آیا حقوق بین‌الملل «بازگرداندن نظام‌مند» را منع می‌کند؟

آیا حقوق بین‌الملل «بازگرداندن نظام‌مند» را منع می‌کند؟[۱]

Tilman Rodenhäuser & Padmaja Menon

مترجم: ساوالان محمدزاده

دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی

ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی

استاد حقوق بین‌الملل دانشگاه بوعلی سینا

۲۰ jun.2024

چند ماه پیش، کمیسر عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان بیان کرد که ۴۳.۴ میلیون نفر در سراسر جهان پناهنده[۲] هستند که بسیاری از آنها به دلیل پیامدهای بیش از ۱۲۰ مخاصمه مسلحانه جاری فرار کرده‌اند. در حالی که بازگشت داوطلبانه به وطن(Voluntary Repatriation) راه‌ حلی پایدار و مرجح برای بیشترین تعداد پناهندگانی است که آرزوی بازگشت به خانه – با امنیت و حفظ کرامت – را دارند، کمیسر عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان مدتهاست هشدار داده است که «برای بسیاری از پناهندگان، تصمیم به بازگشت تحت تاثیر ترکیبی از فشارهای ناشی از عوامل سیاسی، مشکلات امنیتی یا نیازهای مادی است». بنابراین بازگشت ها چه زمانی داوطلبانه هستند؟ گزارش‌های سال‌های اخیر از حوزه دریاچه چاد، خاورمیانه، جنوب شرق آسیا، اروپا و استرالیا نشان می‌دهد که پناهندگان و دیگر اشخاصی که در برابر بازگرداندن(Refoulement) حمایت می‌شوند، از طریق مجموعه‌ای از اقدامات از جمله پرداخت ها برای تسهیل بازگشت، محرومیت از فرصت‌های اقتصادی، محدودیت دسترسی به خدمات اساسی، محدودیت آزادی رفت و آمد، ضبط اموال، تهدید از سوی گروه‌های مسلح و شبه ‌نظامیان، یا بازداشت های ‌ خودسرانه، برای بازگشت (به ظاهر«داوطلبانه») تحت فشار قرار می‌گیرند.

بر اساس حقوق بین‌الملل پناهندگان و همچنین حقوق بین‌الملل بشر، اصل منع بازگرداندن[۳] سنگ بنای حمایت از پناهندگان، پناهجویان[۴] و دیگر اشخاصی است که در برابر بازگرداندن حمایت می‌شوند. این اصل از بازگردانده شدن آنها (بر خلاف میل خودشان) به محلی که در آنجا با آزار و اذیت یا نقض حقوق اساسی دیگر مواجه می‌شوند، ممانعت به عمل می‌آورد. با وجوداین، شخصی که در برابر بازگرداندن حمایت می‌شود، ممکن است به صورت داوطلبانه بازگردد. با این حال، هیچ استاندارد حقوقی مورد توافقی برای تعیین زمان واقعی داوطلبانه بودن بازگشت وجود ندارد و حقوق بین‌الملل مرز مشخصی را تعریف نمی‌کند که در آن اقدام دولت برای «ترغیب» یا «تحریک» بازگشت ها به درجه بازگرداندن برسد. در حالی که کارشناسان علیه «بازگرداندن نظام‌مند» صحبت کرده‌اند(به اینجا، ص ۱۳۴ و اینجا صص ۴۷۲-۴۷۳ مراجعه کنید)، مطالعات علمی عمیق در این زمینه تازه شروع شده ‌است(همچنین اینجا و اینجا). در این کشمکش، کارشناسان حقوق پناهندگان، حقوق بشر و حقوق بین‌الملل عمومی به طور فزاینده‌ای به مفهوم بازگرداندن یا اخراج‌های «نظام‌مند» یا «مبدل» تکیه می‌کنند.

