پینوشه، بشیر، پوتین، نتانیاهو، گالانت و هرزوگ:
مصونیت مقامات عالیرتبه و اهمیت تبیین صحیح رویه کشورها در حقوق بینالملل[۱]
Max Du Plessis
مترجم: امیر رحیمی ریک
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل
دانشگاه آزاد واحد علوم و تحقیقات
ویراستار علمی: دکتر منا کربلایی امینی
پژوهشگر حقوق بینالملل
مصونیتها بار دیگر در کانون توجه قرار گرفتهاند؛ مباحث پیرامون آنها ـ از جمله میزان کارآمدیشان و اینکه آیا میتوانند سپری برای جنایتکاران جنگی تحت تعقیب در برابر تحقیق، تعقیب قضایی یا صدور حکم بازداشت فراهم کنند یا خیر ـ مجددا به صحنه اصلی مناظرات بازگشته است. آنچه در این میان از اهمیت اساسی برخوردار است، نحوهی واکنش کشورها به این مباحث و به احکام بازداشتی است که زمینهساز آنها میشوند.
فیلیپ سندز در تازهترین اثر پرفروش خود با عنوان خیابان ۳۸ لندن: درباره مصونیت، پینوشه در انگلستان و یک نازی در پاتاگونیا، یادآور سفر پرمخاطره سناتور آگوستو پینوشه به بریتانیا در سال ۱۹۹۸ و ماجرای قضایی مربوط به مصونیت او بهعنوان رئیس پیشین کشور شده است.
پس از ماجراهای پینوشه در برابر دادگاههای انگلستان، بحث مصونیت به عرصه دیوان کیفری بینالمللی کشیده شد. پرسش اصلی که طرح گردید این بود که آیا رئیسجمهور سودان، عمرالبشیر، از مصونیت در برابر این دیوان برخوردار است یا خیر؛ و جدا از آن، آیا مصونیت او به عنوان رئیس کشور میتواند مانع اقدامات کشورهای عضو دیوان در راستای بازداشت و تسلیم وی به لاهه شود؟ در آن زمان، چندین کشور از جمله ایالات متحده، بریتانیا و اعضای اتحادیه اروپا، از این که آفریقای جنوبی در جریان سفر عمرالبشیر برای شرکت در اجلاس اتحادیه آفریقا که به میزبانی خود برگزار میکرد، او را بازداشت نکرد، ابراز ناخشنودی کردند و از این کشور خواستند تا تعهدات خود را بهعنوان عضو اساسنامه رم ایفا کرده و وی را به دیوان کیفری بینالمللی تحویل دهد. سپس روسیه تحت رهبری ولادیمیر پوتین به اوکراین حمله کرد و دیوان کیفری بینالمللی به اتهام ارتکاب جنایات جنگی در اوکراین علیه او حکم بازداشت صادر نمود که نخستین حکم دیوان علیه یک رئیس کشورخارج از قاره آفریقا نیز محسوب میشد. ایالات متحده، با چشمپوشی موقت از سابقه خصومت خود با دیوان، از صدور این حکم استقبال کرد و دیوان را به ادامه کار خود ترغیب نمود. بریتانیا نیز از صدور حکم بازداشت ولادیمیر پوتین استقبال کرد. سر کییر استارمر، دادستان کل پیشین و رهبر وقت حزب کارگر، در واکنش به صدور این حکم اظهار داشت:«امروزه صدور این حکم حامل پیام مهمی است: هیچ پناهگاهی برای پوتین و همراهانش وجود نخواهد داشت و جهان مصمم است آنها را در برابر اعمالشان پاسخگو سازد.»
در حال حاضر، دیوان کیفری بینالمللی ، احکام بازداشت تازهای را علیه نخستوزیر اسرائیل، بنیامین نتانیاهو، و وزیر دفاع این کشور، یوآو گالانت، به اتهام ارتکاب جنایات جنگی در نوار غزه صادر کرده است. از زمان صدور این احکام، تحولات قابلتوجهی رخ داده است. ایالات متحده همان دیوانی را که پیشتر بهدلیل صدور حکم بازداشت علیه ولادیمیر پوتین ستوده بود، این بار بهشدت به خاطر صدور احکام مشابه علیه مقامات اسرائیلی مورد انتقاد قرار داد. فرانسه نیز اعلام کرد ممکن است نتانیاهو را بازداشت نکند، چرا که از مصونیت برخوردار است؛ همان فرانسهای که پیشتر مغولستان را بهدلیل خودداری از بازداشت پوتین، با استناد به همان نوع مصونیت، سرزنش کرده بود. در این میان، بریتانیا نیز در موضعگیری خود نهایت احتیاط را بهکار بست و با دقت واژههایش را برگزید و اظهار داشت:
«در راستای تعهد اعلام شده این کشور به اصل حاکمیت قانون، ما استقلال دیوان کیفری بینالمللی را محترم میشماریم و خود را ملزم به اجرای تعهدات بینالمللی خود میدانیم. در نظام حقوق داخلی بریتانیا، سازکاری قانونی از طریق دادگاههای مستقل کشور پیشبینی شده است که بر پایه «قانون دیوان کیفری بینالمللی مصوب ۲۰۰۱» تعیین میکند که آیا حکم بازداشت صادرشده از سوی دیوان باید مورد تأیید قرار گیرد یا خیر. این سازکار تا کنون هرگز در عمل به بوته آزمایش گذاشته نشده است، زیرا تاکنون هیچ فردی که از سوی دیوان تحت تعقیب قرار گرفته باشد، به بریتانیا سفر نکرده است. با این حال، در صورت وقوع چنین سفری، رسیدگی قضایی در چارچوب نظام دادرسی انجام خواهد شد ودر این موارد، کلیه تضمینهای مربوط به دادرسی منصفانه بهطور کامل رعایت میگردد.»
