نویسنده: رهام دالائی (گروه پژوهش آکادمی بیگدلی)
شرایط تجارت بین‌الملل ۴ سال پس از ترک کاخ سفید توسط جو بایدن به عنوان معاون ریاست جمهوری فرق کرده‌است؛ جنگ تجاری با چین شرایط اقتصاد بین‌الملل را متزلزل کرده، رابطه تجاری ایالات متحده با شرکای سنتی دچار تنش است، ویروس کرونا رشد تجارت بین‌الملل را مختل کرده، اقتصاد آمریکا از ویروس کرونا آسیب دیده، دولت آمریکا از برخی معاهدات تجاری خارج شده و برخی دیگر را نیز کاملاً تغییر داده و قدرت سازمان تجارت جهانی نسبت به سال‌های قبل کاهش یافته است. در واقع در سال ۲۰۱۶ میلادی، دو اتفاق تعیین کننده برای فرایند جهانی‌سازی تجارت بین‌الملل رخ داد؛ برگزیت و ریاست جمهوری دونالد ترامپ. راهبرد ادعایی دونالد ترامپ و اعضای تیم او مثل استیو بنن از بادی امر «نگاه به داخل» و «حفظ آمریکایی‌ها از شر خارجی‌ها» بود. اموری مثل ساخت دیوار مرزی با مکزیک و صدور دستور منع مسافرت برای برخی کشورهای مسلمان مثل ایران در راستای تحقق همین راهبرد بود که طبعاً در سیاست‌گذاری تجاری دولت فعلی ایالات متحده نیز تاثیر نهاد و این سیاست‌گذاری در زمینه تجارت بین‌الملل با دولت‌های قبلی آمریکا متفاوت بود. سیاست «اولویت با آمریکاست» باعث شد دولت آمریکا در عرصه تجارت بین‌الملل به ابزارهای تعرفه‌ای (و گاه غیرتعرفه‌ای) متوسل شود؛ امری که باعث بروز تنش با غالب شرکای تجاری ایالات متحده شد و به نظر می‌رسد به خاطر حمایت از برخی صنایع داخلی مثل فلزات و جلب نظر پایگاه‌های سیاسی شخص رئیس جمهوری میان جامعه آمریکایی به وجود آمد و در نهایت نیز نتیجه‌ای برای او نداشت.
مهم‌ترین تاثیر این سیاست، بروز جنگ تجاری با چین بود. ترامپ عدم رعایت حقوق مالکیت فکری، متوازن نبودن درآمد تجاری با چین و پایین نگه‌داشتن ارزش یوان را بهانه کرد تا با ابزارهای تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای چین را وادار به مذاکره و توافق کند. ژانویه۲۰۲۰، مرحله اول این توافق حاصل شد ولی موثر بودن آن بالاخص پس از بروز پندمیک کرونا هنوز محل بحث است. مخصوصاً که ترامپ برای رسیدن به مرحله دوم توافق درخواست‌هایی مثل انتقال مالکیت عملیات‌های شرکت بایت‌دنس (مالک تیک تاک) در آمریکا را دارد و از طرف دیگر، ممنوعیت فروش ابزارهای الکترونیکی به شرکت هوآوی و تهدید شرکت‌های چینی به حذف از بازارهای بورس آمریکا، رسیدن به توافق را دشوار کرده است. گرچه در مورد مرحله اول توافق نیز برخی معتقدند احتمال لغو برخی از بندهای آن توسط دولت بایدن وجود دارد.
بایدن هنوز وارد کاخ سفید نشده ولی بر اساس اظهاراتش در مناظرات و گردهمایی‌های انتخاباتی می‌توان راهبرد او را برای سیاست‌گذاری تجاری بین‌المللی آمریکا حدس زد. استفان لامار، مدیرعامل شرکت AAFA، معتقد است: «کلیت رفتار دولت آمریکا نسبت به چین تغییر نخواهد کرد اما پیش‌بینی‌پذیرتر و محتاطانه‌تر خواهد بود» و تونی بلینکن، مشاور سابق باراک اوباما و گزینه بایدن برای تصدی وزارت خارجه آمریکا، معتقد است دولت بایدن نیز به استفاده از ابزار تعرفه‌ای، در صورت لزوم و وجود برنامه مشخص و دقیق، ادامه خواهد داد.