ممنوعیت بازگرداندن «نظام‌مند»؟

در حال حاضر، هیچ معاهده بین‌المللی یا سند حاوی حقوق نرمی به «بازگرداندن نظام‌مند»[۲] اشاره نمی‌کند یا به طور صریح اقداماتی را که به صورت مخفیانه شخص را مجبور به ترک قلمرو سرزمینی یک کشور کرده است، ممنوع نمی‌سازد. با این حال، کارشناسان حقوقی بر این باورند که کشورها نمی‌توانند با توسل به اقدامات مبدلی(Disguised Measures) (یا اقدامات غیرمستقیم) که به طور موثر افراد را مجبور به ترک می‌کند، ممنوعیت بازگرداندن را دور بزنند. به عنوان مثال، کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان (UNHCR) برخی مواقع به ممنوعیت «بازگرداندن نظام‌مند» اشاره کرده و آن را به مثابه «ایجاد یا ارائه یک محیط اجباری به واسطه عدم حمایت، فقر مادی یا تحمیل شرایط زندگی که بازگشت را تنها گزینه ممکن می‌سازد»، توصیف کرده است. به همین ترتیب، کمیسیون حقوق بین‌الملل (ILC) در ماده ۱۰(۱) پیش‌نویس مواد خود در مورد اخراج بیگانگان (پیش‌نویس مواد) بیان کرده است که «هر شکل از اخراج مبدل(Disguised Expulsion) ممنوع است» و روشن کرده است که کشورها «حق ندارند از ابزارها یا روش‌های مبدل یا غیرمستقیم برای دستیابی به همان نتیجه‌ای که می‌توانند از طریق اتخاذ تصمیم اخراج به دست آورند، استفاده کنند». کمیته بین‌المللی صلیب سرخ(ICRC) نیز دیدگاه مشابهی را اتخاذ کرده است. همچنین گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد در مورد شکنجه اظهار داشته است که اقدامات عمدی که منجر به «بازگرداندن مبدل» می‌شود، با اصل حسن نیت ناسازگار است.

کار کمیسیون حقوق بین‌الملل و کمیته ضد شکنجه(CAT) در تعیین عناصر حقوقی چنین ممنوعیتی، به‌ طور خاصی آموزنده هستند. کمیسیون حقوق بین‌الملل در پیش‌نویس ماده ۱۰(۲)، عناصر تشکیل‌دهنده «اخراج مبدل» را به این صورت تعیین می‌کند: باید (الف) یک فعل یا ترک فعل (از جمله حمایت یا مماشات کردن با رفتارهای خصمانه مربوط که توسط بازیگران غیردولتی رخ می‌دهند)، (ب) قابل انتساب به کشور، و (ج) با قصد تحریک خروج فرد، (د) در غیر از موارد مطابقت با حقوق (بین‌الملل)، که (ه) منجر به خروج اجباری (در مقابل خروج داوطلبانه) بیگانه می‌شود، وجود داشته باشد. در توسعه این عناصر، کمیسیون حقوق بین‌الملل به دعاوی ایران-ایالات متحده و کمیسیون دعاوی اریتره-اتیوپی تکیه کرد که هر دو – با اصطلاحات متفاوت اندکی- رای دادند که برای تشکیل اخراج «نظام‌مند»، در کنار قصد کشور برای مجبور کردن بیگانگان به خروج، کسانی که یک کشور را ترک می‌کنند باید شرایط وخیم یا تهدیدآمیزی را تجربه کرده باشند که به حدی شدید باشد که هیچ جایگزین واقع‌بینانه‌ای برای خروج باقی نگذارد.

کمیته ضد شکنجه در نظریه تفسیری خود چنین نتیجه‌گیری کرد که برخی «اقدامات بازدارنده/منصرف کننده»، چنانچه افراد را علی ‌رغم وجود خطر شخصی مواجهه با شکنجه و سایر رفتارها یا مجازات‌های ظالمانه، غیرانسانی یا تحقیرآمیز، مجبور به بازگشت به کشور مبدا خود کند، می‌تواند ناقض اصل منع بازگرداندن باشد.

در عین حال که بعضی از کشورها با کارشناسان موافق بوده‌اند(اینجا و اینجا)، برخی دیگر از کشورها در پاسخ به پیش‌نویس مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل و نظریه تفسیری کمیته ضد شکنجه این سوال را مطرح کرده‌اند که آیا چنین ممنوعیتی طبق حقوق بین‌الملل عمومی یا کنوانسیون منع شکنجه وجود دارد یا خیر.

