تهیه کننده: ناصر نداف (گروه پژوهش آکادمی بیگدلی)
به تازگی دادستان کل انگلستان و ولز اعلام کرده است «لایحه بازار داخلی» که به گفته دولت بریتانیا مستلزم نقض «توافق خروج» (Withdrawal Agreement) از اتحادیه اروپا و «پروتکل ایرلند شمالی» به عنوان بخش لاینفک آن و در نتیجه «حقوق بین‌الملل» است، با توجه به اختیارات دولت بدون اشکال قانونی می‌باشد. توافق خروج بریتانیا و ایرلند شمالی از اتحادیه اروپا و جامعه انرژی اتمی اروپا در ژانویه ۲۰۲۰ به تصویب نهایی پارلمان بریتانیا رسید و در قوانین داخلی این کشور ادغام شد و در ۱ فوریه اجرایی گردید. این توافق شروط حداقلی قابل اعمال بر هرگونه توافق احتمالی بعدی میان بریتانیا و اتحادیه را تعیین کرده است.
پروتکل ایرلند شمالی که بخشی از توافق خروج یا «معامله جدایی» (divorce deal) است، اعمال برخی از قوانین اتحادیه اروپا بر ایرلند شمالی را الزام میکند. این پروتکل برای حذف لزوم بازرسی‌های مرزی در تنها مرز مشترک زمینی میان اتحادیه و بریتانیا در جزیره ایرلند و همچنین اعمال قواعد اتحادیه اروپا در زمینه یارانه‌های دولتی بر ایرلند شمالی در ۳۱ ژانویه ۲۰۲۰ مورد توافق قرار گرفت. پس از برگزیت، مرز ۳۱۰ مایلی ایرلند شمالی (به عنوان بخشی از سرزمین‌های بریتانیا) با جمهوری ایرلند (ایرلند جنوبی) به عنوان دولت عضو اتحادیه اروپا، تنها مرز زمینی میان بریتانیا و اتحادیه اروپا خواهد بود. در واقع، مطابق این پروتکل، ایرلند شمالی با این که جزو سرزمین گمرکی بریتانیا به شمار می‌آید، برخلاف سایر سرزمین‌های بریتانیا، همچنان قواعد گمرکی اتحادیه اروپا را اجرا خواهد نمود و از قواعد آن در زمینه استانداردهای کالاها (معروف به بازار واحد در زمینه کالاها) پیروی خواهد کرد تا تمامیت بازار واحد حفظ شود. بدین ترتیب، کالاهای وارداتی از ایرلند شمالی به جمهوری ایرلند نیازی به پرداخت هزینه‌های گمرکی ندارند اما کالاهای بریتانیایی که از طریق ایرلند شمالی وارد اتحادیه اروپا (از جمله جمهوری ایرلند) می‌شوند، مستلزم پرداخت گمرک هستند.
همچنین، تنها یک سری بازرسی‌های سبک بر کالاهایی اعمال می‌گردند که از بریتانیا وارد ایرلند شمالی می‌شوند تا در صورت ورود آن کالاها به جمهوری ایرلند به عنوان عضو اتحادیه اروپا لزومی به بازرسی نباشد. در واقع، بازرسی‌های مرزی بر برخی از کالاهای وارداتی از سایر سرزمین‌های بریتانیا به ایرلند شمالی، نوعی مرز گمرکی و تنظیمی را در دریای ایرلند ایجاد خواهد کرد. هدف از این بازرسی‌ها تضمین پرداخت شدن هرگونه مالیات یا تعرفه بر کالاهای اتحادیه اروپا و همچنین مطابقت کیفیت کالاها (مانند محصولات غذایی) با استانداردهای اتحادیه اروپا است. با وجود این، کم و کیف بازرسی‌ها در بنادر ایرلند شمالی همچنان محل اختلاف است.
این بازرسی‌ها به ویژه از لحاظ تاریخی جهت حفظ صلح و ثبات بین دو ایرلند اهمیت دارند و این ترس وجود دارد که ایجاد موانع محسوس مرزی مانند دوربین یا پست‌های مرزی در مرز دو ایرلند، به بی‌ثباتی سیاسی بینجامد و خشونت‌های مذهبی و تاریخی میان این دو منطقه (و بین طرفداران اتحاد دو ایرلند و طرفداران حفظ ایرلند شمالی به عنوان بخشی از بریتانیا) را احیا کند. خشونت‌هایی که به موجب «توافق جمعه خوب» یا «توافق بلفاست» در آوریل ۱۹۹۸ پایان یافت و برای تضمین صلح میان دو ایرلند، «مرز قابل رویتی» (visible border) را تعیین نکرد که در آن زمان با توجه به حضور همزمان بریتانیا (شامل ایرلند شمالی) و جمهوری ایرلند در اتحادیه اروپا مشکل‌ساز نبود. حال، با خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا، باید تکلیف این مرز مشخص شود.
