تلاش برای خلق یک معاهده جهانی در راستای حمایت از افراد در وضعیت وقوع بلایای طبیعی[۱]
Giulio Bartolini
مترجم: احمدرضا مبینی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی:دکترعلی حسینی آزاد
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
روز چهارشنبه ششم دسامبر، مجمع عمومی سازمان ملل متحد قطعنامه ارائه‌شده توسط کمیته ششم(اینجا) را با اجماع(Consensus) مورد تصویب قرار داد(اینجا). بر اساس این قطعنامه، مجمع عمومی تصمیم گرفت حداکثر تا سال ۲۰۲۷ کار مطالعه و تصویب یک سند الزام‌آور حقوقی راجع به حمایت از افراد در شرایط بلایای طبیعی را به پایان برساند. با تصویب این قطعنامه، مجمع عمومی سازمان ملل متحد راه را برای دنبال نمودن مذاکرات پیرامون معاهده‌ای جهانی برای تعیین چارچوب حقوقی بین‌المللی مرتبط با بلایای طبیعی بر اساس پیش‌نویس ۲۰۱۶ کمیسیون حقوق بین‌الملل(پیش‌نویس کمیسیون) هموار نمود. این نوشتار بر راه طولانی طی‌شده توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل، گام‌های بعدی و مسائل حقوقی کانون مذاکرات آینده میان کشورها متمرکز است.
راه طولانی آغاز شده از تسونامی ۲۰۰۴ به سوی معاهده آینده
موضوع حمایت از افراد در موقع بلایای طبیعی با انجام یک مطالعه اولیه مفصل که توسط دبیرخانه کمیسیون آغاز گردید، در سال ۲۰۰۶ در دستور کار کمیسیون حقوق بین‌الملل قرار گرفت. این مطالعه(ص. ۲۰۶) بر نیاز مبرم به نظام‌مندسازی چنین مقرراتی تاکید می‌کند. در واقع، چالش‌های حقوقی ناشی از فاجعه عظیم تسونامی ۲۰۰۴ بار دیگر بی‌سامانی چارچوب حقوقی ناظر بر این حوزه(نگاه کنید) و خلاء یک معاهده محوری را نشان داد.
فعالیت‌های کمیسیون حقوق بین‌الملل با هدایت گزارشگر ویژه آقای ادواردو والنسیا اسپینا(Eduardo Valencia Ospina) نهایتا منجر به تصویب یک پیش‌نویس مواد شد. متن این پیش‌نویس چندان طولانی نبوده و شامل تنها یک مقدمه و ۱۸ ماده بوده که هدف از آن پایه‌ریزی اصول کلی حاکم بر این حوزه است. با وجود این، پیش‌نویس مذکور از جهاتی حائز اهمیت بوده که پیش‌تر در جاهای دیگر مورد بررسی قرار گرفته است(نک: اینجا، اینجا و اینجا). اولین مسئله آن است که قلمرو موضوع به چرخه کامل بلایای طبیعی توسعه یافت و شامل جبران آسیب‌ها و فعالیت‌های کاهش خطر وقوع بلایا گردید. پیش‌نویس ماده ۳ در ارائه تعریف از بلایای طبیعی به بلایای ناشی از رخدادهای طبیعی یا ناشی از فعالیت‌های انسان چه ناگهانی و چه تدریجی اشاره می‌کند. سپس پیش‌نویس حول دو محور اصلی، به طور کامل به مسائل کلیدی می‌پردازد.
از یک سو، تعدادی از مقررات در چارچوب یک ارتباط عمودی با یکدیگر به ارتباط میان قربانیان بلایا، کشور متاثر از آن و بازیگران کمک‌کننده(پیش‌نویس مواد ۴، کرامت انسانی؛ ۵، حقوق بشر؛ ۶، اصول بشردوستانه) می‌پردازد. از سویی دیگر و از منظر ارتباط افقی، پیش‌نویس کمیسیون بر روابط حقوقی میان کشورهای متاثر و بازیگران کمک‌کننده تمرکز کرده(پیش‌نویس مواد ۷-۱۷) و در خصوص نقش آنها در موضوعاتی همچون رضایت به کمک، ارائه پیشنهادات و درخواست کمک یا مقررات اجرایی ناظر به فعالیت‌های جبرانی مقررات‌گذاری می‌کند. در نهایت، مقرره پایانی آن(پیش‌نویس ماده ۱۸) ارتباط میان پیش‌نویس حاضر و سایر مقررات حقوق بین‌الملل از جمله حقوق بین‌الملل بشردوستانه را تشریح می‌نماید.
