مسائل سرنوشتساز در بیست و سومین نشست مجمع کشورهای عضو اساسنامه رم[۱]
December .5.2024
Ezequiel Jimenez
مترجم: پیروز چمنی
پژوهشگر حقوق بینالملل
ویراستار علمی: دکتر امیرحسین مالکی زاده
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی
- تالار جهانی لاهه، این هفته در بیست و سومین نشست، میزبان مناظره و مباحثه میان ۱۲۴ کشور عضو اساسنامه رم خواهد بود. مجمع کشورهای عضو که اغلب از سوی دانشگاهیان و متخصصان کمتر مورد مطالعه قرار گرفته است، بازیگری حائز اهمیت برای درک ساختار سازمانی دیوان کیفری بینالمللی محسوب میگردد و میتواند به طور دقیق به پرسشهای مطرح شده در مورد کارآمدی این نهاد از زمان تاسیس آن در سال ۲۰۰۲ پاسخ دهد. بر اساس دستور کار تحقیقاتی که توسط Blokker آغاز شد و با در نظر گرفتن سوابق پیشین، این مجمع یک نهاد حکمرانی قضایی بینالمللی برای دیوان کیفری بینالمللی است. به طور خلاصه، ماده ۱۱۲ یک مجمع متشکل از کشورهای عضو را به عنوان مجمع اصلی حکمرانی دیوان ایجاد کرده است. همانطور که در جدول ۱ نشان داده شده، کشورهای عضو تصمیمات خود را در خصوص مسئولیتهای مهم قانونی از جمله انتخابات، نظارت مالی، اقدامات انضباطی و برکناری مقامات منتخب، نظارت بر ابزارهای کمکی قضایی، اجرای همکاری و بازنگری و اصلاح اساسنامه رم، با اجماع اتخاذ میکنند. در مجموع، این مجمع نهاد نظارتی مدیریتی و قانونگذار دیوان کیفری بینالمللی محسوب میشود.
Table 1- Statutory Responsibilities of the Assembly of States Parties
*As formulated by the author
Rome Statute Function*
Article 2 Relationship of the Court with the United Nations Governance and Management Oversight
Article 3(2) Seat of the Court
Article 46(2) Removal from Office
Article 47 Disciplinary Measures
Article 112(1)-(10) Assembly of States Parties
Article 119(2) Settlement of Disputes
Article 36 Qualifications, Nomination and Election of Judges Election of Judges
Article 37(1) Judicial Vacancies
Article 112(2)(e) Assembly of States Parties
Article 42(4) The Office of the Prosecutor Election of the Prosecutor
and Deputy
Article 43(4) The Registry Election of the Registrar
Article 49 Salaries, Allowances and Expenses Financial Oversight
Article 112(2)(d), (4) and (8) Assembly of States Parties
Article 113 Financial Regulations
Article 116 Voluntary Contributions
Article 9(1)-(2) Element of Crimes Auxiliary Judicial
Instruments Oversight
Article 44(3)-(4) Staff
Article 51(1)-(3) Rules of Procedure and Evidence
Article 52(3) Regulations of the Court
Article 79(1) and (3) Trust Fund for Victims
Article 87(5)(b) and (7) Requests for Cooperation: General Provisions Enforcement of Cooperation
Article 112(2)(f) Assembly of States Parties
Article 121(1)-(6) Amendments Amendments and Review of the Statute
Article 122 Amendments to Provisions of an Institutional Nature
. 123 (1) Review of the Statute