در حالی که به نظر نمی‌رسد دیدگاه یکنواختی در میان کشورها در مورد این که «آیا حقوق بین‌الملل بازگرداندن «نظام‌مند» را ممنوع می‌سازد یا خیر؟» وجود داشته باشد، کارشناسان سه عنصر حقوقی را تعیین کرده‌اند که فعل متخلفانه «بازگرداندن نظام‌مند» را مشخص می‌کند. فعلها یا ترک فعلها می‌توانند منجر به «بازگرداندن نظام‌مند» شوند اگر (۱) به کشور قابل انتساب باشند؛ (۲) فرد را مجبور[۶] به ترک قلمرو سرزمینی کشور کنند؛ به این معنا که دولت به قدری شرایط وخیمی را ایجاد ‌کند که فرد هیچ گزینه واقعی دیگری جز رفتن به کشوری که دلایل قابل توجهی برای باور به این که فرد در آنجا با نقض برخی از حقوق اساسی خویش مواجه خواهد شد، نداشته باشد؛ و (۳) به قصد خروج فرد انجام شوند.

در عمل، چه افعالی می‌توانند منجر به «بازگرداندن نظام‌مند» شوند؟

بر اساس گزارش‌های سازمان‌های حقوق بشری و همچنین تصمیمات قضایی، چندین وضعیت شناسایی شده‌اند که در آنها ممکن است رفتاهای ممنوعه‌ «بازگرداندن نظام‌مند» صورت گیرد.

وضعیت نخست مربوط به پناهندگان یا پناهجویانی است که به دلیل تهدید شدن یا مورد آزار و اذیت قرار گرفتن، مجبور به ترک کشور محل پناهندگی خود می‌شوند. در صورتی که توسط عوامل دولتی مورد آزار و اذیت قرار گیرند، وضعیت روشن است. با این حال، این وضعیت شامل مواردی نیز می‌شود که آزار و اذیت یا تهدیدها از سوی بازیگران غیردولتی صورت گرفته و دولت تمایلی به حمایت از فرد ندارد. با وجوداین ، تمام مواردی که کشور در حمایت از حقوق بشر افراد (افرادی که تحت صلاحیت دولت هستند) در مقابل رفتارهای آسیب‌زننده بازیگران غیردولتی قصور می‌کند، به معنای بازگرداندن نظام‌مند نیست. برای این که چنین وضعیتی بازگرداندن نظام‌مند محسوب شود، دولت باید به قصد تحریک به بازگشت غیرقانونی، در مورد ارتکاب رفتارهای مزبور مماشات کرده باشد.

بازگشت اشخاصی که از حمایت بین‌المللی برخوردارند، اگر به آنها انتخابی بین ترک قلمرو یک کشور یا تحمل برخی اشکال محرومیت از آزادی داده شود نیز نمی‌تواند داوطلبانه تلقی شود. به طور مشخص، کمیته ضد شکنجه «بازداشت در شرایط نامناسب برای مدت‌ نامعین» را به عنوان یک «اقدام بازدارنده/منصرف کننده» می‌داند که فرد را مجبور به بازگشت می‌کند؛ حتی اگر وی ادعای معتبری برای حمایت بین‌المللی داشته باشد. در سطح منطقه‌ای، دادگاه اروپایی حقوق بشر بیان کرده است که رضایت فرد برای بازگشت به کشوری که در آن با خطر نقض حقوق اساسی مواجه است، نمی‌تواند داوطلبانه تلقی شود؛ اگر چنانچه فرد از آزادی محروم شده و انتخابی بین الف) ماندن در کشور اما در بازداشت و بدون امکان کسب حق اقامت در آن کشور در آزادی؛ یا ب) بازگشت به مکانی که از نقض حقوق اساسی در آن بیم دارد ، به وی داده شود.

مسئله پناهندگان، پناهجویان و سایر افراد مورد حمایت در برابر بازگرداندن که به دلیل شرایط زندگی وخیم در کشورهای میزبان خود بازمی‌گردند، به‌ طور خاصی چالش‌برانگیز است. از آنجا که بیشتر کشورهای میزبان کم‌درآمد یا با درآمد متوسط هستند و بودجه سازمان‌های بشردوستانه به ‌طور قابل توجهی کاهش یافته است، بسیاری از پناهندگان با سختی‌های جدی مواجه هستند. با این حال، ایجاد عمدی شرایط زندگی وخیم با قطع یا کاهش کمک‌های حیاتی (به‌ ویژه غذا، آب و سایر ضروریات) به منظور تحریک آنها برای بازگشت به وطن، نمی‌تواند قانونی باشد. طبق گفته کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، اگر «مقامات کشور میزبان پناهندگان را به واسطه… اقداماتی مانند… کاهش خدمات ضروری [یا] جابه‌جایی آنها به مناطق خصومت‌آمیز، از هر نوع آزادی واقعی برای انتخاب محروم سازند»، بازگشت یک پناهنده نمی‌تواند «داوطلبانه» تلقی شود. به همین ترتیب، کمیته ضد شکنجه بیان کرده است که «قطع بودجه برنامه‌های کمک به پناهجویان که افراد نیازمند به حمایت را مجبور به بازگشت به کشور مبدا خود می‌کند»، به عنوان اقدامات منع‌شده طبق ماده ۳ کنوانسیون منع شکنجه محسوب می‌شود.