در سال ۲۰۱۶، کمیسیون حقوق بین‌الملل ضمن کنار گذاشتن رویکرد پیشین خود مبنی بر حمایت از شکل نهایی «نرم» برای موضوعات مورد ملاحظه، به مجمع عمومی توصیه نمود تا کار تکمیل یک کنوانسیون بر مبنای پیش‌نویس مواد ارائه‌شده را دنبال کند(اینجا). با این حال، تصویب این توصیه‌نامه مدتی طول کشید.
مجمع عمومی سازمان ملل متحد بر اساس قطعنامه‌هایی در سال‌های ۲۰۱۶ و ۲۰۱۸ از کشورها دعوت نمود تا دیدگاه‌های خود را در خصوص این توصیه‌نامه ارائه کنند. این درخواستها با استقبال جدی از سوی کشورها مواجه نشد(اینجا و اینجا). با این حال، نقطه عطف قطعنامه ۷۶/۱۱۹ (۲۰۲۱) مجمع عمومی بود(اینجا) که البته با حمایت گروه کشورهای اصلی حامی طرح(باهاما، بنگلادش، کلمبیا، کرواسی، مجارستان، ایتالیا، نیجریه و تایلند) مورد تصویب قرار گرفت. بر اساس این قطعنامه قرار شد تا توصیه کمیسیون مبنی بر مطالعه یک کنوانسیون از طریق مجمع عمومی یا یک کنفرانس بین‌المللی تام‌الاختیار و یا هر سازکار دیگری در چارچوب کارگروهی از کمیته ششم و بر مبنای پیش‌نویس مواد ارائه‌شده پیگیری شود. این کارگروه در سال‌های ۲۰۲۳ و ۲۰۲۴ طی جلسات کمیته ششم تشکیل گردید.
این ساختار ویژه کمیته ششم مجمع عمومی که با ویژگی‌های مشابه در خصوص کار کمیسیون راجع به جنایات علیه بشریت تکرار گردید، در تسهیل مشارکت جدی هیئت‌های نمایندگی بسیار سودمند بود. در جریان کار کارگروه ده‌ها کشور مستقلا (بیانه‌های مکتوب جمع‌آوری‌شده در اینجا و اینجا، همراه با ارائه شفاهی طی نشست) و تعدادی هم از طرف گروهی از کشورها (برای مثال گروه کشورهای عربی، آفریقایی، کشورهای اسکاندیناوی، اتحادیه اروپا) بیانیه‌های خود را قرائت کردند.
طی این تبادل نظرهای عمیق و مذاکرات متعاقب آن، که تا حدودی پیش‌نویس قطعنامه را دستخوش تغییر قرار داد، کمیته ششم نهایتا قطعنامه‌ای تصویب و در چارچوب این قطعنامه برخی گام‌های اصلی تهیه یک معاهده را پایه‌ریزی نمود. نخست، از کشورها دعوت می‌کند که تا ۳۱ دسامبر ۲۰۲۵ پیشنهادات خود را در راستای اصلاح پیش‌نویس مواد ارائه کنند. بنابراین در این باره تشخیص داده شد که ارائه پیشنهادات واقعی برای انجام اصلاحات در راستای پیشبرد گام دوم بهتر از بحث و تبادل نظر در خصوص متن خواهد بود. در واقع، تا پایان ۲۰۲۶ کارگروهی در قالب کمیته ششم بایستی متنی تلفیقی تهیه کند که متضمن پیش‌نویس مواد و همچنین پیشنهادات کشورها باشد. مرحله نهایی تهیه پیش‌نویس معاهده حداکثر تا پایان ۲۰۲۷ است که فرایند آن در زمان و مکان و مطابق با ترتیباتی است که مجمع عمومی در نشست هشتادم خود تعیین خواهد کرد. در واقع، بر عهده مجمع عمومی است که در سال آینده در خصوص مکان و سازکار مذاکرات تصمیم‌گیری کند؛ هر چند قطعنامه کمیته ششم پیش‌تر بر تمایل فیلیپین جهت میزبانی مذاکرات اشاره کرده بود.
مسائل محوری مذاکرات
حال که گام‌های بعدی در فرایند مذاکرات به طور شفاف تعیین شده، تبادل نظرهای انجام‌شده در نشست‌های پیشین کارگروه که در گزارش‌های رییس خلاصه شده است(اینجا و اینجا)، امکان گمانه‌زنی در خصوص موضوعات اصلی محور مذاکرات، البته اگر مجددا به عنوان اصلاحات عینی مورد تاکید قرار گیرند، را فراهم می‌آورد.