برای کمک به کار مجمع، یک هیئت رئیسه منتخب متشکل از یک رئیس، دو نایب رئیس و ۱۸ عضو عادی، با دوره تصدی سه ساله ماموریت دارد تا به مجمع در انجام مسئولیتهایش یاری رساند. هیئت رئیسه نظارت حکمرانی مستمر و بیوقفهای را بر دیوان اعمال میکند. این امر با کمک یک کارگروه متشکل از اعضا در نیویورک و کارگروه دیگری در لاهه انجام میشود. این گروهبندیهای انعطافپذیر، هیئت رئیسه را قادر میسازد تا مسئولیتهای خود را در فاصله میان نشستهای سالانه منظم به انجام برساند. علاوه بر این، اساسنامه رم به مجمع اختیار ایجاد ارکان فرعی را در راستای تلاش برای اداره دیوان اعطا کرده است. این ارکان فرعی، مانند کمیته بودجه و امور مالی یا سازکار نظارت مستقل، نقش مهمی در برانگیختن تغییرات خط مشی و عملی در دیوان ایفا میکنند. مجمع از سوی یک دبیرخانه دائمی که توانمندسازی کارکردهای کلیدی را انجام میدهد، پشتیبانی میشود. در واقع، مجمع ابزار قانونی است که تدوینکنندگان در رم و به ویژه کشورهای عضو، برای حکمرانی جامع بر دیوان به عنوان یک نهاد بینالمللی مستقل ایجاد کردهاند. بدین ترتیب، تاثیر تصمیماتی که در هر نشست سالانه مجمع اتخاذ میشود، میتواند به طور جدی بر نحوه عملکرد دیوان و شرایط سازمانی که طبق آن میتواند ماموریت خود را به انجام برساند، تاثیرگذار باشد. به طور خلاصه، برای ارزیابی مناسب دیوان، مطالعه اقدامات انجامشده توسط مجمع کشورهای عضو نیز ضروری است. در این زمینه، بیست و سومین نشست مجمع کشورهای عضو که بین ۲ تا ۷ دسامبر برگزار میشود، تعیینکننده خواهد بود. هدف این نوشتار، راهنمایی خوانندگان علاقهمند درباره نکات برجسته دستور کار مجمع و اهمیت آنها برای بقا و دوام دیوان کیفری بینالمللی در آینده است.
حکمرانی در میان آشفتگیهای خارجی و داخلی
در آستانه پذیرش اوکراین به عنوان صد و بیست و پنجمین عضو، نشست سالانه مجمع کشورهای عضو در فضایی که هم به لحاظ سیاست خارجی متشنج است و هم با چالشهای متعددی در عرصه ساختار سازمانی داخلی مواجه است، برگزار میشود. انتخاب دونالد ترامپ در ایالات متحده سایهای سنگین بر ذهنیت کشورهای عضو افکنده است، در حالی که آنها در خصوص چگونگی ترسیم راهبردی سیاسی و هوشمندانه برای صیانت از تمامیت دیوان کیفری بینالمللی در آینده نزدیک به مشورت میپردازند. خاطرات تحریمهایی که ترامپ در سال ۲۰۲۰ علیه دادستان وقت، بنسودا(Bensouda)، و دیگر مقامات ارشد دیوان به دلیل پیشرفت تحقیقات در وضعیت افغانستان اعمال کرد، همچنان باقی است. با بازگشت ترامپ به کاخ سفید پیشبینی این که دولت وی حملهای سخت و خصمانه علیه دیوان کیفری بینالمللی به طور کلی، با توجه به پیشرفتهای اخیر در مورد وضعیت فلسطین، در پیش خواهد گرفت، دشوار نیست. نشانههای اولیه این رویکرد را میتوان از طریق پیگیری اظهارات مقامات آینده و اعضای کنگره مشاهده کرد. در حقیقت، مشابه «قانون حفاظت از خدمتگزاران آمریکایی» مصوب ۲۰۰۲، مجلس نمایندگان پیشتر لایحهای را تصویب کرده است که به رییس جمهور آینده اجازه میدهد تحریمهایی را علیه هر شخص خارجی که «مستقیما در هر گونه تلاش دیوان کیفری بینالمللی برای تحقیق، بازداشت، توقیف یا تعقیب قضایی یک شخص تحت حمایت مشارکت داشته یا به آن کمک کرده باشد»، اعمال نماید. منظور از «شخص تحت حمایت» در