تهیهکننده: مهشید آجلی لاهیجی
دانشآموخته دکترای حقوق بینالملل از دانشگاه علامه طباطبائی
- درآمد
اخیراً، در نامه ۱۳ ژانویه ۲۰۲۱ دبیرکل سازمان ملل متحد، آنتونیو گوترش، به رئیس مجمع عمومی سازمان ملل متحد، ولکان بوزکیر، لیست کشورهایی که به دلیل عدم پرداخت حق عضویت در سازمان، از برخورداری از حق رأی در مجمع عمومی سازمان محروم میشوند، ارائه شد و در این فهرست نام دولت ایران نیز آورده شد. در این نامه با استناد به ماده ۱۹ منشور ملل متحد، به بدهی ۱۰ کشور به سازمان تصریح گردید. ماده ۱۹ منشور ملل متحد اعلام میکند هر عضو سازمان که پرداخت حق عضویت آن به سازمان به تأخیر افتاده باشد، در صورتی که سهمیه عقبافتاده عضو مزبور معادل یا بیشتر از مبلغ سهمیه مربوط به دو سال قبل به طور کامل باشد در مجمع عمومی حق رأی نخواهد داشت. با این حال اگر مجمع عمومی تشخیص دهد که عدم پرداخت ناشی از اوضاع و احوالی است که از حیطه اختیار عضو مزبور خارج است میتواند به چنین عضوی اجازه دهد که در رأیگیری شرکت کند.[۱]
- بررسی مسئله ذیل اسناد سازمان ملل
دبیرکل سازمان ملل متحد با استناد به ماده ۱۹منشور ملل متحد، از کشورهای جمهوری افریقای مرکزی، کوموروس، کنگو، جمهوری اسلامی ایران، لیبی، نیجریه، سائو تم و پرینسیپ، سومالی، سودان جنوبی و زیمباوه به عنوان کشورهایی که برای مدت دو سال کامل ( ۲۰۱۹ و ۲۰۲۰ ) حق عضویت خود را به سازمان پرداخت نکردهاند، یاد میکند. در میان این کشورها، بدهی ایران با مبلغ بیش از ۱۶ میلیون دلار، اختلاف قابل توجهی با بدهی سایر دولتهای موجود در لیست بدهکاران سازمان دارد.[۲]
مجمع عمومی سازمان ملل بر اساس قطعنامه ۱۳ اکتبر ۲۰۲۰، ضمن یادآوری تعهد دولتهای عضو ذیل ماده ۱۷ و ۱۹ منشور به تأمین هزینههای سازمان و قاعده ۱۶۰ از قواعد آیین کار مجمع و تأیید نقش دبیرکل در اعلام مستقیم موضوع پرداخت حق عضویت به دولتها ذیل قطعنامه C 237/54، از آنها میخواهد در صورتی که خود را مشمول استثنای ماده ۱۹ منشور میدانند، نسبت به ثبت اطلاعات لازم در این زمینه اقدام کنند.[۳]
در همین ارتباط، در نهایت مجمع عمومی از میان کشورهای نامبرده، کوموروس، سائو تم و پرینسیپ و نیز سومالی را مشمول استثنای ماده ۱۹ منشور تشخیص داده و ناتوانی آنها در پرداخت حق عضویت در سازمان را ناشی از شرایطی میداند که خارج از کنترل این دولتها بوده است. لذا دول اخیر را مجاز به برخورداری از حق رأی میشناسد.[۴]
- تأثیر تحریم بر ناتوانی از پرداخت حق عضویت
بدون شک، در خصوص بدهی ایران، وجود تحریمها یک عامل اساسی است. سخنگوی وزارت امور خارجه دولت جمهوری اسلامی ایران با اشاره به این مشکل، به تلاش دولت برای حل مشکل اذعان دارد. او اعلام میکند «جمهوری اسلامی ایران در سالهای اخیر علیرغم محدودیتهای ناشی از تحریمهای یکجانبه ایالات متحده، همواره با استفاده از معدود کانالهای انتقال مالی، حق عضویت خود به سازمان ملل را پرداخته و در سال جاری نیز با توجه به مسدود شدن کانالهای انتقال منابع مالی توسط آمریکا، از مدتها پیش با خزانه داری سازمان ملل در مورد معرفی یک کانال امن توسط سازمان مذکور در حال مذاکره بوده است.»[۵] علاوه بر این، مجلس نیز پرداخت حق عضویت ایران در سازمانهای بینالمللی را تصویب نموده است. در جدیدترین اظهارنظرها از سوی مسئولین دولت آمده که در مورد پرداخت بدهی با ارزی غیر از دلار مذاکره شده و منبع پرداخت حق عضویت از محل پولهای جمهوری اسلامی در کره جنوبی مشخص گردیده است. با این حال، روشن است که این اقدامات تاکنون به نتیجه مقتضی نرسیده و از این رو، نام دولت جمهوری اسلامی ایران در کنار برخی کشورهای آفریقایی در فهرست محرومان از حق رأی در مجمع عمومی سازمان ملل ذکر شده است.