ابتدا حتی اگر متن فعلی پیش‌نویس مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل مبنای مذاکرات قرار گیرد، کشورها پیش‌تر ضرورت توجه به کل پروژه کمیسیون به ویژه شرح مواد آن را مورد تاکید قرار داده‌اند؛ این امر در گزارش رییس نیز مورد تایید قرار گرفته و اشاره می‌کند که کشورهای پیشنهاد دهنده عناصر شناسایی‌شده توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل در شرح مواد را مورد ملاحظه قرار دهند(برای مثال اینجا، ص ۳). در واقع، کمیسیون حقوق بین‌الملل جنبه‌های مهمی را در شرح مواد مورد بررسی قرار داده که در متن پیش‌نویس مواد اشاره‌ای به آنها نشده و این تلویحا بدان معناست که برخی عناصر مهم بایستی وارد عبارات مقررات شده تا قلمرو آنها را تبیین نماید. یک نمونه از آن تعریف ارائه‌شده از بلایای طبیعی در پیش‌نویس ماده ۳ است که مستثنی شدن حوادث ناشی از وضعیت‌های صرفا سیاسی و بحران‌های اقتصادی یا مخاصمات مسلحانه از دایره شمول سند، در شرح مواد و نه پیش‌نویس ماده ۳ به آن اشاره شده است. همچنین پیش‌نویس ماده ۱۸ راجع به رابطه میان این سند و دیگر مقررات حقوق بین‌الملل قابل ذکر است؛ در این باره شرح مواد درک بهتری از منطق و عملکرد پیش‌نویس مواد و در مورد حقوق بین‌الملل بشردوستانه فراهم می‌کند.
دوم این که هیئت ها پیش‌تر بر اختلاف دیدگاه میان دو دسته کشورها تاکید کرده‌اند؛ نخست آنهایی که مایل‌تر به تقویت اختیارات کشورهای ذی‌ربط هستند و این امر بر محتوای برخی مقررات تاثیرگذار خواهد بود. از سوی دیگر سایر کشورها خواهان حفظ تعادل برقرار شده در کار کمیسیون هستند. این تضارب آرا را می‌توان در مورد پیش‌نویس ماده ۱۳ راجع به رضایت ملاحظه کرد؛ گزارش رییس(ص. ۱۴) بیان می‌کند که راجع به بند ۲ پیش‌نویس ماده ۱۳، چگونه برخی هیئتها خواستار شفاف‌سازی در خصوص اشاره این بند به عبارت «امتناع خودسرانه از رضایت» بودند و در عین حال دیگر هیئت‌های نمایندگی معتقد بودند بند ۲ مقرره‌ای متناسب است. همین امر راجع به پیش‌نویس ماده ۹ در خصوص کاهش خطر بلایای طبیعی صادق است.
نکته سوم آن که فرایند مذاکرات بایستی متن فعلی را تبدیل به یک معاهده کند. در حالی که برخی جنبه‌های شکلی پیش‌تر توسط کمیسیون در قالب مقدمه جهت پایه‌ریزی منطق سند مورد توجه قرار گرفته اما سایر عناصر نیز بایستی در سند مقرر گردند و هنوز توجه خاصی از سوی کشورها به این عناصر صورت نگرفته است. در این میان می‌توان به مقررات مرتبط با حل و فصل اختلافات یا نقش احتمالی مجمعی از کشورهای عضو، رکنی فنی یا یک دبیرخانه اشاره کرد. توجه به این موارد از آن جهت مهم است که معاهده بایستی سندی پویا و متضمن ساختارهایی باشد که به کشورها اجازه دهد این موضوع را در دستور کار بین‌الملل حفظ نموده و اجرایی‌سازی آن را تسهیل کنند(برای مثال اینجا، ص. ۸).
