تعرفه‌های متقابل رئیس جمهور ترامپ چه پیامی برای حقوق (تجارت) بین‌الملل دارد؟[۱]
Nicolas Lamp
مترجم: دکتر محمد مهدی سیدناصری
پژوهشگر حقوق بین‌الملل و مدرس دانشگاه
ویراستار علمی: دکتر سید حسین طباطبایی
عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس
در دوم آوریل، هنگامی که رئیس جمهور ایالات متحده، دونالد ترامپ، از اعمال تعرفه‌های «متقابل» بر تقریبا کلیه کشورهای جهان خبر داد، بسیاری از ناظران چنین برداشت کردند که با رویدادی تاریخی مواجه‌اند: پایان جهانی‌شدن به شیوه‌ای که تاکنون می‌شناختیم، آغاز فاجعه‌ای اقتصادی در مقیاسی مشابه با همه‌گیری کووید-۱۹، یا به تعبیر نخست وزیر سنگاپور «زلزله‌ای در نظم جهانی». بی‌تردید این اقدام، عملی بس سرنوشت‌ساز بود؛ رئیس جمهور ترامپ تنها با امضای یک فرمان، سطح تعرفه‌های آمریکا را به میزانی رساند که در طول بیش از یک قرن گذشته بی‌سابقه بود. این تعرفه‌ها را حتی می‌توان فراتر از تعرفه بدنام اسموت-هاولی(Smoot-Hawley) مصوب سال ۱۹۳۰ میلادی دانست که بسیاری آن را از عوامل اصلی تشدید رکود بزرگ اقتصادی تلقی نموده‌اند. نحوه محاسبه مضحک این تعرفه‌های جدید—که بر پایه فرمولی گمراه‌کننده و ظاهرا توسط مدل زبانی چت‌جی‌پی‌تی پیشنهاد شده بود—تنها بر سردرگمی و شگفتی ناظران افزود.
در برابر این تحولات، حقوقدانان بین‌المللی (به ویژه در حوزه حقوق تجارت) چه باید بکنند؟
همان‌گونه که همواره در مواجهه با چالش‌های بنیادین حقوق بین‌الملل دیده‌ایم، بار دیگر میان اتوپیا (آرمان شهریا دنیای ایده ال یا مدینه فاضله) و آپولوژی (توجیه‌گری) سرگردان مانده‌ایم. از یک‌سو، بیان این واقعیت که تعرفه‌های مذکور با تمامی توافقات تجاری که ایالات متحده تا کنون منعقد کرده، مغایرت آشکار دارند، آن چنان بدیهی و کلیشه‌ای می‌نماید که گاه ساده‌انگارانه جلوه می‌کند. اما از سوی دیگر، آیا واقعا آماده‌ایم تا به صف بدبینانی بپیوندیم که خسته و با یاس نتیجه می‌گیرند که نه حقوق تجارت بین‌الملل به طور کلی، و نه سازمان تجارت جهانی(WTO) به طور خاص، دیگر هیچ اهمیتی ندارند؟ با این حال، واقعیت آن است که نه تعرفه‌های جدید به این زودی از میان خواهند رفت، و نه حقوق تجارت بین‌الملل به پایان خود رسیده است. از این رو، اندیشیدن به رابطه میان این دو ضرورتی انکارناپذیر است.
در این یادداشت بر آن هستم تا استدلال نمایم که تعرفه‌های جدید در مقایسه با تعرفه‌هایی که در نخستین دوره ریاست جمهوری ترامپ وضع شده و در دوران بایدن نیز حفظ گردیدند، متضمن تغییراتی کیفی هستند. در واقع، در حالی که تعرفه‌های پیشین صرفا غیرقانونی بودند؛ تعرفه‌های اخیر در تعارض بنیادین با ماهیت و فلسفه وجودی نهاد حقوق تجارت بین‌الملل قرار دارند. در ادامه، استدلال خواهم کرد که کشورهای دیگر باید رویکردی دو وجهی در مورد حقوق تجارت بین‌الملل در زمینه این تعرفه‌ها اتخاذ کنند. از یک‌سو، باید بپذیرند که ایالات متحده خود را از نظم تجارت بین‌الملل منزوی ساخته و لذا در مقام یک کشور طردشده با آن رفتار کنند؛ و از سوی دیگر، همچنان به اصول و قواعد حقوق تجارت بین‌الملل در روابط متقابل میان خود پایبند بمانند.