روشن است که در حقوق بینالملل اثبات فورس ماژور میتواند رافع مسئولیت بینالمللی ناشی از عدم ایفای تعهد باشد. در همین راستا، در صورت ارائه اطلاعات لازم برای استناد به قوه قاهره و جلب نظر موافق مجمع عمومی برای شمول وضعیت در زمره استثنائات ماده ۱۹ منشور، ایران مستحق سلب حق رأی نخواهد بود.[۶]
در عین حال، ذکر این نکته هم لازم است که هرچند دولتهای جهان همگی از منظر حقوق بینالملل برابر تلقی میشوند و تأکید موکد برخی نویسندگان بر این که چرا نام دولت ایران در کنار برخی دول آفریقایی آمده است، شاید چندان شایسته و موافق اعتقاد به حفظ احترام همه دولتها و رعایت شأن برابر آنها در مجامع بینالمللی نباشد، اما عینیات جهان مادی همواره در بررسی موضوعات حقوقی بینالمللی حائز اهمیت بوده و نمیتوان از این نکته غفلت ورزید که دولتهای آفریقایی مزبور از جمله دول بسیار فقیر و درگیر جنگ در سطح جهان هستند.
- لزوم مشارکت دول عضو در تأمین بودجه سازمان
سازمانهای بینالمللی عمدتاً به واسطه باور به کارکرد موثرتر دولتها در عرصه جهانی ذیل عملکرد جمعی و هماهنگ دولتها شکل گرفتند و در حال حاضر به عنوان یک موجودیت مستقل از دولت و تابع اصلی حقوق بینالملل مشغول تنظیم روابط و حل معضلات جامعه جهانی هستند. گردش این تشکیلات برای ارائه کارکرد مفید، قطعاً نیاز به بودجه دارد و انجام این مأموریتهای عظیم بینالمللی بدون تأمین مالی غیرممکن است. از طرفی، سازمانهای بینالمللی نهادهایی غیرانتفاعی هستند و با هدف کسب سود فعالیت نمیکنند. از این رو، نهادهای مزبور برای تأمین بودجه، وابستگی قابل توجهی به دولتها در قالب پرداخت حق عضویت در سازمان دارند. غیر از پرداخت حق عضویت که درواقع مشارکت اجباری دول عضو در تأمین بودجه سازمان است، اشکال دیگری از تأمین مالی سازمان به صورت اعطای هدیه و مشارکت داوطلبانه یا دریافت هزینه ارائه خدمت به دولت یا سازمانهای بینالمللی دیگر، نیز وجود دارد. با این حال، سهم اشکال اخیر از تأمین بودجه سازمان در برابر وجه پرداختی در قالب حق عضویت در سازمان میتواند نسبتاً اندک تلقی شود.
در خصوص میزان تعهد دولتهای عضو در سازمانهای بینالمللی به پرداخت حق عضویت، شیوه عمل سازمانها متفاوت است. در برخی از سازمانهای بینالمللی، حق عضویت همه دولتهای عضو کاملاً برابر در نظر گرفته شده است. برای مثال، سازمان کشورهای صادرکننده نفت چنین وضعیتی دارد[۷] و عموماً به نظر میرسد که در این قبیل سازمانها اصل برابری حاکمیتها کاملاً مراعات شده است و این امر شائبه برتری برخی دول بر برخی دیگر در سازمان را منتفی میکند. در برخی دیگر از سازمانهای بینالمللی میزان حق عضویت بر مبنای معیارهای خاصی از جمله، قدرت پرداخت بر اساس درآمد ملی یا میزان منافعی که دولت به واسطه عضویت در سازمان بینالمللی از آن برخوردار شده، تعیین میگردد. سازمان ملل متحد در زمره گروه اخیر قرار میگیرد؛ چرا که سهمیه دولتهای مختلف عضو در تأمین بودجه سازمان، با هم متفاوت است و عمدتاً این میزان بر اساس توان پرداخت دولتها تعیین میشود. اگرچه این مسئله میتواند مخالف اصل برابری دولتها در نظر گرفته شود، اما در عین حال، بدون شک بسیار منصفانه است. چرا که همیشه برابری به معنی انصاف نخواهد بود. این شکل از تسهیم بودجه، نوعی تبعیض مثبت به سود کشورهایی است که شرایط اقتصادی مناسبی ندارند و پرداخت حق عضویت سنگین به سازمانهای بینالمللی میتواند به غایت دشوار باشد. از این رو، حق عضویت نابرابر میتواند به منزله فرصتی برای مشارکت برابر در نظر گرفته شود.