این لایحه، به طور مشخص نخست وزیر نتانیاهو و وزیر دفاع سابق گالانت است. اگرچه ایالات متحده و اسرائیل عضو مجمع نیستند، اما طبق بند ۱ ماده ۱۱۲ دارای وضعیت ناظر هستند و گاهی در بخش مباحثات عمومی نشست سالانه سخنرانی میکنند. احتمال میرود هر دو کشور در فاصله ۲ تا ۳ دسامبر، زمانی که مباحثات عمومی برگزار میشود، نظریات انتقادی و شاید تهدیدهای تلویحی علیه دیوان مطرح نمایند. واکنش کشورهای عضو به مواضع ایالات متحده، اسرائیل یا سایر کشورهایی که استقلال قضات یا دادستان را صرفا به دلیل پیگیری ماموریتشان طبق اساسنامه رم هدف قرار میدهند، نشاندهنده میزان وحدت حکمرانی در مجمع خواهد بود. کشورهای عضو، به موجب ماده ۱۱۲، فراتر از مواضع سیاسی فردی، در مورد دیوان مسئولیت مطلق حکمرانی دارند. کشورهای عضو برای طرح انتقادات خود، احتیاجی ندارند وظیفه سازمانی خود در حکمرانی دیوان را کنار بگذارند. در واقع، کشورهای عضو در سال ۲۰۱۹ گروهی از کارشناسان را مامور کردند که به طور مستقل سلامت دیوان را ارزیابی کنند تا راههایی برای تقویت دیوان کیفری بینالمللی و نظام اساسنامه رم به منظور ترویج شناسایی نقش جهانی آن در مبارزه جهانی با مصونیت از مجازات و ارتقای کارکرد کلی آن شناسایی شود. گزارش بررسی مستقل کارشناسان در سال ۲۰۲۰ با ۳۸۴ توصیه ارائه شد که مجمع اعمال آن را از طریق یک سازکار بازنگری به رهبری پنج کشور عضو بررسی کرد. مقرر است سازکار بازنگری در این نشست مجمع کشورهای عضو، ماموریت خود را به پایان برساند. به ویژه برای تقویت وحدت حکمرانی در درون مجمع و دفاع از دیوان در برابر حملات سیاسی، گزارش موارد زیر را توصیه کرده است:
توصیه ۱۶۹. مجمع کشورهای عضو و کشورهای عضو باید راهبردی را برای پاسخگویی به حملات کشورهای غیرعضو علیه دیوان تدوین نمایند و باید آماده باشند تا از دیوان دفاع کنند، زیرا شان و بیطرفی سیاسی دیوان به طور جدی توانایی آن را برای دفاع از خود در برابر حملات بیاساس و جانبدارانه محدود میکند. مجمع کشورهای عضو و کشورهای عضو همچنین میتوانند با حمایت دفتر اطلاعرسانی عمومی دیوان در تهیه مواد ارتباطی، کمپینهای اطلاعرسانی عمومی را در کشورهای خود برگزار کنند. توصیه ۱۶۹ توسط هیئت رئیسه مثبت ارزیابی شد و تحت هدایت Silvia Fernandez de Gurmendi (آرژانتین) در دوران ریاست او بر مجمع در سال ۲۰۲۲ اجرا گردید. توصیه ۱۶۹ به اقدامات عینی از جمله نقش هماهنگکننده مطلق برای ریاست مجمع (رئیس و دو نایب رئیس) و به کارگیری ابزارهای دیپلماتیک برای خنثیسازی حملات بیشتر به دیوان تبدیل شد. باید دید در طول نشست مجمع بیست و سوم و پس از پایان این گردهمایی، ریاست مجمع و هیئت رئیسه چگونه از پروتکل خود تحت توصیه ۱۶۹ برای مقابله با حملات مستمر دول غیرعضو قدرتمند مانند ایالات متحده، اسرائیل و روسیه استفاده خواهند کرد. تا کنون در سال ۲۰۲۴، Päivi Kaukoranta(فنلاند)، رئیس مجمع، با آگاهی از اظهارات تحریکآمیز این سه کشور، تنها یک بیانیه در ماه می در مورد وضعیت کشور فلسطین صادر کرده است. هیچ بیانیه دیگری صادر نشده است. علاوه بر این و در غیاب اقدام از سوی ریاست مجمع، ریاست دیوان پس از آن که روسیه رای بازداشت دو قاضی منصوب به وضعیت