مسئله نحوهی واکنش کشورها به احکام بازداشت، اهمیتی اساسی و تعیینکننده دارد؛ نکتهای که در ادامه به آن بازخواهیم گشت. چنانچه مایل باشید روند شکل گیری و تحول مواضع کشورها در قبال حکم بازداشت صادر شده برای بنیامین نتانیاهو را دنبال کنید، میتوانید به گزارش ردیابی (tracker) منتشرشده در پایگاه تحلیلی Just Security مراجعه نمایید که دقیقاً به این موضوع اختصاص دارد و بهطور منظم مواضع کشورها را ثبت و بهروزرسانی میکند.
این مسئله موضوعی بسیار جدی است و نخستوزیر بنیامین نتانیاهو از این واقعیت آگاه است. در تاریخ ۷ ژوئیه ۲۰۲۵، فرانسه، ایتالیا و یونان به هواپیمای او اجازه دادند در مسیر پرواز به ایالات متحده از حریم هواییشان عبور کند؛ اقدامی که بلافاصله واکنشها و انتقادهایی را برانگیخت. برخی اظهار داشتند که این کشورها «بهطور فعال مسیر هوایی ویژهای برای فردی که از سوی دیوان کیفری بینالمللی تحت تعقیب است فراهم کردهاند»؛ امتیازی که بیتردید به ولادیمیر پوتین، اگر او نیز قصد عبور از حریمشان را داشت، اعطا نمیشد. با این حال، ظاهراً نتانیاهو خود نیز به خطرات این وضعیت کاملاً واقف است. برای حضور در نشست مجمع عمومی سازمان ملل متحد در نیویورک در اواخر سپتامبر ۲۰۲۵، او مسیر پروازی بهمراتب طولانیتری را برگزید تا از عبور از حریم هوایی چند کشور اروپایی خودداری کند. اقدامی که بنا بر گزارش رسانههای اسرائیلی، با هدف اجتناب از پرواز بر فراز کشورهایی انجام شد که در صورت ورود هواپیما به حریمشان، طبق تعهدات بینالمللی خود ملزم به بازداشت او بودند. پیشتر نیز در آوریل همان سال، نتانیاهو مسیر پرواز خود از بوداپست به واشنگتن را حدود ۴۰۰ کیلومتر افزایش داده بود. تصمیمی که به گفته منابع خبری اسرائیلی از بیم اجرای حکم بازداشت دیوان در برخی کشورها اتخاذ شده بود. بر پایه همان گزارشها، مقامات اسرائیلی بر این باور بودند که در صورت بروز وضعیت اضطراری و نیاز به فرود، کشورهایی چون ایرلند، ایسلند و هلند احتمالاً حکم بازداشت را اجرا خواهند کرد. همچنین پرواز دوم فوریه [۲۰۲۵ ] نیز عمداً طولانیتر انجام شد و مسیر آن طوری طراحی گردید که بر فراز پایگاههای نظامی ایالات متحده عبور کند تا خطر احتمالی فرود اضطراری در قلمرو کشورهای عضو دیوان در اروپا از میان برود. در نهایت این وضعیت حتی اگر هیچ نتیجهی دیگری در بر نداشته باشد، بهروشنی نشان میدهد که جهان برای افرادی که از سوی دیوان کیفری بینالمللی تحت تعقیباند، اندکی تنگ تر و مخاطرهآمیزتر شده است. جهانی که در آن محاسباتی دقیق درباره مصونیتها، دامنه اثر آنها و حتی نقاط امن احتمالی برای فرود اضطراری در صورت نقص فنی هواپیما انجام میشود.
