلوگیری کنند یا خیر، اما در مورد تعاریف این دو مفهوم در صورتی ‌که کشورها نتوانند به ‌وضوح توصیف نمایند، اظهار نظری نکرد. نکته حائز اهمیت این است که دیوان این اصطلاحات را متقابلاً حصری تلقی می‌کند.

پژوهشگران به ‌طور گسترده در این زمینه قلم ‌زده‌اند. در میان تعاریف پیشنهادی، مریلس و دی براباندره(Merrillis and De Brabandere ،) وضعیت را از اختلاف تفکیک می‌کنند؛ آن‌ها وضعیت را «حالتی کلی از عدم توافق، مخالفت یا خصومت» تعریف می‌کنند که ماهیتی انعطاف‌پذیرتر و کلی‌تر از اختلاف دارد. نکته جالب‌ توجه این است که بلوم تمایزی بر مبنای ماهیت دوجانبه یا چندجانبه مسائل ارائه می‌دهد: در حالی ‌که تنش‌های دوجانبه معمولاً مصداقی از اختلاف هستند، مسائل چندجانبه به وضعیت‌ها تمایل دارند. این امر با تعریف ارائه‌شده توسط کمیته موقت در سال ۱۹۴۸ مطابقت دارد که اختلاف را این‌گونه توصیف می‌کند:«هرگاه کشور یا کشورهایی که موضوع را به شورای امنیت می‌آورند، ادعا کنند که اقدامات کشور یا کشورهای دیگر در قبال کشور یا کشورهای اول، نقض یک تعهد بین‌المللی است یا حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را به خطر انداخته یا احتمالاً به خطر می‌اندازد… و کشور یا کشورهایی که موضوع این اتهامات هستند، حقایق ادعایی یا استنتاج‌های حاصل از چنین اتهاماتی را مورد مناقشه قرار دهند یا نپذیرند.» بنابراین برای وجود یک اختلاف باید اتهامی مبنی بر این که اقدام کشور دیگری صلح و امنیت بین‌المللی را به خطر می‌اندازد و نیز پاسخی از سوی کشور طرف اتهام وجود داشته باشد. دیوان دائمی دادگستری بین‌المللی در قضیه امتیازات ماوروماتیس در فلسطین (Mavrommatis Palestine Concessions) اظهار داشت که «اختلاف عبارت است از عدم توافق در مورد یک امر حکمی یا موضوعی، یا تضاد در دیدگاه‌های حقوقی یا منافع بین دو شخص. یک ادعای صرف به ‌منزله اختلاف نیست؛ بلکه باید اثبات شود که ادعای یک ‌طرف، به ‌نحو مثبت از سوی طرف دیگر رد شده است.»

به نظر می‌رسد که مخالفت صریح و اتهام مشخص، همان‌طور که در قضیه ماوروماتیس بسط یافته و در تعریف کمیته موقت سال ۱۹۴۸ نیز بازتاب یافته است، ساختاری دوجانبه را مفروض می‌دارد. در حالی‌ که چنین اختلافاتی ممکن است نگرانی گسترده‌تری را در سطح بین‌المللی برانگیزند، به نظر می‌رسد آستانه تعریفی «اختلاف» عمدتاً در مواردی محقق می‌شود که دو کشور مستقیماً در برابر یکدیگر قرار دارند. حتی اگر اختلاف دوجانبه توجه جامعه بین‌المللی را به خود جلب کند، مانع از آن نمی‌شود که موضوع بین دو کشور یک اختلاف تلقی شود. به‌ عبارت ‌دیگر، این مسائل ممکن است در قالب «اختلاف»های دوجانبه و در عین ‌حال به‌ عنوان «وضعیت»های چندجانبه تلقی شوند.

کاربست ماده ۲۷ (۳) در جنگ روسیه و اوکراین

باید به خاطر داشته باشیم که کشورها از حاشیه صلاحدید گسترده‌ای برخوردارند و می‌توانند به ‌آسانی از اعمال ماده ۲۷ (۳) اجتناب کنند. آن‌ها با تدوین قطعنامه‌ای طبق فصل هفتم یا با توصیف روشن موضوعی به ‌عنوان یک «وضعیت»، می‌توانند از فعال شدن الزام به امتناع جلوگیری کنند. با این‌ حال، این ادعا نشان می‌دهد که عدم انجام هیچ‌یک از این اقدامات – یعنی عدم استناد به فصل هفتم یا عدم استفاده از واژه «وضعیت» – می‌تواند مؤید اعمال ماده ۲۷ (۳) باشد.