مسئله چهارم آن که کشورها بایستی در گام بعدی روی محتوای اصلی پیش‌نویس مواد متمرکز شده تا خلا‌های موجود همچون نقش کشورهای انتقالی یا تعهد به اطلاع‌رسانی برطرف گردد. به علاوه، همان‌طور که اخیرا در جریان فعالیت کارگروه توسط چندین کشور مورد تاکید قرار گرفته است، متن فعلی بایستی راجع به موضوع اقدامات لازم جهت تسهیل کمک‌های خارجی دقیق‌تر و کامل‌تر تدوین گردد(گزارش رییس، ص. ۱۶). این امر تلویحا به معنای عقب‌نشینی از رویکرد فعلی پیش‌نویس ماده ۱۵ است که صرفا از کشورها می‌خواهد تا حمایت ها و پشتیبانی‌های داخلی از نیروها، کالاها و تجهیزات کمکی را به عمل آورند. این رویکرد مفصل‌تر همسو با طرح کلی است که در ابتدا توسط دبیرخانه کمیسیون حقوق بین‌الملل ارائه شد(اینجا، ص. ۲۱۳)؛ طرحی که پیشنهاد کرده بود تا بر اساس مقررات مفصل معاهدات ناظر به فعالیت‌های امدادی همچون کنوانسیون سازمان بین‌المللی مخابرات موسوم به تامپر راجع به تامین تجهیزات مخابراتی یا کنوانسیون سازمان بین‌المللی انرژی اتمی در مورد کمک‌رسانی در صورت وقوع حوادث هسته‌ای یا رادیواکتیوی، مجموعه‌ای از مقررات ماهوی راجع به تسهیل کار امدادرسانی پیش‌بینی گردد.
در حقیقت، همان‌طور که فدراسیون بین‌المللی صلیب سرخ در نظریه خود بر آن تاکید کرده است، از منظر قواعد حقوقی، علی‌رغم درک بهتر از موضوع و برخی پیشرفت ها، بسیاری از کشورها تا حد زیادی برای مواجهه با یک واقعه هولناک آماده نیستند. این امر مستلزم آن است که کشورها چارچوب قواعد داخلی خود را هماهنگ با عملیات‌های امدادرسانی بین‌المللی ساخته و مقررات ملی متعدد خود را که می‌تواند بر چندپارگی موجود دامن زده و اثربخشی معاهده آتی را با خطر مواجه سازد، ساماندهی کنند. اما در مقابل، مقررات شفاف و از قبل پیش‌بینی‌شده در یک معاهده، از کارایی بسیار مناسب‌تری برخوردار خواهد بود.
۲۰۲۷: یکصدمین سالگرد مقررات بین‌المللی ناظر بر بلایای طبیعی
هیئت‌های نمایندگی که قطعنامه مجمع عمومی را به اتفاق آرا مورد تصویب قرار دادند، تا حد زیادی (به استثنای یک بیانیه) فراموش کردند که برنامه زمانی تصویب معاهده مد نظر (تا سال ۲۰۲۷) مصادف با یکصدمین سالگرد تصویب کنوانسیون موسس اتحادیه بین‌المللی امدادرسانی است. این معاهده به عنوان یک نقطه عطف که حاصل زحمات رییس صلیب سرخ ایتالیا، آقای جیوانی سیرالو(Giovanni Ciriello)، از سال ۱۹۲۱ و دهمین کنفرانس بین‌المللی صلیب سرخ بود، نهایتا در چارچوب جامعه ملل مورد تصویب قرار گرفت و در آن زمان به عنوان تنها سند چندجانبه مهم حقوق بین‌الملل معرفی گردید که صرفا به موضوع امدادرسانی در بلایای طبیعی می‌پرداخت(MacAlister-smith, 363).
اتحادیه بین‌المللی امدادرسانی پیش از آن که در نتیجه جنگ دوم جهانی به پایان خود برسد، با چالش‌هایی همراه بود اما اهداف این اتحادیه همچنان از ارزش و جایگاه خود برخوردار است؛ این اهداف که در ماده ۲ به آنها اشاره شده همانا «ارائه کمک‌های اولیه برای افراد آسیب‌دیده و جمع‌آوری منابع مالی، امکانات و هر نوع کمک دیگر بدین منظور، ترغیب به تحقیق در خصوص اقدامات پیشگیرانه در برابر بلایا و همین‌طور مشارکت دادن تمام مردم در تامین متقابل کمک‌های بین‌المللی» است. پس از یک قرن، همه چیز مهیا است تا کشورها خلا موجود در حقوق بین‌الملل را با یک معاهده جهانی جامع، موثر و عملیاتی پر نموده و نحوه مواجهه با بلایای طبیعی و نقش قربانیان، کشورهای متاثر و بازیگران کمک‌رسان را تنظیم کند. [۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/toward-a-universal-treaty-on-protection-of-persons-in-the-event-of-disasters/ December 17, 2024
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)