بهاحتمال زیاد همین واقعیت نشان میدهد که چرا در اواسط سپتامبر، به جای بنیامین نتانیاهو نخستوزیر اسرائیل، این اسحاق هرزوگ رئیسجمهور این کشور بود که به بریتانیا سفر کرد. میتوان حدس زد که در پشت صحنه، گفتوگوهای فشرده و دقیقی میان مشاوران حقوقی کشورها جریان داشته و در نهایت این جمعبندی حاصل شده است که سفر هرزوگ به لندن و دیدار در خیابان داونینگ، از منظر حقوقی و سیاسی، گزینهای کم خطرتر از سفر نخستوزیر اسرائیل خواهد بود؛ دقیقاً به این دلیل که هنوز هیچ حکم بازداشت از سوی دیوان کیفری بینالمللی علیه هرزوگ صادر نشده است.
تمامی این موارد، مسائل درخور توجه و در عین حال مرتبطی را مطرح میکنند. در ادامه به ترتیب به بررسی سه مورد از آنها خواهیم پرداخت.
نخست: اذعان به اینکه این بحث پر از ابهام است
تعارض میان حقوق بشر و مصونیت بیش از هر جای دیگر در رسیدگیهای کیفری نمایان میگردد؛ جایی که یکی از مقامات عالیرتبه دولتی به اتهام ارتکاب جنایتهای بینالمللی سنگین در برابر یک دادگاه کیفری بینالمللی یا دادگاه داخلی قرار میگیرد و در مقام دفاع، به مصونیت حاکمیتی استناد میکند یا آن را مانعی برای صلاحیت دادگاه در رسیدگی به اتهامات خود میداند.
مسئله مصونیت مقامات عالی رتبه دولتی در قبال اتهام ارتکاب جنایتهای بینالمللی، از مناقشه برانگیزترین مباحث حقوق بینالملل معاصر به شمار میآید. افزون بر این، مواضع کشورها بسته به آن که موضوع حکم بازداشت یا کیفرخواست چه شخصی باشد، تغییر میکند. این مسئله سبب اختلافنظر میان قضات دادگاههای بینالمللی و ملی شده، مباحثی پرتنش را در کمیسیون حقوق بینالملل برانگیخته و مجادلاتی تند و دامنهدار را در میان حقوقدانان دامن زده است. همچنین زمینه تعارض در حقوق بینالملل میان مصونیتی که مقامات عالیرتبه برای اعمالی که میتوانند جنایت بینالمللی تلقی شوند از آن برخوردارند و مسئولیت فردی ناشی از همان اعمال، بسیار جدی است. علت این امر آن است که این دو شاخه حقوق بینالملل بهصورت مستقل از یکدیگر و بدون ارتباط نظاممند؛ همچون دو کشتی که در تاریکی شب از کنار یکدیگر عبور میکنند، رشد یافتهاند.
با این حال، دکترین مصونیت دیگر نمیتواند در مورد روند تحولات در حوزه پاسخگویی به جنایتهای بینالمللی بیتفاوت بماند. در قضیه تحولساز پینوشه، مجلس اعیان بریتانیا مصونیت پینوشه را در مقام رئیس پیشین کشورنپذیرفت. با این حال بهصراحت اعلام کرد که اگر وی همچنان در سمت خود باقی بود، این مصونیت بهموجب حقوق بینالملل همچنان پابرجا میماند. پس از آن دیوان بینالمللی دادگستری در رأی خود در قضیه قرار بازداشت/جلب (Arrest Warrant) مصونیت مقامات عالیرتبه در حال خدمت را تأیید کرد. دیوان تصریح نمود که چنین مصونیتی برای مقامات عالیرتبه در حقوق بینالملل عرفی بهعنوان ابزاری برای دفاع در برابر دادگاههای ملی وجود دارد (بند ۲۵۸ رأی). با این حال در همان رأی خاطرنشان ساخت که وزیر امور خارجه، چه شاغل چه سابق، میتواند در برابر برخی دادگاههای کیفری بینالمللی تحت تعقیب قرار گیرد.
فارغ از این که رأی دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه قرار بازداشت -که البته منتقدان بسیاری هم دارد- تا چه اندازه قابل دفاع باشد، در حال حاضر این رأی بهطور گسترده از سوی دادستانهای کل، مشاوران حقوقی کشورها و صاحبنظران حقوقی مورد استناد قرار میگیرد تا بر این نکته تأکید شود که حقوق بینالملل عرفی هیچ استثنایی را برنمیتابد: رؤسای کشورها، حتی در صورت تحت تعقیب بودن به اتهام نسلزدایی، جنایت جنگی یا جنایت علیه بشریت، از بازداشت و تعقیب در برابر دادگاههای ملی مصون هستند.