اوکراین و گرجستان را صادر کرد، بیانیه خود را منتشر نمود. اگر قرار است دیوان پاسخگویی برای جدیترین جنایات مورد نگرانی جامعه بینالمللی به عنوان یک کل را فراهم کند، چگونگی محافظت کشورهای عضو از آن در برابر حملات سیاسی اهمیت دارد. علاوه بر حملات خارجی به دیوان، قضایای پیگیری شده توسط دفتر دادستانی در اوکراین، کشور فلسطین و سودان، به عنوان موارد برجسته، پیش از نشست لاهه واکنشهای متفاوتی را در زمینه همکاری از سوی کشورهای عضو به همراه داشته است. به ویژه عدم همکاری آشکار مغولستان در دستگیری ولادیمیر پوتین و اظهارات علنی مخالف چندین عضو، برای مثال مجارستان و فرانسه، که احتمالا در برابر دستگیری مقامات تحت تعقیب اسرائیلی مقاومت میکنند، مجمع کشورهای عضو را به عنوان یک کل در نشان دادن جبههای متحد به عنوان صاحبان اساسنامه رم به چالش خواهد کشید. نشست عمومی درباره همکاری در پنجشنبه ۵ دسامبر، فرصتی خواهد بود تا مشاهده شود کشورهای عضو تا چه میزان به وظیفه خود در همکاری با دیوان و اتخاذ اقدامی قاطع در مواجهه با موارد عدم همکاری تحت اختیار خود در قست و بند ۲ ماده ۱۱۲ پایبند هستند. این موضوع با دانستن این که فرانسه همراه با سنگال نقاط کانونی مجمع در زمینه همکاری قلمداد میشوند، اهمیت بیشتری مییابد. از زمان ناکامی در دستگیری البشیر، انتقادات مستمری از سوی دانشگاهیان و متخصصان درباره فقدان قدرت اجرایی در پس ابزارهای عمدتا دیپلماتیک مجمع برای اقدام تحت قسمت و بند ۲ ماده ۱۱۲ وجود داشته است. اگرچه مجمع یک فرآیند رسمی برای رسیدگی به عدم همکاری ایجاد کرده و همچنین مجموعه ابزاری برای کشورهای عضو تدوین نموده است، این موارد تنها در سطح نمادین مفید باقی ماندهاند. با افزایش فشار جهت منصرف نمودن از عدم همکاری در زمینه وضعیت کشور فلسطین، مجمع باید گامهایی را برای افزایش هزینه عدم پیروی از درخواستهای همکاری دیوان و کوتاهی در اجرای آرای بازداشت بردارد. مجمع میتواند برای مثال گزینههای منع نامزدهای سِمتهای انتخابی از کشورهای معترض را بررسی کند و هزینه عدم پیروی را محاسبه نماید، همانطور که در حال حاضر برای حق عضویتهای پرداختنشده توسط سازمان ملل متحد برای ارجاعات شورای امنیت، طبق بند ب ماده ۱۱۵ انجام میدهد. در عرصه داخلی سازمان، نشست بیست و سوم مجمع با مسائل مهمی روبهرو خواهد شد که برخی موارد برجسته عبارتاند از تصویب بودجه، انتخابات ارکان فرعی، بازنگری جنایت تجاوز و مسائل حساس مربوط به بررسی خارجی در مورد سوء رفتار ادعایی دادستان. در خصوص بودجه، پرسش همیشگی این است که آیا مجمع با بودجه پیشنهادی دیوان موافقت میکند یا مبلغ کمتری را میپذیرد. بر اساس قسمت د بند ۲ ماده ۱۱۲، کشورهای عضو پس از بررسی نظریات فنی کمیته عالی بودجه و امور مالی، درباره چارچوب نهایی مالی تصمیم میگیرند. بحث همواره حول این محور بوده که آیا بودجه دیوان برای اجرای ماموریتش کافی است، در حالی که کشورهای اصلی تامینکننده مالی مانند آلمان، فرانسه، ژاپن و هلند خواستار صرفهجویی در بودجه هستند. برای نمونه، در نشست بیست و دوم مجمع در سال ۲۰۲۳، کشورهای عضو با بودجهای موافقت کردند که ۹ میلیون یورو یا ۵ درصد کمتر از درخواست دیوان برای سال ۲۰۲۴ بود.