طبیعتاً برای دولت بایدن نیز منافع تجاری آمریکا اولویت دارد، اما طی مناظرات انتخاباتی بایدن بسیار محتاطانه راجع به سیاست تجاری صحبت می‌کرد، او شدیداً سیاست تجاری ترامپ را زیر سوال می‌برد و آن را ناکارآمد توصیف می‌کرد، ولی در عین حال در مورد کاهش تعرفه‌های اعمالی توسط وی سخن نمی‌گفت. با توجه به مباحث مطرح شده توسط بایدن، مقابله با چین کماکان اولویت تجاری ایالات متحده خواهد بود ولی نه به شیوه تکتازانه‌ای که ترامپ در پیش گرفته بود، بلکه همکاری‌های بین‌المللی و بازگشت به معاهداتی مثل CPPT (برای مقابله با RCEP) مبنا و تفاوت اصلی سیاست‌گذاری دولت بایدن خواهند بود (در نوشته پیشین به معاهدات مذکور و تاثیر آن‌ها بر جنگ تجاری چین و ایالات متحده اشاره کردیم). یکی از مهم‌ترین جنبه‌های این برخورد، بازگرداندن زنجیره تولید برخی تولیدات خاص و حیاتی به داخل آمریکا خواهد بود، بالاخص که شرایط ویروس کرونا نشان داد نه تنها ایالات متحده، بلکه غالب اقتصادهای قدرتمند بین‌المللی به زنجیره تولید چندملیتی موجود در چین شدیداً وابسته هستند، مسئله‌ای که در صورت ادامه یافتن، کفه ترازو مذاکراتی را به شدت به نفع چین سنگین خواهد کرد، کما اینکه امروز نیز چین از این اهرم استفاده می‌کند.
از طرف دیگر دولت بایدن تلاش خواهدکرد روابط آمریکا با ناتو، اتحادیه اروپا، مکزیک و کانادا را ترمیم کند. به طور مثال، اعمال تعرفه‌های فلزات و آلومینیوم ذیل ماده ۲۳۲ قانون توسعه صادرات۱۹۶۲ آمریکا، دعوای بوئینگ-ایرباس و… نه تنها روابط فی‌مابین را دچار مشکل کرد، بلکه زنجیره تولید بنگاه‌های صنعتی و تجاری ایالات متحده نیز از اعمال تعرفه‌های تلافی‌جویانه ضربه خوردند. در واقع به نظر نمی‌رسد در کوتاه مدت شاهد معاهدات جدید یا ایجاد همکاری‌های نوینی باشیم، بالاخص که از یک طرف اولویت دولت جدید آمریکا شرایط ویروس کرونا در آن کشور، کاهش تلفات انسانی ویروس و کنترل عواقب اقتصادی پندمیک کرونا است و از طرف دیگر قبل از ایجاد همکاری‌های جدید باید مشکلات پیش آمده در دوران ترامپ حل شوند تا راه برای تغییرات نوین در عرصه تجارت بین‌الملل گشوده شود.
یکی از مهم‌ترین ابهامات، شیوه رفتار دولت بایدن با سازمان تجارت جهانی خواهد بود. ترامپ سعی کرد با از کار انداختن رکن حل اختلاف سازمان، تغییرات مدنظر خود را تحمیل کند؛ مسئله‌ای که در دوران اوباما نیز رخ داد ولی ترامپ شدت عمل بیشتری در این زمینه از خود نشان داد، حتی چند روز قبل از انتخابات آمریکا، این کشور در انتخاب مدیرکل جدید سازمان نیز مانع تراشی کرد. به نظر می‌رسد بایدن تلاش کند از طریق همکاری‌های بین‌المللی و ایجاد اجماع، مسائل سازمان تجارت جهانی را حل و فصل کند. در هر حال یکی از مهم‌ترین وعده‌های بایدن، بازگشت به همکای‌های بین‌المللی و بازیابی نقش رهبری ایالات متحده در مجامع بین‌المللی بود، اما در مورد شرایط سازمان تجارت‌جهانی یا چگونگی افزایش قدرت آن صحبت نکرده است. برای توصیف سیاست احتمالی بایدن نسبت به سازمان تجارت جهانی باید منتظر ماند تا مواضع دولت آمریکا در انتخاب مدیرکل جدید و همین‌طور شرایط رکن حل اختلاف سازمان مشخص شود. در مورد شرایط امروز سازمان تجارت جهانی و کارایی یا عدم کارایی آن در برابر نفوذ روزافزون چین سخن فراوان می‌توان گفت که از حدود موضوع این نوشتار کوتاه خارج است. به هر روی به نظر می‌رسد بایدن نیز به فشار دولت ترامپ برای ایجاد یک موافقت‌نامه در مورد تجارت الکترونیک ادامه دهد و مذاکراتی را برای بهبود حقوق کار و شرایط محیط زیستی آغاز کند.