در مورد یارانه‌های دولتی نیز حتی در صورتی که تولیدکنندگان در ایرلند شمالی از دولت بریتانیا یارانه دریافت نمایند، اتحادیه اروپا نمی‌تواند عوارض گمرکی ضد دامپینگ یا عوارض گمرکی جبران‌ساز ضد یارانه بر کالاهای تولید شده در ایرلند شمالی وضع نماید، چراکه این اقدامات تنها زمانی اعمال می‌شوند که کالایی از خارج از مرز اتحادیه اروپا به آن وارد شود. اتحادیه اروپا در قبال این امتیازی که به ایرلند شمالی اعطا میکند و اجازه می‌دهد که در عمل در اتحادیه گمرکی اروپا باقی بماند، قوانین خود در زمینه کمک‌های (یارانه‌ها) دولتی را در این بخش از خاک بریتانیا اعمال میکند.
پروتکل ایرلند شمالی همچنین شامل موضوعات دیگری مانند حقوق بشر، منطقه مسافرتی مشترک، گمرگات و تجارت، قاعده‌مند ساختن کالاهای تولیدی، بازار برق واحد، مقررات مربوط به کمک‌های دولتی، مالیات بر ارزش افزوده و مالیات غیرمستقیم است. این پروتکل در ۱ ژانویه ۲۰۲۱، یعنی اولین روز رابطه اتحادیه اروپا و بریتانیا به عنوان یک دولت غیرعضو اجرایی خواهد شد. تا آن زمان، بریتانیا در یک دوره انتقالی با اتحادیه به سر خواهد برد و رابطه تجاری‌اش همچون گذشته می‌باشد و باید در این دوره بر سر نحوه روابط آتی خود درباره سایر مسائل در دوران پساخروج توافق کنند. مطابق این پروتکل، ایرلند شمالی از سال ۲۰۲۱ به مدت ۴ سال دیگر از قوانین اتحادیه اروپا پیروی خواهد کرد مگر این که مجمع عمومی این کشور پس از این مدت به ادامه اعمال این قوانین رای دهد.
البته بریتانیا و اتحادیه در حال مذاکره درباره توافقی تجاری هستند که هدفش حذف تعرفه‌ها بر کالاهای یکدیگر و حفظ بازرسی‌ها در کمترین حالت ممکن است. با وجود این، پروتکل ایرلند شمالی فارغ از انعقاد چنین توافقی اجرایی خواهد بود؛ چون قوانین اتحادیه اروپا برخی از بازرسی‌های مربوط به استانداردهای کالاها را الزامی می‌داند، ولو تعرفه‌ها حذف شوند.
حال به باید به این پرسش پرداخت که لایحه داخلی چگونه موجب نقض پروتکل ایرلند شمالی به عنوان بخشی از توافق خروج و در نتیجه نقض حقوق بین‌الملل می‌شود. هدف از لایحه بازار داخلی، تضمین بی‌تاثیر ماندن تجارت میان چهار کشور عضو بریتانیا (انگلستان، اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی) و حفظ ایرلند شمالی به عنوان بخشی از منطقه گمرکی بریتانیا است. به موجب بخش (۲)۴۳ این لایحه، دولت در شرایط خاص و استثنایی می‌تواند در راستای قوانین داخلی، با وضع مقررات مانع اعمال ماده ۱۰ پروتکل ایرلند شمالی در زمینه یارانه دولتی شود یا اثر آن را تغییر دهد یا تفسیر خود را از این ماده ارائه دهد. یا مثلاً بند (۵)۴۴ بیان میکند که مقررات مذکور می‌توانند این اجازه را بدهند که حقوق و تعهداتی که مطابق قوانین مرتبط داخلی یا بین‌المللی (از جمله توافق خروج و پروتکل ایرلند شمالی) می‌بایست به رسمیت شناخته شوند، براساس این لایحه «شناسایی یا اجرا نشوند، یا مجاز شمرده نشوند یا از آن‌ها تبعیت نشود». همچنین بندهای ۴۴ و ۴۵ این لایحه به وزرای دولت بریتانیا این قدرت را می‌دهد تا مقرراتی وضع نمایند که رویه‌های گمرکی و قواعد مربوط به یارانه‌های دولتی قابل اعمال در پروتکل ایرلند شمالی را بی‌اثر سازند. بنابراین در نتیجه‌ی این لایحه، بخش‌هایی از توافق خروج قدرت اجرایی خود را در زمینه‌هایی از جمله کمک‌های دولتی و گمرک ایرلند شمالی از دست خواهند داد.