این بار، دیوان خواستار افزایش ۱۰.۴ درصدی نسبت به سال ۲۰۲۳ است که در مجموع به ۲۰۲،۶۱۳،۶۰۰ یورو میرسد و بیشترین تخصیصها مربوط به دفتر ثبت، دفتر دادستانی و نظام دادگستری است. کمیته بودجه و امور مالی در گزارش خود به مجمع، تنها افزایش ۶.۶ درصدی (۱۹۹،۵۰۲،۲۰۰ یورو) را پیشنهاد کرده است. بخشی از استدلال کمیته مبتنی بر نگرانیها در مورد بار مالی قابل توجه ناشی از تمدید دوره ماموریت قضات بوده است. مشکلات در محاکمه الحسن و مشارکت محدود قاضی میندوا موید این موضوع است. با این وجود، اجرای عدالت کیفری بینالمللی با کیفیت بالا هزینهبر است، به ویژه در شرایطی که کشورهای عضو مطابق بند الف ماده ۱۱۵ به تعهدات مالی ارزیابیشده خود عمل نمیکنند. تا اکتبر ۲۰۲۴، ۴۷ کشور عضو در تامین بودجه سال ۲۰۲۴ مشارکت نداشتهاند که از این میان، ۲۷ کشور دارای بدهی معوق هستند و ۱۳ کشور طبق بند ۸ ماده ۱۱۲ از حق رای محروم شدهاند. در مجموع، ۳۲.۷ میلیون یورو از منابع مالی مورد نیاز دیوان تامین نشده است. پرداخت به موقع سهم مشارکتهای تعیینشده، یکی از راههای ضروری برای تحقق پاسخگویی در قبال جنایات مندرج در اساسنامه رم است.
در زمینه انتخابات، سه رکن فرعی اعضای خود را تجدید خواهند کرد. هیئت مدیره صندوق امانی برای قربانیان، انتخاباتی رقابتی با شش نامزد برای پنج جایگاه خواهد داشت. مجمع بر اساس توصیه هیئت رئیسه، قرار است نُه عضو بدون رقیب را برای کمیته مشورتی مهم انتصاب قضات، منصوب کند که از جمله آنها میتوان به Kwon، رئیس پیشین مجمع کشورهای عضو، اشاره کرد. در نهایت، با کسری یک نامزد مورد نیاز از گروه کشورهای آسیا-اقیانوسیه، مجمع چهار عضو بدون رقیب را برای کمیته بودجه و امور مالی انتخاب خواهد کرد. با توجه به نقش فراگیر این کمیته طبق بند ۴ ماده ۱۱۲ در بررسی بودجه پیشنهادی دیوان، عدم مشارکت کشورهای عضو در برگزاری یک انتخابات رقابتی برای کمیته، بر کیفیت مشاورههای دریافتی توسط مجمع تاثیر خواهد گذاشت. برای مثال، در غیاب هر گونه بررسی صلاحیت یا ارزیابی قبلی نامزدها، شایستگی نامزد آرژانتینی جای سوال دارد. با توجه به ساختار حکمرانی اساسنامه رم، تمامی انتخابات یا انتصابها برای حصول اطمینان از دستیابی به تعالی سازمانی اهمیت دارند. یک بخش مهم در دستور کار مجمع امسال، توافق بر سر مقدمات لازم برای برگزاری نشست کشورهای عضو جهت بازنگری اصلاحات مربوط به جنایت تجاوز است. این بازنگری که به موجب کنفرانس بازنگری کامپالا در سال ۲۰۱۰ الزامی شده و پس از فعالسازی صلاحیت دیوان در مورد این جرم در سال ۲۰۱۷، به مجمع فرصت خواهد داد تا در سه ماهه دوم سال ۲۰۲۵، دامنه آن را بازنگری کند که به طور خاص بر همسو کردن صلاحیت آن با صلاحیت دیوان در مورد سه جنایت اصلی دیگر متمرکز است. این موضوع که به ویژه برای وضعیت اوکراین حائز اهمیت است، کشورهای عضو را در سال ۲۰۲۵ به تصمیمی سرنوشتساز جهت پایان دادن به نظام صلاحیتی دوگانه برای جنایات تحت اساسنامه رهنمون خواهد کرد. اگرچه نشست بیست و سوم بر توافق درباره تاریخ نشست بازنگری متمرکز