اما در خصوص احکام بازداشت صادر شده از سوی دیوان کیفری بینالمللی چه باید گفت؟ بهطور کلی، مصونیت از تعقیب کیفری برای جنایتهای بینالمللی اعم از مصونیت شخصی یا ماهوی در مورد افرادی که در برابر دیوان تحت تعقیب قرار دارند، قابل اعمال نیست. به بیان دیگر، هیچگونه مصونیتی نمیتواند مانعی در برابر تعقیب کیفری اشخاصی باشد که مظنون به ارتکاب جنایتی هستند که در صلاحیت دیوان قرار دارد. در این زمینه، هیچ استثنا و هیچ تمایزی میان اتباع یا مقامات کشورهای عضو اساسنامه رم و کشورهای غیرعضو وجود ندارد. این قاعده ماهیتی عام دارد و به همین صورت نیز از سوی ۱۲۵ کشور عضو تأیید و تصویب شده است. علاوه بر این، ماده ۲۷ اساسنامه رم تصریح میکند که هیچ نوع مصونیتی، اعم از کارکردی (ماهوی) یا شخصی، نمیتواند مانع از تعقیب کیفری در دیوان شود. در خصوص کشورهای عضو، پیوستن به اساسنامه رم به منزله چشمپوشی صریح از هر گونه ادعای مصونیت در مورد اشخاصی است که در برابر دیوان تحت تعقیب قرار میگیرند، از جمله مقامات رسمی همان کشورها.
با این حال، این مسئله زمانی حساس و حادتر شد که کشورهایی چون سودان، روسیه و اسرائیل از امضای اساسنامهی رم خودداری کردند. دیوان کیفری بینالمللی در آرای متعدد، هر چند که استدلالهای آن در همه موارد کاملاً منسجم نبود، تصریح کرد که عمر البشیر از مصونیت در برابر تعقیب کیفری در دیوان برخوردار نیست. این تصمیم بهروشنی بیانگر آن بود که عدم قابلیت اعمال مصونیتها در چارچوب رسیدگیهای دیوان، بهطور عام و بدون هیچ تمایزی، شامل اتباع و مقامات کشورهای غیرعضو نیز میشود، مشروط بر آنکه دیوان در مورد آن رفتار صلاحیت داشته باشد. در ادامه، شعبه تجدیدنظر دیوان کیفری بینالمللی در قضیه اردن در سال ۲۰۱۹ رأی خود را در باره موضوع مصونیت صادر کرد. این شعبه اعلام نمود که بر اساس حقوق بینالملل عرفی، رؤسای کشورها در برابر دادگاههای بینالمللی از مصونیت برخوردار نیستند (بند ۱۱۳ رأی). همچنین، شعبه تجدیدنظر تأکید کرد که بند دوم ماده ۲۷ اساسنامهی رم بدین معناست که رؤسای کشورهای عضو در برابر بازداشت و تسلیم توسط سایر کشورهای عضو، از مصونیت برخوردار نیستند (بندهای ۱۲۰ تا ۱۲۲ رأی).
این موضوع ما را به دومین مسئله اساسی رهنمون میسازد: استانداردهای دوگانه
لرد وِردیرامه (Lord Verdirame KC) و ریچارد اِکینز (Richard Ekins KC) در یادداشت اخیر خود درباره این موضوع، به جد کوشیدهاند تا از تداوم مصونیت برای بنیامین نتانیاهو دفاع کنند؛ موضعی که بر خلاف آرای صادر شده از سوی دیوان کیفری بینالمللی است. آنان در استدلال خود میگویند یکی از استدلالاتی که مطرح نمودهاند این است که «ایالات متحده، نزدیکترین متحد ما، همواره با این دیدگاه که مقاماتش در برابر دیوان کیفری بینالمللی از مصونیت برخوردار نباشند، مخالفت کرده است.» در همین راستا، این دو حقوقدان تصمیمات دیوان را مورد انتقاد قرار دادهاند، هر چند خود نیز اذعان کردهاند که موضعشان نگرانیهایی جدی درباره استانداردهای دوگانه برمیانگیزد. آنان تصریح کردهاند:«ما بهخوبی از تردید طبیعی در مورد پذیرش این دیدگاه آگاهیم که بریتانیا باید اعلام کند (چنان که برخی کشورها پیشتر چنین کردهاند) که در این مورد قادر به اجرای حکم بازداشت صادر شده از سوی یک دادگاه بینالمللی نیستند.» افزون بر این، آنان به نگرانیهای گستردهتری پیرامون «استانداردهای دوگانهی غربی» نیز اشاره کردهاند.