در نهایت، امتناع از فرایند درخواست‌های پناهندگی یا سایر اشکال حمایت بین‌المللی و یا طولانی کردن غیرموجه این فرآیندها نیز می‌تواند یک اقدام بازدارنده/منصرف‌کننده باشد که فرد را مجبور به ترک کند. این امر به ویژه در مواردی صادق است که منجر به درگیری‌های مکرر با مقامات مهاجرتی یا محرومیت از آزادی آنها شود، یا اگر فقدان وضعیت پناهندگی به واسطه کاهش شدید مزایای اقتصادی و اجتماعی آنها موجب شرایط زندگی وخیم شود (ترکیب این عناصر به آستانه‌ای رسد که عملا فرد را مجبور به ترک ‌کند). در این باره، رد خودسرانه وضعیت پناهندگی یا سایر اشکال وضعیت‌های حمایت‌شده (که اساسا دربردارنده محرومیت از حقوق اساسی مرتبط با آن است)، می‌تواند یک عامل اصلی… در تصمیم‌گیری غیرداوطلبانه برای بازگشت به کشور مبدا باشد.

ارائه کمک‌های مالی و سازمانی

کشورهای مختلف حمایت‌های مالی و سازمانی برای بازگشت‌های داوطلبانه ارائه می‌دهند. این حمایتها اغلب برای افرادی است که طبق قانون ملزم به ترک کشور هستند. در برخی موارد، این برنامه‌ها برای «کسانی که شانس کمی برای دریافت پناهندگی دارند» نیز طراحی شده‌اند. به عنوان مثال، پناهجویانی که درخواست‌های خود را پس گرفتند و قبل از صدور تصمیم در مورد وضعیتشان به کشور خود بازگشتند، بالاترین «کمک هزینه» مالی را دریافت کردند؛ در حالی که پناهجویان رد شده که در یک دوره زمانی مشخص کشور را ترک نمودند، مبلغ کمتری دریافت کردند. برخی کشورها نیز برنامه‌هایی طراحی کرده‌اند که به پناهندگانی که در دوره‌های زمانی کوتاهی تصمیم به بازگشت بگیرند، پاداش‌های نقدی قابل توجهی ارائه می‌دهند.

برنامه‌هایی که هدفشان دلسردی و منصرف کردن افراد از درخواست حمایت بین‌المللی یا تشویق پناهندگان یا سایر افراد به رها کردن وضعیت حمایت‌شده‌شان است، امکان دارد که افراد را به واسطه بازگشت به کشور مبدا، به پذیرش خطر جدی آزار و اذیت یا دیگر نقض‌های حقوق بنیادین سوق دهد. این افراد با خطرات جدی نقض حقوق بنیادین مواجه خواهند شد. اما سیاست‌گذاران هشدار داده‌اند که حتی اگر چنین اقداماتی قانونی تلقی شوند، باز هم می‌توانند در مورد افرادی که ادعاهای معتبری برای حمایت بین‌المللی دارند، کوته‌نظرانه باشند. افرادی که در ازای پول به کشوری بازمی‌گردند که در آن با خطر جدی نقض حقوق بنیادین مواجه هستند، احتمالا دوباره فرار خواهند کرد و بنابراین چنین سیاست‌هایی نمی‌توانند به طور معناداری به محیط جهانی مهاجرت کمک کنند.