حال، آن‌چه از لحاظ حقوق بین‌الملل اهمیت دارد این است که لایحه بازار داخلی به عنوان قانون داخلی زمینه نقض یا بی‌اثر ساختن پروتکل ایرلند شمالی به عنوان توافقی بین‌المللی را فراهم می‌سازد. در واقع، باید توجه داشت که لایحه بازار داخلی به خودی خود حقوق بین‌الملل را نقض نمی‌کند، بلکه با اعطای اختیارات مذکور به دولت، زمینه را برای نقض فراهم می‌آورند. دادستان کل انگلستان و ولز نقض حقوق بین‌الملل به واسطه قوانین داخلی را با توجه به اصل «حاکمیت پارلمانی» توجیه میکند که به موجب آن هیچ قانونی وجود ندارد که پارلمان نتواند آن را لغو نماید یا یک پارلمان قانونی را وضع کند و پارلمان بعدی نتواند آن را تغییر دهد. به همین دلیل، قانون داخلی‌ای که تعهدات مربوط به توافق خروج از اتحادیه اروپا را به مثابه حقوق بین‌الملل اجرایی میکند، توسط پارلمان قابل اصلاح یا نسخ است.
به عبارت دیگر، استدلال دادستان کل این‌گونه صورت‌بندی شده است که چون قانون اساسی بریتانیا به پارلمان اجازه می‌دهد تا در چارچوب «قوانین داخلی» هرگونه «قانون داخلی» را وضع نماید، بنابراین این امر به بریتانیا اجازه می‌دهد که «حقوق بین‌الملل» را نیز نقض کند. استدلالی که از مقدمات آن نمی‌توان چنین نتیجه‌ای را گرفت. همچنین، برخی از اساتید حقوق معتقدند که بنا به گفته خود دادستان کل، بریتانیا مطابق حقوق بین‌الملل ملزم است که با حسن نیت به تعهدات معاهداتی خود پایبند بماند. ضمن آن که ماده ۴ توافق خروج، بریتانیا را ملزم به تضمین این مسئله میکند که قوانین داخلی مانعی در برابر اثر مستقیم برخی از مقررات توافق نباشند. در نهایت این که این لایحه مواد ۲۶ و ۲۷ کنوانسیون وین در زمینه حقوق معاهدات درباره اصل وفای به عهد و عدم قابلیت استناد به حقوق داخلی برای توجیه نقض تعهدات بین‌المللی را نقض میکند.
در این میان، اتحادیه اروپا، به عنوان بخشی از آیین اعتراض حقوقی، مطابق ماده ۲۵۸ «معاهده کارکرد اتحادیه اروپا» (Treaty on the Functioning of the EU) اطلاعیه‌ای رسمی را برای بریتانیا مبنی بر نقض اصل حسن نیت و کنار گذاشتن لایحه مذکور و ارائه نظراتش ظرف یک ماه ارسال کرده است.
مقرر شده بود که مرحله نهایی مذاکرات میان بریتانیا و اتحادیه اروپا برای توافقات تجاری پس از برگزیت تا ۱۵ اکتبر، یعنی زمان برگزاری نشست اتحادیه اروپا، به پایان برسد. با وجود این، بوریس جانسون نخست‌وزیر بریتانیا اعلام کرده است که تصمیم به ادامه مذاکرات در راستای آغاز کار بر روی متن حقوقی دارد. در حال حاضر، اختلافات اصلی فارغ از مسائل مذکور، از جمله بر سر امکان اعطای کمک‌های دولتی بریتانیا به کسب‌وکارهای مستقر در آن و همچنین حقوق ماهی‌گیری است.
منابع:
https://edition.cnn.com/2020/10/01/uk/eu-legal-action-brexit-intl-gbr/index.html
https://www.bbc.com/news/explainers-53724381
https://www.justsecurity.org/72970/the-uks-withdrawal-from-the-eu-and-the-uks-internal-market-bill/
https://www.bbc.co.uk/news/av/uk-northern-ireland-54380051
تصویر: Financial Times