آنان در ادامه استدلال میکنند که نباید «بر ناهماهنگی میان مواضع کشورهای غربی و سایر کشورهای عضو دیوان در قبال احکام بازداشت صادر شده علیه مقامات کشورهای مختلف بیش از اندازه تأکید کرد.» با این حال، در این استدلال، آنها برحجم وسیعی از پژوهشهای علمی توجهی نکرده اند که نشان میدهد استانداردهای دوگانه، مشروعیت حقوق بینالملل و اصل حاکمیت قانون را بهشدت تضعیف میکند. در این زمینه، میتوان به آثار پروفسور جان داگارد (John Dugard) اشاره کرد؛ وی خاطرنشان میسازد که رهبران و مقامات ایالات متحده بهطور فزایندهای بهجای اصطلاح «حقوق بینالملل» از عبارت «نظم بینالمللی مبتنی بر قواعد» استفاده میکنند. داگارد توضیح میدهد که این مفهوم در واقع نسخهای آمریکایی از حقوق بینالملل به شمار میآید؛ نظمی که در آن حقوق بینالملل بر پایه تفسیر ایالات متحده و در انطباق با منافع ملی آن بازتعریف میشود، «پدیدهای موهوم که معنایش همواره همان است که ایالات متحده و پیروانش در هر مقطع زمانی اراده کنند.» بدین ترتیب، حقوق بینالملل به مفهومی انعطافپذیر و دستکاریپذیر تبدیل میشود:«قابل بهرهبرداری سیاسی و مستعد استانداردهای دوگانه.» نقدهای داگارد نمونه بارز خود را در زمینه استثناگرایی اسرائیل در سایه حمایت گرایی ایالات متحده نشان می دهد. چنان که وی توضیح میدهد:
«قواعد» مبهم و سیالِ نظم بینالمللی مبتنی بر قواعد (RBO)، این امکان را برای کشورهای فراهم میسازند که در قبال برخی کشورهای دیگر رفتار گزینشی در پیش گیرند، برای آنها امتیازات ویژه قائل شوند و نقضهایشان در مورد حقوق بینالملل را نادیده بگیرند. ایالات متحده با اتکا به همین چارچوب تفسیرمحور، خودداری خود از پاسخگو ساختن اسرائیل در برابر نقضهای مکرر حقوق بینالملل را توجیه میکند. زیرا از منظر ایالات متحده، یعنی در چارچوب همان نظم مبتنی بر قواعد به روایت خود آن کشور، میتوان حملات به غزه را بهعنوان اعمال دفاع مشروع در برابر تروریسم، ترور هدفمند افراد تحت عنوان «مبارز» یا «تروریست» از طریق پهپاد، اعمال نظام آپارتاید، الحاق سرزمین، و تداوم اشغال که بهطور گسترده در سطح بینالمللی غیرقانونی تلقی میشود، مشروع جلوه داد.
در جهانی که استانداردهای دوگانه بر آن سایه افکندهاند، آنچه در ذات خود آمره و الزامآور است، به امری اختیاری و قابلتفسیر فروکاسته میشود؛ و حقوق بینالملل به صحنهای بدل میگردد که در آن، منافع ملی قدرتهای بزرگ بر آرمان احترام برابر به ارزشهای عامالشمول ((erga omnes غلبه مییابد.
نگرانی در مورد این استانداردهای دوگانه دیگر صرفاً محدود به حقوقدانان بینالمللی نیست، بلکه اکنون از سوی مقامات رسمی بریتانیا نیز مورد اذعان قرار گرفته است. لرد هرمر (Lord Hermer)، دادستان کل کنونی بریتانیا، در سخنرانی بینگهام (Bingham Lecture) در تاریخ ۱۴ اکتبر ۲۰۲۴، موکدا از حقوق بینالملل بهعنوان «تجلی اصل حاکمیت قانون در مقیاسی گستردهتر» یاد کرد و اظهار داشت:
«کشورها باید به تعهدات بینالمللی خود پایبند باشند، همانگونه که موظف به رعایت قوانین داخلیاند.» وی افزود: «حقوق بینالملل صرفاً یک الحاقیه یا پیوست اختیاری نیست که کشورها بتوانند بر اساس میل خود انتخاب کنند که به آن پایبند باشند یا خیر.» هرمر سپس در پاسخ مستقیم به دغدغههای مربوط به ناهماهنگی و استانداردهای دوگانه، خاطرنشان کرد:«در بسیاری از نقاط جهان، بهویژه در جنوب جهانی، نظم بینالمللی مبتنی بر قواعد و حتی حقوق بشر، اغلب بهعنوان ساختارهایی امپریالیستی تلقی میشوند که کشورهای غربی هر گاه منافعشان اقتضا کند، بهصورت گزینشی از آنها بهره میگیرند. وظیفه ماست که نخست، به صدای کسانی گوش دهیم که احساس نادیده گرفته شدن دارند؛ و دوم، نشان دهیم که اقدامات ما باید منسجم و اصولمند باشد. باید ثابت کنیم که خود را به بالاترین معیارها متعهد میدانیم.»