خواهد بود، واکنشهای اولیه در طول مباحثات عمومی احتمالا بینشی درباره موضع کشورها در این بحث ارائه خواهد داد. سرانجام اگرچه به طور رسمی در دستور کار نیست، تصمیم اخیر ریاست مجمع کشورهای عضو برای سفارش یک بررسی خارجی درباره اتهامات سوء رفتار دادستان، قطعا در گزارش شفاهی او به مجمع و در راهروهای تالار جهانی مطرح خواهد شد. طبق اساسنامه رم، قواعد دادرسی و ادله، قطعنامههای مرتبط مجمع و سیاستهای کارکنان، این وظیفه سازکار نظارت مستقل است که در مورد هر گونه تخلف مقامات منتخب به طور مقتضی تحقیق نماید و یافتههای خود را به رئیس مجمع کشورهای عضو ارائه دهد. سوء رفتار ادعایی در ماه مه ۲۰۲۴ توسط شخص ثالثی به سازکار نظارت مستقل گزارش شد، اما پس از آن که فرد مورد نظر اتهامات را نه تایید و نه تکذیب کرد، هیچ تحقیق رسمی دنبال نشد. قواعد روشنی در اساسنامه و اسناد تکمیلی درباره مراحل انجام تحقیقات، مجازات یا برکناری دادستان وجود دارد. با این حال، همانطور که گزارش بررسی مستقل کارشناسان نشان داد، سازکار نظارت مستقل هنوز از اعتماد و اطمینان کامل همه کارکنان برخوردار نیست. هیئت رئیسه و ریاست مجمع کشورهای عضو با استناد به نگرانیهای مربوط به برداشتها از تعارض منافع احتمالی و آتی، تصمیم گرفتند تحقیقات را به خارج از سازکار نظارت مستقل منتقل کنند. در زمان نگارش این متن، مشخص نیست که این قبیل تحقیقات خارجی درباره دادستان چگونه، تحت چه پوشش قانونی، با چه تضمینهایی در برابر تلاشهای دستکاری از سوی عوامل خارجی و در چه بازه زمانی انجام خواهد شد. این رویه جدید که پیش از این هرگز توسط مجمع مورد استفاده قرار نگرفته بود، مورد موافقت رئیس سازکار نظارت مستقل قرار گرفت و از سوی برخی فعالان جامعه مدنی حمایت شد که برخی از آنها خواستار تعلیق موقت دادستان در طول دوره تحقیقات شدند. عدم تحمل مطلق در برابر هر گونه آزار و اذیت یا سایر رفتارهای ممنوع باید با رعایت تشریفات قانونی، شفافیت و سرعت پیش رود. با در نظر گرفتن فشار سنگین همهجانبه بر دفتر دادستانی که با فشارهای سیاسی نامشروع خارجی مواجه است، به طور ذاتی مجمع وظیفه دارد که این اتهامات را به طور کامل بررسی نماید و در عین حال باید به دقت توضیح دهد که چگونه مسیر رسیدگی انتخابشده به جایگاه قانونی و فرآیندهای سازکار نظارت مستقل در آینده آسیب نمیرساند. بنابراین مسائل سرنوشتساز در نشست بیست و سوم مجمع کشورهای عضو اساسنامه رم باید به دقت پیگیری و سپس در چارچوب کلی مطالعه نهاد حکمرانی قضایی بینالمللی تحلیل شود. تصمیمات اتخاذ شده در این نشست قطعا بر چگونگی اجرای ماموریت دیوان در سال ۲۰۲۵ و پس از آن تاثیرگذار خواهد بود. فراتر از یک گردهمایی دیپلماتیک معمول، آنچه مجمع در این هفته بر سر آن به توافق میرسد، بقا و دوام دیوان را در کوتاهمدت و بلندمدت شکل خواهد داد.[۲]
[۱] http://opiniojuris.org/2024/12/05/high-stakes-at-the-23rd-session-of-the-assembly-of-states-parties-to-the-rome-statute/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)