عبارت‌پردازی قطعنامه ۲۷۷۴ شورای امنیت، در مورد درگیری فدراسیون روسیه و اوکراین نشان می‌دهد که امتناع الزامی می‌توانسته بخشی از ملاحظات تدوین‌کنندگان آن باشد. پیش ‌از این در سال ۲۰۱۶، اوکراین در شورای امنیت این امر را مایه شرمساری دانست که «بند ۳ ماده ۲۷ منشور – که مقرر می‌دارد طرف یک اختلاف باید از دادن رأی امتناع کند – همچنان آشکارا نادیده گرفته می‌شود. ضروری است که رویه‌های روشنی برای پیاده‌سازی و اجرای صحیح این ماده ارائه گردد.» مطالعه قطعنامه ۲۷۷۴ از منظر تعاریف فوق نشان می‌دهد که در آن، عمداً از به‌کارگیری واژه «وضعیت» اجتناب شده است. این قطعنامه از «درگیری میان فدراسیون روسیه و اوکراین» سخن می‌گوید، هدف سازمان ملل متحددر «حل‌وفصل مسالمت‌آمیز اختلافات» را یادآوری می‌کند و در بند اجرایی اول، موضوع را به‌ عنوان «درگیری» معرفی می‌نماید. در حالی ‌که واژه «اختلاف» تنها یک‌بار و واژه «درگیری» مکرراً به ‌کار رفته است، اصطلاح «وضعیت» هرگز مطرح نمی‌شود.

این امر با رویه‌های پیشین و کنونی در تضاد است. موضوعات در دستور کار شورای امنیت اغلب به ‌عنوان «وضعیت» نامیده می‌شوند. در سال ۲۰۲۱، ۴۴ مورد از ۵۷ قطعنامه تصویب‌شده شامل واژه «وضعیت» بودند؛ در سال ۲۰۲۲، این واژه در ۴۲ مورد از ۵۴ قطعنامه و در سال ۲۰۲۳، در ۴۸ مورد از ۵۰ قطعنامه مصوب به‌ کار رفته است. برای نمونه، در قضیه جنگ فالکلند/مالویناس، کشورهای عضو صراحتاً اعمال ماده ۲۷ (۳) را منتفی دانستند؛ چرا که بریتانیا استدلال کرد از حق رأی برخوردار است ، زیرا موضوع در چارچوب فصل هفتم قرار می‌گیرد. در قضیه لاکربی نیز ایالات‌متحده، بریتانیا و فرانسه استدلال کردند که موضوع مورد بحث «اختلاف» نیست بلکه «وضعیتی ناشی از یک نگرانی شدید امنیتی» است. در مقابل، ادبیات به ‌کار رفته در قطعنامه ۲۷۷۴ شورای امنیت سازمان ملل متحد با این قضایا متفاوت است و با وجود رایج بودن چنین توصیفاتی، از کاربرد واژه «وضعیت» یا سایر توصیفات فصل هفتم اجتناب کرده است.

مخالفان استدلال خواهند کرد که این قطعنامه از جمله کوتاه‌ترین قطعنامه‌هایی است که تا کنون به تصویب رسیده است. آن‌ها ممکن است اضافه کنند که ادبیات آن نه بر اساس تفسیر حقوقی ماده ۲۷ (۳) بلکه بر پایه ‌یک راهبرد سیاسی شکل ‌گرفته است: اشاره به تغییر در سیاست خارجی ایالات‌ متحده و ارائه شرایط سخاوتمندانه به روسیه، به امید جلوگیری از وتوی آن. با این ‌حال، نگاهی دقیق‌تر به قطعنامه‌هایی که در همان روز در مجمع عمومی سازمان ملل متحد در مورد این موضوع به تصویب رسیدند – که یکی از آن‌ها توسط اوکراین مطرح شد و رویکردی سخت‌گیرانه‌تر به روسیه داشت – نشان می‌دهد که هر دو از کاربرد واژه «وضعیت» اجتناب کرده و به اصل حل‌وفصل مسالمت‌آمیز اختلافات اشاره دارند. افزون بر این، هیچ‌یک از این قطعنامه‌های مجمع عمومی به ‌صراحت مفاد فصل هفتم را در برنمی‌گیرند و این امر راه را برای این گمان منطقی باز می‌گذارد که آن‌ها ذیل فصل ششم قرار می‌گیرند.

به ‌سوی یک تعریف؟

بر این اساس، تعریفی که از این توصیفات پیشنهادی شکل می‌گیرد باید از درگیری جاری نشئت بگیرد. قطعنامه ۲۷۷۴ نشان می‌دهد که مفهوم امتناع الزامی هنگام تدوین آن از یاد نرفته است. توصیف یک اختلاف به ‌عنوان یک مسئله دوجانبه که شامل یک اتهام و یک پاسخ است و تهدیدی برای صلح بین‌المللی یا نقض صلح محسوب می‌شود (چه این امر به‌ صورت چندجانبه یا دوجانبه تعیین شود) و از عبارت «وضعیت» پرهیز می‌کند، به نظر می‌رسد معیار لازم برای «طرف اختلاف» را طبق ماده ۲۷ (۳) برآورده می‌سازد.

احیای ماده ۲۷ (۳) در بستر جنگ روسیه و اوکراین صرفاً یک تمرین حقوقی نیست بلکه سنگ محکی برای اعتبار شورای امنیت محسوب می‌شود. این شورا برای حفظ مشروعیت خود به‌ عنوان حافظ صلح جهانی، باید اطمینان حاصل کند که قواعد شکلی – به ‌ویژه آن‌هایی که تعارض منافع را محدود می‌کنند – رعایت می‌شوند. درگیری کنونی فرصتی نادر برای بازگرداندن انضباط قانون اساسی به فرآیند تصمیم‌گیری شورارا فراهم می‌کند.[۲]

[۱] https://www.ejiltalk.org/fairness-on-the-security-council-rediscovering-the-duty-to-abstain/

[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)