سوم: ضرورت تبیین صحیح رویه کشورها
احترام به حاکمیت قانون در عرصه بینالمللی صرفاً در گرو اجرای احکام بازداشت دیوان کیفری بینالمللی نیست، حتی زمانی که این احکام علیه متحدان یک کشور صادر شده باشد. بلکه مستلزم آن است که بر اهمیت پر کردن شکافهای مصونیت از مجازات در هر جا که ممکن باشد تأکید شود، و می بایست رویه کشورها بهدرستی درک، تفسیر و ارزیابی گردد. در همین زمینه، ربکا اینگبر (Rebecca Ingber) که مسئول پایگاه نقشهبرداری Just Security است، همانگونه که پیشتر اشاره شد این نکته را بهخوبی بیان میکند. او در واکنش به احکام بازداشت صادر شده از سوی دیوان کیفری بینالمللی علیه نتانیاهو و گالانت توضیح میدهد:
«کشورها تا کنون مجموعهای متنوع از واکنشها را در مورد تصمیم دیوان ابراز کردهاند؛ واکنشهایی که میتواند دیدگاه آنها را درباره این مسئله و سایر مناقشات حقوقی، و نیز برداشتشان در مورد مشروعیت و جایگاه دیوان در نظم بینالمللی را روشن سازد. بخشی از این واکنشها بهصورت حمایت یا مخالفت سیاسی ابراز شدهاند، و بخشی دیگر شامل بیانیههایی درباره قصد کشورها برای اجرای احکام بازداشت است. دسته اخیر از این واکنشها میتواند در بررسیهای جاری پیرامون عرف بینالمللی حاکم بر مصونیتها واجد اهمیت ویژه باشد.»
در اینجا نکته قابل تأمل این است که لرد وردیرامه و آقای ریچارد اکینز در مقالهی خود در دفاع از مصونیت بنیامین نتانیاهو، علیرغم صدور احکام بازداشت از سوی دیوان کیفری بینالمللی، چنین استدلال میکنند:
«چنانکه پیشتر اشاره شد، شماری از کشورهای عضو از جمله آفریقای جنوبی، جمهوری دموکراتیک کنگو، اردن، چاد، نیجریه و مغولستان، با موضع دیوان مخالفت کرده و از اجرای احکام بازداشت افرادی که آنها را برخوردار از مصونیت میدانستند، خودداری کردهاند.» اما این ادعا دستکم در خصوص آفریقای جنوبی نادرست است.
نخست، موضع حقوقی در نظام حقوقی آفریقای جنوبی از منظر عالیترین مراجع قضایی این کشور کاملاً روشن است. در قضیه وزیر دادگستری علیه مرکز حقوقی جنوب آفریقا (Minister of Justice v. SALC)، دیوان استیناف عالی آفریقای جنوبی به صراحت اعلام کرد این که متهم رئیس کشور فعلی یا پیشین باشد، در برابر اتهام ارتکاب جرم در دادگاههای آفریقای جنوبی نمیتواند بههیچوجه مبنای دفاع قرار گیرد. بر این اساس، صرفنظر از هر گونه خطا یا کاستی احتمالی در رفتار مقامات دولتی آفریقای جنوبی در جریان سفر عمر البشیر، دادگاههای این کشور بهروشنی موضع حقوقی صحیح و لازمالاجرا را تبیین کردهاند. موضعی که بیانگر رویه رسمی آفریقای جنوبی در مقام حقوق بینالملل عرفی بوده و این همان چیزی است که در تحلیل رویه کشورها واجد اهمیت است و از آن مهمتر، دیدگاهی است که آفریقای جنوبی از آن پس رسماً آن را پذیرفته است. دیوان استیناف عالی در رأی خود چنین اظهار داشت، نکتهای که نباید از نظر دور بماند:
[۱۰۳] بنابراین، نتیجه میگیرم که آفریقای جنوبی، زمانی که تصمیم گرفت تعهدات خود را ذیل اساسنامه رم از طریق تصویب «قانون اجرای اساسنامه» (Implementation Act) محقق سازد، این تصمیم را بر این مبنا اتخاذ کرد که هیچیک از اشکال مصونیت از جمله مصونیت رؤسای کشور ، نمیتواند مانعی در برابر تعقیب جنایتهای بینالمللی در این کشور، یا در مسیر همکاری آفریقای جنوبی با دیوان کیفری بینالمللی از طریق بازداشت و تسلیم افرادی که در برابر دیوان به چنین جنایتهایی متهم شدهاند، ایجاد کند؛ مشروط بر آنکه حکم بازداشت صادر و درخواست همکاری رسمی مطرح شده باشد. با توجه به مباحث پیشین درباره مصونیت رؤسای کشور ، میپذیرم که اتخاذ چنین تصمیمی از سوی آفریقای جنوبی گامی بود که بسیاری از کشورها هنوز در آن مسیر گام ننهادهاند. با این حال، اگر این تصمیم کشور ما را در صف مقدم تلاشهای جهانی برای پیشگیری از ارتکاب جنایتهای بینالمللی و تعقیب عاملان آنها قرار میدهد، به باور من، این مایه افتخار ملی است، نه مایه نگرانی. این رویکرد، کاملاً با تعهد آفریقای جنوبی به اصول حقوق بشر، در هر دو سطح ملی و بینالمللی، همسو و سازگار است و بههیچوجه مغایر با حقوق بینالملل عرفی محسوب نمیشود؛ چراکه مطابق ماده ۲۳۲ قانون اساسی، کشور ما مجاز است از قواعد عرفی حقوق بینالملل از طریق قانونگذاری عدول کند. درخور تقدیر است که این عدول، در جهتی پیشرو و مترقی صورت گرفته است.