بدیهی است که این وابستگی عمیق بودجه سازمان بینالمللی به دولتها میتواند تا حد زیادی نگران کننده باشد. به ویژه، زمانی که بحث سهم نابرابر دولتها در تأمین مالی سازمان مطرح باشد، دولتهای غنی و توسعهیافته که مشارکت عمدهای در تقبل هزینهها دارند، میتوانند از این اهرم برای به چالش کشیدن تصمیمات و اقدامات سازمان استفاده کنند. با این حال، علی رغم اهمیت بیچون و چرای بودجه برای حیات سازمانهای بینالمللی و کارکرد موثر آنها، این نهادهای تأثیرگذار در زندگی بشر همواره تلاش کردهاند با پاکدامنی مأموریت خود را به انجام رسانده و فعالیت خود را تحت تأثیر قدرت تنفَذ دولتهای خاص قرار ندهند. در عین حال تلاش کردهاند با لحاظ مقررههای مقتضی، مسئله پرداخت حق عضویت از سوی دولتها را مدیریت کنند. این امر، از تعیین اشکالی از ضمانت اجرا در پی عدم پرداخت تا تعیین برخی گزارههای تشویقی برای پرداخت به موقع، قابل رویت است.
- برآمد
تعلیق حق رأی دولت جمهوری اسلامی ایران در مجمع عمومی سازمان ملل، نه تنها فرصت مشارکت موثر در تصمیمگیریهای رکن فراگیر یک سازمان بینالمللی با صلاحیت عام را از ایران سلب میکند، بلکه از حیث خدشه وارد کردن به شأن و اعتبار دولت ایران در سطح جهانی حائز اهمیت بسیار است؛ آن هم در حالی که حق عضویت در نظر گرفته شده برای عضویت در این سازمان اصولاً بر مبنای توان دولتها و به صورت منصفانه تعیین میگردد. این در حالی است که بدون تردید، وجهه و منزلت دولت برای پیشبرد امور در سطح بینالمللی جایگاه ویژهای دارد. علاوه بر سازمان ملل متحد، ایران در سازمانهای تأثیرگذار دیگری نیز عضویت دارد که بایستی تمهیدات لازم برای استمرار عضویت موثر در آنها اندیشیده شود، در غیر اینصورت از سویی منافع ایران مخدوش شده و از سوی دیگر، هزینههای گزاف منزوی شدن در جهان امروز بر جامعه تحمیل میگردد.
لازم به ذکر است که اقدام سازمان ملل متحد در حوزه بحث حاضر نیز، صرفاً اجرای سازوکاری برای اعمال فشار بر دولتها برای عملی کردن تعهدشان در خصوص تأمین بودجه سازمان است و ذاتاً اقدامی سیاسی محسوب نمیشود. هر چند، علت عدم شمول شرایط تحریمی ایران در زمره استثنائات لحاظ شده ذیل ماده ۱۹ منشور قابل تأمل است که البته بررسی آن، نیازمند دسترسی به فکتهای دقیقتری است.
[1] . United nations, Charter of the United Nations, 26 June 1945, Entered into force on 24 October 1945
[2] . United Nations General Assembly, Letter dated 13 January 2021 from the Secretary-General addressed to the President of the General Assembly, Scale of assessments for the apportionment of the expenses of the United Nations, A/75/661, 13 January 2021, para. 2.
[3] . United Nations General Assembly, Resolution adopted by the General Assembly on 13 October 2020 [on the report of the Fifth Committee (A/75/382)], A/RES/75/2, 15 October 2020, paras. 1 – 4
[4] . Ibid., paras. 5 – ۶.
[۵] . سایت تحلیلی خبری عصر ایران، تعلیق حق رای ایران در سازمان ملل/ واکنش سخنگوی وزارت خارجه ایران، ۲۸ دی ۱۳۹۹
[۶] . در صورت وجود اختلاف نظر یا سوالی در مورد تفسیر ماده ۱۹، مجمع عمومی میتواند از دیوان بینالمللی دادگستری درخواست نظر مشورتی کند.
[۷] . Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC Statute, 2012, Art. 37 C.