نتیجه‌گیری

در مواجهه با تعداد حیرت‌آور افرادی که به دنبال حمایت بین‌المللی هستند، تسهیم بسیار کم بار مسئولیت میان کشورها و تغییرات در سیاست‌های دولتی، پناهندگان، پناهجویان و سایر افرادی که در برابر بازگرداندن حمایت می‌شوند، با تهدیدات فزاینده‌ای برای بازگشت به کشورهایی که از آنها فرار کرده‌اند مواجه هستند – نه تنها از طریق اخراج مستقیم بلکه همچنین از طریق ترکیبی از اقدامات مبدل. اگر افرادی که در برابر بازگرداندن حمایت می‌شوند، به دلیل اقدامات اتخاذ شده توسط کشورهای میزبان برای تحریک آنها به بازگشت، با هیچ جایگزین واقعی دیگری جز ترک کشور مواجه شوند، احتمالا این امر تعهدات بین‌المللی کشور را نقض می‌کند. به عبارت دیگر، اگر کشورها از اخراج مستقیم افراد منع شده‌اند، نمی‌توانند از اقدامات غیرمستقیم یا مبدل نیز برای دستیابی به همان نتیجه استفاده کنند. این که آیا این اصل واقعا به افراد جویای حمایت بین‌المللی کمک خواهد کرد یا خیر، می‌تواند به این امر بستگی داشته باشد که آیا دادگاه‌های ملی و منطقه‌ای می‌توانند به این اصل استناد جسته و آن را اجرا کنند یا خیر. [۷]

[۱] https://www.ejiltalk.org/does-international-law-prohibit-constructive-refoulement/

[2] این واژه ترجمه Refugee است. پناهنده شخصی است که به واسطه ترس موجه به دلایل نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در گروه اجتماعی خاص یا عقاید سیاسی در معرض آزار قرار گیرد، در خارج از کشور متبوعش به سر می‌برد و نمی‌تواند یا بر اساس چنین ترسی نمی‌خواهد که خود را تحت حمایت دولت متبوعش قرار دهد. / مترجم

[۳] این واژه ترجمه Constructive Refoulement است. شایان ذکر است که ]به نظر مترجم[ در زبان فارسی عبارت دقیقی را برای ترجمه Constructive Refoulement نمی‌توان به کار برد. با این حال، عبارت «بازگرداندن نظام‌مند» ترجمه مناسب‌تری به نظر می‌رسد. به طور خلاصه، اصطلاح Constructive Refoulement برای مواقعی به کار برده می‌شود که یک کشور شرایط زندگی را به قدری برای پناهجویان دشوار سازد که آنها مجبور شوند خاک کشور مزبور را ترک کرده و به دنبال گزینه‌های جایگزین دیگری باشند. / مترجم

رجوع کنید به:

Amaya, Rios, “Constructive Refoulement: The Hidden Dynamics of Asylum and Deportation in the United States and Germany”, Denver Journal of International Law & Policy, November 26, 2024, Available at:

Constructive Refoulement: The Hidden Dynamics of Asylum and Deportation in the United States and Germany – Denver Journal of International Law & Policy

[4] این واژه ترجمه Non-Refoulement است. در ادبیات فارسی، برخی از نویسندگان از واژه «منع اعاده» نیز برای ترجمه این عبارت استفاده کرده‌اند. / مترجم

[۵] این واژه ترجمهSeeker Asylum است. اصطلاح پناهجو، برای توصیف وضعیت حقوقی حاصل از شکاف زمانی بین تاریخ درخواست پناهندگی توسط پناهجو تا تاریخ تایید پناهندگی توسط کشور پذیرنده به کار می‌رود. / مترجم

[۶] لازم به توضیح است که مترجم به استفاده از کلمه «مجبور» به عنوان ترجمه سه واژه Force، Compel و Coerce که در متن اصلی به کار رفته‌اند، بسنده کرده است. با این حال، سه واژه مزبور در زبان انگلیسی تفاوت‌های اندکی به شرح زیر با یکدیگر دارند:

Force: این واژه به معنای استفاده از قدرت فیزیکی یا خشونت برای وادار کردن کسی به انجام کاری برخلاف میل او است.

Compel: این واژه به معنای فشار زیاد و مقاومت‌ناپذیری است که می‌تواند فیزیکی، اخلاقی یا حقوقی باشد و لزوما شامل قدرت فیزیکی نمی‌شود.

Coerce: این واژه شامل استفاده از تهدید، ارعاب یا سایر اشکال فشارها برای وادار کردن کسی به انجام کاری است و اغلب دلالت بر فشار روانی یا احساسی دارد. / مترجم

[۷] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)