دوم، در خصوص ولادیمیر پوتین نیز، موضع حقوقی بار دیگر روشن و قابلتشخیص است؛ چرا که تحولات اخیر نکاتی را آشکار ساختهاند که باید در هر ارزیابی از رویه آفریقای جنوبی به دقت مورد توجه قرار گیرند.
ماجرای پوتین در آفریقای جنوبی در واقع نمونهای آموزنده و درخور توجه از چگونگی پاسداری از حقوق بینالملل است، حتی در مواجهه با چالشهای دیپلماتیکی که ناگزیر برای کشورهایی ایجاد میشود که از آنان خواسته میشود رهبران خارجی را بازداشت کنند. در تاریخ ۱۷ مارس ۲۰۲۳، دیوان کیفری بینالمللی اعلام کرد که حکم بازداشت رئیسجمهور پوتین را صادر کرده است؛ رخدادی که مطابق با انتظارات، توجه و واکنش گستردهای را در سراسر جهان برانگیخت. یکی از محورهای اصلی این توجه، دعوت از پوتین، همراه با دیگر رؤسای کشور ها، برای شرکت در اجلاس سران بریکس بود که در اوت ۲۰۲۳ به میزبانی آفریقای جنوبی، بهعنوان یکی از کشورهای عضو اساسنامه رم برگزار شد. در پی این دعوت، پرسشهایی اساسی طرح گردید: آیا پوتین در این اجلاس شرکت خواهد کرد یا در مسکو خواهد ماند؟ اگر در نشست حضور یابد، آیا آفریقای جنوبی او را بازداشت خواهد کرد؟ و اگر از انجام بازداشت خودداری کند، آیا چنین اقدامی نقض تعهدات بینالمللی و تعهدات حقوق داخلی آن کشور محسوب میشود؟
این پرسشها در ماه مه ۲۰۲۳ به نقطه اوج خود رسید. در آن زمان، ائتلاف دموکراتیک که بزرگترین حزب مخالف در آفریقای جنوبی محسوب میشد، دادخواستی فوری نزد دیوان عالی پرتوریا مطرح کرد. در این دادخواست، ائتلاف دموکراتیک خواستار صدور حکم اعلامی و دستور بازدارنده شد؛ بدین معنا که دادگاه عالی تأیید کند آفریقای جنوبی ملزم به بازداشت رئیسجمهور پوتین است و دولت موظف است اقدامات لازم برای اجرای داخلی و اجرای مؤثر حکم بازداشت صادر شده از سوی دیوان کیفری بینالمللی را به انجام رساند. اهمیت و حساسیت این قضیه در شمار و جایگاه سازمانهای بینالمللی و داخلیای که بهعنوان دوستان دادگاه (amici curiae) در رسیدگی مشارکت داشتند، آشکار بود؛ از جمله عفو بینالملل، دیدهبان حقوق بشر، کمیسیون بینالمللی حقوقدانان و مرکز دعاوی جنوب آفریقا که همگی بهطور کلی از خواستههای ائتلاف دموکراتیک حمایت کردند. در نهایت، این قضیه در روز برگزاری جلسه استماع، از طریق دستور قضایی مورد توافق میان دولت و ائتلاف دموکراتیک مختوم اعلام شد.