مسئله مهم دیگر، چگونگی برخورد دولت بایدن با رژیم تحریم‌های اعمال شده توسط ترامپ بر کشورهایی نظیر ایران، ونزوئلا و چین است. در مورد تحریم‌های اعمال شده بر چین به نظر می‌رسد بایدن نه تنها اقدامات ترامپ را کافی نمی‌داند بلکه تهدید شهروندان، شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی را عاملی برای تشدید تحریم‌ها علیه چین به شمار میآورد. گرچه طبیعتاً رژیم تحریمی علیه چین به دلیل قدرت اقتصادی، نفوذ بین‌المللی و همین‌طور وابستگی اقتصاد بین‌الملل به زنجیره تولید مستقر در آن کشور محدود خواهد بود، به هر روی اهرمی خواهد شد برای مذاکرات احتمالی بین دو دولت. نکته مهم دیگر، رقابت تکنولوژیک و تحریم‌های آمریکا علیه چین در این زمینه است و به نظر می‌رسد دولت بایدن نیز در هر صورت به تحریم تکنولوژیکی چین ادامه دهد. تفاوت مهم رژیم تحریمی احتمالی بایدن علیه چین، مشارکت بین‌المللی سایر کشورها خواهد بود، به سان شیوه‌ای که اوباما علیه روسیه در بحران کریمه پیش گرفت و اتحادیه اروپا را نیز با خود همراه کرد.
در مورد رژیم‌های تحریمی اعمال شده بر ایران و ونزوئلا شرایط کاملاً فرق می‌کند. به نظر می‌رسد دولت بایدن ایجاد زمینه برای مذاکرات در مورد ایران و ونزوئلا را در دستور کار خود قرار دهد و برخلاف ترامپ بتواند در صورت لزوم، اجماع بین‌المللی، چه خوب و چه بد، ایجاد کند. سیاست تحریمی ترامپ و آنچه او کارزار فشار حداکثری علیه ایران می‌نامید، به ساختار اقتصادی کشور آسیب وارد کرد ولی نکته بسیار مهم عدم موفقیت ترامپ در بازگرداندن تحریم‌های شورای امنیت به خاطر خروج از برجام، مخالفت جامعه بین‌المللی و اصول حقوق بین‌الملل بود. باید توجه داشت که بایدن استفاده از تحریم‌ها را برای پیشبرد اهداف و منافع آمریکا بر اساس یک استراتژی مشخص، اهرمی قدرتمند و موثر می‌داند، او شدیداً به سیاست ترامپ علیه ایران می‌تاخت و آن را مسیری منتهی به جنگ می‌دانست. وی بازگشت به برجام را یکی از وعده‌های انتخاباتی خود اعلام کرد، گرچه بعید است این بازگشت و کاهش تحریم‌ها بدون درخواست‌هایی از طرف ایرانی باشد.