چه چیزی این تعرفه‌ها را متفاوت می‌سازد؟
در نخستین دوره ریاست جمهوری ترامپ، جاه‌طلبی او برای برهم¬زدن روند چنددهه‌ای آزادسازی تجاری با ملاحظات و محدودیت‌هایی از سوی مشاورانش مهار شد. در نهایت، وی تعرفه‌هایی را بر واردات فولاد و آلومینیوم تقریبا تمامی شرکای تجاری ایالات متحده و همچنین بر طیف گسترده‌ای از واردات از چین اعمال کرد. این تعرفه‌ها هر چند انحرافی آشکار از رویه‌های پیشین به شمار می‌آمد و در پانل‌های(هیئت‌های تخصصی) سازمان تجارت جهانی نیز غیرقانونی اعلام شدند، اما هنوز رشته ارتباطی—هر چند بسیار باریکی —میان این اقدامات و نظام حقوق تجارت بین‌الملل وجود داشت. دسته نخست این تعرفه‌ها، با استناد به بخش ۲۳۲ قانون گسترش تجارت مصوب ۱۹۶۲ اعمال شد و دولت ترامپ آنها را به دلایل امنیت ملی توجیه کرد. در قواعد سازمان تجارت جهانی نیز استثنائاتی با عنوان «استثناهای امنیتی» پیش‌بینی شده‌اند و دولت ترامپ با شدت تمام استدلال می‌کرد که چنانچه این استثناها به درستی به عنوان خودتعیین‌گر(Self-judging) تفسیر شوند، این تعرفه‌ها مشروع هستند. دسته دوم از تعرفه‌ها با استناد به بخش ۳۰۱ قانون تجارت مصوب ۱۹۷۴ میلادی اعمال شد و بر مبنای تشخیص یک‌جانبه دولت ترامپ مبنی بر آن که چین درگیر اقدامات «غیرمنطقی یا تبعیض‌آمیز» بوده، توجیه گردید. اگرچه این دسته از تعرفه‌ها را به هیچ وجه نمی‌توان طبق حقوق سازمان تجارت جهانی توجیه نمود (هر چند ایالات متحده تلاش‌هایی در این راستا انجام داد)، اما به نحوی قابل دفاع بود که نشان می‌داد حقوق سازمان تجارت جهانی در برابر رویه‌های اقتصادی چین ناکارآمد بوده و پاسخگو نیست. این تعرفه‌های موسوم به تعرفه‌های بخش ۳۰۱، صرفا علیه چین اعمال شدند؛ از این رو، به نظر می‌رسید که دولت ترامپ صرفا روابط تجاری دوجانبه خود با چین را از چارچوب حقوق سازمان تجارت جهانی خارج کرده، بدون آن که به طور کلی ایالات متحده را از این نظام خارج سازد. افزون بر این، این تعرفه‌ها بر پایه تحقیقاتی گسترده اعمال شدند که دغدغه‌ها و نگرانی‌های دیرینه ذی‌نفعان را مد نظر قرار می‌دادند. این اقدامات، آغازگر «هنجار جدیدی» به شدت متفاوت در روابط تجاری ایالات متحده و چین بود. با وجوداین، این نظم جدید به حدی پایدار می‌نمود که شرکت ها (ولو با اکراه) توانستند خود را با آن تطبیق دهند.
تعرفه‌های جدید اما ماهیتی کاملا متفاوت دارند. این تعرفه‌ها نه یک رقیب خاص بلکه عملا تمامی نقاط جهان از جمله جزایر غیرمسکونی در قطب جنوب را هدف قرار داده‌اند (موضوعی که موجی از شوخی ها و تصاویر طنز با مضمون پنگوئن ها را در فضای مجازی پدید آورده است). همچنین این تعرفه‌ها هیچ ارتباطی با موانع تجاری موجود که کشورهای دیگر ممکن است بر صادرات ایالات متحده اعمال کرده باشند، ندارند. افزون بر این، تلاش ایالات متحده برای استناد به استثنای امنیتی جهت توجیه این تعرفه‌ها، آنچنان بی‌پایه و گسترده است که در عمل کلیه تعهدات تجاری موجود را از معنا تهی می‌سازد.