اگرچه قضیه پوتین بهصراحت نشان نداد که آفریقای جنوبی دقیقاً چه موضوعاتی را در جریان مشورتهای خود با دیوان کیفری بینالمللی مطرح کرده بود، اما آنچه در دسترس عموم قرار گرفت، نتیجه آن تعاملات بود. بر اساس دستور قضایی صادر شده با توافق طرفین در دیوان عالی پرتوریا، در سوابق رسمی دادگاه ثبت شد که:
«دیوان کیفری بینالمللی مشورتهای انجامشده بر اساس ماده ۹۷ اساسنامه رم را به پایان رسانده و تأیید کرده است که جمهوری آفریقای جنوبی همانند سایر کشورهای عضو، ملزم به بازداشت رئیسجمهور پوتین بر اساس حکم بازداشت صادر شده از سوی دیوان و درخواستهای همکاری مرتبط است.»
مفاد دستور قضایی صادر شده به روشنی بیان میکند که فرآیند مشورتهای انجامشده بر اساس ماده ۹۷ اساسنامه رم خاتمه یافته است و دیوان کیفری بینالمللی در نتیجه این فرایند بهطور رسمی اعلام کرده است که آفریقای جنوبی همچون تمامی کشورهای عضو اساسنامه، موظف است رئیسجمهور پوتین را بر اساس حکم بازداشت صادر شده از سوی دیوان و درخواست رسمی همکاری مربوط بازداشت کند.
از منظر رویهی کشورها، پیامد این رویداد بیتردید بسیار مهم و سرنوشتساز بود. رئیسجمهور سیریل رامافوسا (Cyril Ramaphosa) اعلام کرد که ولادیمیر پوتین شخصاً در اجلاس سران بریکس شرکت نخواهد کرد. بدینترتیب، او تنها یکی از پنج رئیس کشور عضو بریکس بود که در نشست حضور نیافت. این حکم بازداشت، در واقع نخستین حکم صادر شده از سوی یک دادگاه کیفری بینالمللی علیه رئیس کشوردر حال خدمتِ یکی از اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد به شمار میرود. در آن زمان، آفریقای جنوبی، همچون بریتانیا و برخی دیگر از کشورها در وضعیت کنونی، با پیچیدگیهای دیپلماتیک ناشی از الزام به بازداشت رؤسای کشورهایی چون پوتین یا نتانیاهو روبهرو بود. با وجود این، آفریقای جنوبی بهطور رسمی اعلام کرد که اقدامات لازم برای اجرای داخلی حکم بازداشت صادره از سوی دیوان کیفری بینالمللی را به انجام رسانده است؛ بهگونهای که اگر پوتین در آینده وارد خاک آفریقای جنوبی شود، بازداشت او قطعی است. در این خصوص، دستور قضایی صادر شده در قضیه پوتین بهصراحت بیان میدارد:
« [مدیرکل وزارت دادگستری و توسعه قانون اساسی] در تاریخ ۲۹ ژوئن ۲۰۲۳ نامهای را امضا کرد و درخواست همکاری دیوان کیفری بینالمللی را برای مدیرکل ملی تعقیبهای کیفری ارسال نمود تا مطابق با بند ۹(۱) قانون اجرای اساسنامه رم دیوان کیفری بینالمللی مصوب ۲۰۰۲، برای صدور حکم بازداشت رئیسجمهور پوتین اقدام کند. این نامه در تاریخ ۱۷ ژوئیه ۲۰۲۳ از سوی دفتر وی برای مدیرکل تعقیبهای کیفری ارسال شد».
باید دید که بریتانیا و سایر کشورهای اروپایی، در صورتی که نخستوزیر نتانیاهو به جای پرواز بر فراز قلمرو آنها، به یکی از این کشورها سفر کند، یا همچون رئیسجمهور هرزوگ نمایندهای را اعزام نماید، چگونه به تعهدات بینالمللی خود عمل خواهند کرد. تجربه آفریقای جنوبی نشان میدهد که یک کشور عضو اساسنامه رم (از جمله بریتانیا، فرانسه یا سوئیس) ممکن است از سوی دیوان کیفری بینالمللی مأمور شود تا از طریق مراجع ملی تعقیب یا پلیس خود، درخواست رسمی همکاری برای صدور حکم بازداشت داخلی صادر کند. در مورد آفریقای جنوبی، مصونیت پوتین بهعنوان رئیس کشور ، هیچ مانعی در برابر صدور چنین حکمی از سوی مقامات آن کشور ایجاد نکرد. افزون بر این، آفریقای جنوبی تأیید کرد که علیرغم تلاشهای علنی خود برای ایفای نقشی «غیرمتعهدانه» در قبال جنگ اوکراین و روسیه، عملاً چنین حکمی را صادر کرده است. این مورد، نمونهای از رویه دولتی است که باید آن را جدی گرفت و به درستی بازتاب داد.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/pinochet-bashir-putin-netanyahu-gallant-herzog-immunities-for-high-officials-the-importance-of-getting-state-practice-right/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)