به طور کلی به نظر می‌رسد موضوع تجارت بین‌الملل اولویت اصلی دولت بایدن، حداقل در ماه‌های ابتدایی نباشد و تثبیت شرایط اقتصادی آمریکا و انتقال تمام یا بخشی از زنجیره‌های تولید کالاهای خاص، کالاهای مرتبط با امنیت ملّی آمریکا، کالاهای مرتبط با ویروس کرونا و کالاهای دارویی به داخل خاک آن کشور، بالاخص از مبدا چین، اولویت اصلی دولت بایدن باشند؛ مواردی که طبیعتاً بر تجارت بین‌الملل و زنجیره‌های تولید بین‌المللی نیز اثرگذار خواهند بود. علی‌ای‌حال حذف برخی تعرفه‌های اعمال شده توسط ترامپ بر شرکای تجاری ایالات متحده، مخصوصاً تحریم‌های مربوط به ماده ۲۳۲ قانون توسعه تجارت، می‌تواند یکی از اولین قدم‌های تیم تجارت خارجی بایدن برای تحکیم همکاری‌های بین‌المللی برای مقابله با نفوذ روزافزون چین در عرصه بین‌المللی باشد. شرکت‌ها و نهادهای تجاری باید توجه داشته باشند که تغییرات این ۴ سال، امکان بازگشت به شرایط پیشا ترامپ را تضعیف کرده و در واقع دوران جدیدی در حیات تجارت بین‌الملل با نگاه به شرایط پیش از ۲۰۱۷ آغاز شده است. برای همین بهتر است بازرگانان، شرکت‌ها و نهادهای تجاری مواردی مثل بقای معاهدات تجاری فعلی، شرایط ماهوی زنجیره‌های تولید، سیاست محیط زیستی بایدن و صدالبته در مورد شرایط ایران، نظام تحریم‌های ایالات متحده را در نظر داشته باشند.
منابع:
- What Is Former Vice President Biden’s Policy on Trade?
Article By: Jack Caporal (Fellow, Scholl Chair In International Business), John Hoffner (Intern, Scholl Chair in International Business)
Center for strategic & International studies: https://www.csis.org/analysis/what-former-vice-president-bidens-policy-trade
- International Trade: 2020 Post-Election Analysis Issue by Issue
Article By: Joshua C. Zive, Paul Nathanson.
The National Law Review: https://www.natlawreview.com/article/international-trade-2020-post-election-analysis-issue-issue
- Trade Expansion Act of 1962(USA)
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-76/pdf/STATUTE-76-Pg872.pdf
https://www.commerce.gov/issues/trade-enforcement/section-232-steel
- Can Biden pick up the pieces of global trade after Trump’s grueling tariff wars?
Article By: Leticia Miranda
- The most important economic issues in the 2020 U.S. presidential election
Article By: Caleb Silver
Investopedia: https://www.investopedia.com/democratic-debate-policy-cheat-sheet-4691340
- How President-Elect Biden Will Approach Global Trade
Article By: Ben Aylor, Tim Figures, Marc Gilbert, Nikolaus Lang, Rich Lesser, and Michael McAdoo.
Boston Consulting Group: https://www.bcg.com/publications/2020/president-elect-bidens-approach-to-trade
- Post-Election Analysis 2020: Trade
Article By: Kevin O’Neill, Lynn Fischer Fox, Soo-Mi Rhee, Amy Budner, Smith Jessica I. Monahan, Tom McSorley, David J.M. Skillman, Daniel Wilson, Leslie C. Bailey, Marne Marotta, Elena Brennan, Taylor Cazeault.
Arnold & Porter: https://www.arnoldporter.com/en/perspectives/publications/2020/11/post-election-analysis-trade
- 2020 Post-Election Analysis: Issue by Issue
Article By: BRACEWELL
Lexology: https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=d42ac36f-6c7e-498d-b9ec-6463f856e39e
- US-China: What next under Biden?
Article By: Clifford Hart (Clifford A Hart Jr is a former China Director at the White House, and Former US Consul General to Hong Kong..He spent more than 30 years in the US Foreign Service.)
Asia Media Center: https://www.asiamediacentre.org.nz/opinion/us-china
- Biden Has Early Chances to Show Allies His Global Trade Agenda
Article By: Yuka Hayashi
The Wall Street Journal: https://www.wsj.com/articles/biden-has-early-chances-to-show-allies-his-global-trade-agenda-11606395600
- What a Biden presidency means for world trade and allies like Australia
Article By: Lisa Toohey (Professor of Law, University of Newcastle)
The Conversation: https://theconversation.com/what-a-biden-presidency-means-for-world-trade-and-allies-like-australia-149735
Image: armytimes.com