این تعرفه‌ها افزون بر آن که از نظر ماهیت حقوقی قابل توجیه نیستند، گسستی بنیادین و رادیکال از نظم حاکم بر نظام تجارت بین‌الملل به شمار می‌روند؛ چرا که با فلسفه وجودی نهاد حقوق تجارت بین‌الملل در تضاد قرار دارند. یکی از اهداف اصلی یک نظام تجاری بین‌المللی مبتنی بر قواعد، آن‌گونه که در «تفاهم‌نامه حل‌وفصل اختلاف » سازمان تجارت جهانی(WTO DSU) تصریح شده، تامین «امنیت و قابلیت پیش‌بینی» در روابط تجاری میان کشورها است. دولت ترامپ اما دقیقا بر خلاف این هدف عمل می‌کند: آنچه از طریق این تعرفه‌ها ایجاد می‌شود، نه امنیت بلکه ناامنی تجاری است. این کشور پیامی کاملا روشن به شرکت ها ارسال می‌کند: تنها مکانی که از آسیب تعرفه‌ها در امان هستند، درون مرزهای ایالات متحده است. در نتیجه، دولت ترامپ صرفا به نادیده‌انگاشتن حقوق تجارت بین‌الملل بسنده نمی‌کند؛ بلکه عمدا و آگاهانه در پی تضعیف غایت و کارکرد اصلی این نظام حقوقی است. بنابراین حتی اگر در آینده دولتی در ایالات متحده روی کار آید که بخواهد اعتماد سایر کشورها به ثبات و قابلیت پیش‌بینی روابط تجاری با ایالات متحده را بازسازی کند، این کار دشوار و چه بسا غیرممکن باشد.
تعرفه‌ها چه پیامی برای سایر کشورها و حقوقدانان بین‌المللی (به ویژه در حوزه حقوق تجارت) دارد ؟
در نتیجه رویه فوق‌الذکر، قواعد حقوق تجارت بین‌الملل دیگر هیچ راهنمایی موثری برای سایر کشورها در خصوص نحوه رفتار ایالات متحده در روابط تجاری خارجی این کشور فراهم نمی‌آورد. از این پس، آنچه بر روابط تجاری ایالات متحده حاکم است، حقوق داخلی ایالات متحده خواهد بود؛ حقوقی که ممکن است در هر لحظه دستخوش تغییر شود. افرادی که پیش‌تر برای درک مناسبات تجاری آمریکا به دانش تخصصی خود در فهم قواعد سازمان تجارت جهانی تکیه می‌کردند، اکنون این تخصص را عملا بی‌فایده می‌یابند. آنها در عوض، ناگزیر شده‌اند تا اولا متن دستورات اجرایی رئیس جمهور ترامپ را دقیقا بررسی نمایند؛ ثانیا در انتظار دستورالعمل‌های جدید گمرکی و حفاظت مرزی ایالات متحده بمانند؛ و نهایتا درگیر حدس و گمان درباره پیچیدگی‌های حقوق اساسی و اداری ایالات متحده شوند. تنها استثنای قابل توجه در این زمینه، توافق‌نامه ایالات متحده–مکزیک–کانادا(USMCA) است که دولت ترامپ، در نوعی عقب‌نشینی محتاطانه در برابر واقعیت‌های اقتصادی، اجازه داده است تا برخی واردات محدود از کانادا و مکزیک را از شمول تعرفه‌ها مستثنی نماید. به این ترتیب، حقوق بین‌الملل به جز در موارد استثنایی، عملا از دایره تاثیرگذاری بر رفتار تجاری ایالات متحده خارج شده است.
حال سوال اینجاست که «اگر قواعد حقوق تجارت بین‌الملل دیگر تاثیری بر رفتار ایالات متحده ندارند، آیا با این حال باید همچنان مبنای واکنش شرکای تجاری ایالات متحده قرار گیرند؟» در دوره نخست ریاست جمهوری ترامپ، بیشتر شرکای تجاری مهم ایالات متحده بر این باور بودند که پاسخ به این سوال منفی است؛ آنان بدون آن که در انتظار مجوز از نهاد حل‌وفصل اختلاف سازمان تجارت جهانی(WTO DSB) بمانند، دست به اقدامات تلافی‌جویانه علیه تعرفه‌های آمریکا زدند و در نتیجه، خود نیز رفتاری مغایر با تعهداتشان در قالب سازمان تجارت جهانی مرتکب شدند. در موج جدید تعرفه‌ها نیز کشورهایی چون چین و کانادا همین رویکرد را در پیش گرفته‌اند: آنها تقریبا بلافاصله به تعرفه‌های وضع‌شده واکنش متقابل نشان دادند و تعرفه‌های تلافی‌جویانه‌ای علیه ایالات متحده اعمال کردند.
از منظر حقوق سازمان تجارت جهانی، این‌گونه اقدامات تلافی‌جویانه بدون مجوز، مصداقی از عدالتجویی خودسرانه و غیرمجاز به شمار می‌رود. با این حال، اتخاذ فوری رویکرد تلافی‌جویانه، با توجه به پویایی‌های خاص مذاکرات تجاری، کاملا معقول و قابل دفاع است. در منطق مذاکرات تجاری، موانع تجاری نقش ابزار چانه‌زنی را ایفا می‌کنند و تعرفه‌های غیرقانونی وضع‌شده توسط ایالات متحده، در واقع تلاشی نامشروع برای افزودن بر ابزارهای چانه‌زنی آن کشور از راه‌های غیرقانونی است. در دوره نخست ریاست جمهوری ترامپ، اقدام متقابل یک‌به‌یک (دلار در برابر دلار) از سوی شرکای تجاری ایالات متحده، اساسا تلاشی بود برای آن که ایالات متحده از طریق اعمال این تعرفه‌ها هیچ مزیت چانه‌زنی‌ای کسب نکند. بر این اساس، هر چند واکنش فوری و تلافی‌جویانه ممکن است در ظاهر به تضعیف بیشتر حقوق تجارت بین‌الملل بینجامد، اما در واقع می‌تواند به صیانت از تمامیت تعهدات ناشی از مذاکرات تجاری کمک کند؛ چرا که با ایجاد بازدارندگی، مانع از آن می‌شود که کشورها از ابزارهای غیرقانونی برای دستیابی به تغییرات قانونی بهره‌برداری کنند.
آنچه بیش از هر چیز اهمیت دارد این است که سایر کشورها به رعایت تعهدات خود در روابط متقابل، در چارچوب سازمان تجارت جهانی ادامه دهند. بی‌تردید کنار گذاشتن تعهدات توسط ایالات متحده آثار فراگیر و زنجیره‌ای بر تقریبا همه کشورهای دیگر خواهد داشت. بسیاری نگران این هستند که صادراتی که مقصد آن ایالات متحده بوده، از این پس به بازارهای داخلی کشورها هدایت شده و کشورها در مقابله با این وضعیت، به اتخاذ تدابیر حمایتی متمایل شوند. لیکن در این وضعیت، راهکارهایی سازگار با حقوق سازمان تجارت جهانی نیز وجود دارد که از جمله می‌توان به تدابیر حفاظتی(Safeguard Measures) اشاره نمود.
با سقوط شدید بازار سهام و کاهش روزافزون اعتماد در فضای کسب‌وکارها در ایالات متحده، وعده خاضعانه حقوق تجارت بین‌الملل، یعنی فراهم آوردن امنیت و پیش‌بینی‌پذیری در روابط تجاری بین‌المللی، بار دیگر جذابیت خود را بازیافته است. راه عاقلانه برای سایر اعضای سازمان تجارت جهانی این است که با تلاش مستمر و همکاری متقابل، به بهبود این نظام ناقص و البته ضروری حقوق تجارت بین‌الملل بپردازند، خواه در سطح دوجانبه، منطقه‌ای، چندجانبه محدود(Plurilateral) یا چندجانبه گسترده(Multilateral). صرف نظر از آنچه رئیس جمهور ترامپ در دوم آوریل انجام داد، او هیچ جایگزین بهتری برای این نظام عرضه نکرده است، نه برای ایالات متحده و قطعا نه برای جهان.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/what-president-trumps-reciprocal-tariffs-mean-for-international-trade-law/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)