قسمت اول : شرح اجمالی الگو های همکاری و طرح مباحث حقوقی *
By; Erica Gaston**
ترجمه و تحقیق؛ سیاوش علیزاده، دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار ؛ دکتر حامد ملکی پور، پژوهشگر حقوق بین الملل
در دو دهه گذشته دولت های غربی به شکل مداوم با موجودیت ها و گروه های مسلح غیر دولت (nonstate armed groups) ١ و نیروهای زیرمجموعه دولت (substate armed groups) ٢ برای تشدید مقابله با تهدیدهای امنیتی همکاری کرده اند. استمرار این همکاری ها موجب ایجاد این پرسش شده است که دولت ها تا چه سطح و میزانی باید عملکرد شرکای غیردولتی خود و هرگونه ریسک متوجه تعهدات حقوق بین الملل بشردوستانه ناشی از این پشتیبانی را مورد ملاحظه و بررسی قرار دهند. کدام تعهدات حقوقی – در صورت وجود چنین تعهداتی – انطباق عملکرد گروه های مسلح غیردولتی و زیرمجموعه دولت با حقوق بین الملل یا حتی استانداردهای داخلی این دولت ها را تضمین می کند؟ حتی بر اساس خط مشی سیاسی، چه اقداماتی از جانب دولت ها برای کاهش یا پیشگیری از سوء عملکرد یا رفتارهای ناقض تعهدات از جانب گروه های مورد حمایتشان متصور است؟
بسیاری از مباحث پیرامون تعهدات حقوقی راجع به عملکرد این متحدین نظامی به حدود و دامنه حقوق مسئولیت دولت ها باز می گردد. در نتیجه باید اذعان داشت که موضوع مورد بررسی، امری مهم اما از جمله حوزه های خاکستری و نه چندان روشن حقوق است. با این حال، اگر در خصوص وجود سطحی از اقدامات مبتنی بر مراقبت مقتضی، چه بر پایه خط مشی های سیاسی و چه بر مبنای قواعد حقوقی، توافق کردیم، باید از چیستی این اقدامات آگاهی یابیم. بخش نخست این نوشتار دو قسمتی به طور دقیق به ترسیم و تشریح الگو و اشکال موجود حمایت دولت از گروه های مسلح غیردولتی یا زیرمجموعه های دولتی خواهد پرداخت و بحث را با مسئولیت دولت و تعهدات مبتنی بر مراقبت مقتضی بالقوه ی ناشی از چنین حمایتی آغاز می کند. بخش دوم به تشریح خصوصیات و ویژگی های اقدامات ناشی از مراقبت مقتضی در رویه ی عملی می پردازد و شواهد و نمونه هایی را از مطالعاتی که به تازگی در باره ی اقدامات و تلاش های ایالات متحد امریکا راجع به کاهش ریسک ناشی از عملکرد شرکای غیردولتی یا زیرمجموعه های دولتی ایالات متحده در سوریه، افغانستان و عراق منتشر شده است، مورد بررسی قرار می دهد.
حمایت دولت ها از شبه نظامیان، شورشیان، چریک ها یا دیگر نیروهای شبه نظامی، دیر زمانی است که از وجوه و خصایص جدید جنگ محسوب نمی شود. با این حال، همانطور که مطالعات جدید کمیته بین المللی صلیب سرخ نشان می دهد، عملیات پشتیبانی از متحدین نظامی شامل بازیگران غیردولت، بخش قابل ملاحظه ای از مخاصمات قرن حاضر را تشکیل می دهند.
با قدرت نسبتا فزاینده ی بازیگران غیردولت و چندپارگی نهادها و ساختارهای حکومتی، شماری از دولت ها، نیروهای غیر دولتی و گروه های زیرمجموعه دولتی عموماً به بازیگران امنیتی و سیاسی تبدیل می شوند که به جای دولت یا به موازات قدرت دولت به ایفای نقش می پردازند. از این رو هرچند ممکن است که دولت های غربی ترجیح دهند به منظور اهتمام به ملاحظات امنیتی در زمینه صلح سازی، ایجاد ثبات یا مقابله با تروریسم به همکاری با شرکای دولتی خود اقدام نمایند، اما موجودیت های غیردولتی و نیروهای زیرمجموعه دولت ها می توانند بهترین متحد یا شریک یا به واقع تنها گزینه ی دست یافتنی و مهیا برای همکاری باشند.
ایالات متحد امریکا فعال ترین دولت در بسیج گروه های مسلح غیر دولتی و دیگر نیروهای زیرمجموعه دولت بوده است. این دولت در فاصله میان سال های ٢٠٠۶ تا ٢٠١٣ در عراق و افغانستان توانست در مجموع حدود ۱۲۰۰۰۰ تن از میان قبایل مسلح و جوامع اقلیت بومی و نیروهای شبه نظامی را به عنوان نیروهای مقابله با شورشیان در اختیار گیرد و آنها را سازماندهی کند. ایالات متحد امریکا گروه های مسلح غیر دولتی سوریه، از گروه های منتخب ارتش آزاد تا نیروهای دموکراتیک سوری به رهبری کردها در شمال شرقی سوریه را مورد حمایت قرار داد. علاوه بر چنین پشتیبانی گسترده ای، نیروهای نظامی ویژه و مأموران اطلاعاتی این دولت به شکل منظم به گروه های شبه نظامی، نیروهای مسلح طوایف عرب، گروه های قبیله ای یا گروه های مسلح غیر دولتی ( یا گروه های مشکوک نیمه دولتی ) به عنوان نیروهای کمکی برای مأموریت های جهانی مبارزه با تروریسم روی آوردند. وقوع این امر در افغانستان ، سومالی ، سوریه ، عراق و لیبی چشمگیر بود و در عین حال در هر یک از بیش از ۸۰ کشوری که نیروهای ویژه ایالات متحد امریکا در آن ها به عملیات سالانه اقدام می ورزند می تواند اتفاق افتد.
هر چند نیروهای آمریکایی در حمایت از گروه های مسلح غیر دولتی و زیرمجموعه های دولت آشکارا عمل کرده اند، اما آنها [ در این راهبرد ] تنها نیستند. مداخله فرانسه در ساحل [ عاج ] مستمراً در قالب مشارکت موقت با شبه نظامیان غیردولتی بوده است. در افغانستان، این رهبران بریتانیا بودند که نخستین بار علناً ناتو را به اتخاذ راهبرد بسیج نیروهای قبیله ای دعوت نمودند و به حکایت گزارش های موجود، نیروهای ویژه نظامی این کشور به صورت مخفیانه با برخی از همان گروه های غیر دولتی یا نیمه دولتی که با نیروهای امریکایی همکاری می کردند به مشارکت پرداختند. نیروهای ویژه نظامی فرانسه و بریتانیا هر دو با آموزش و تأمین نیروهای مخالف دولت مستقر در سوریه مساعدت نمودند و از برخی گروه های ارتش آزاد سوریه به صورت پنهانی حمایت کردند و به تعامل آشکار ، همکاری و آموزش با نیروهای ضد داعش خصوصاً نیروهای دموکراتیک سوری پرداختند.
سایر کشورهای غربی تمایل زیادی به تعامل با گروه های مسلح غیر دولتی نداشته اند، اما گاهی اوقات مجبور به همکاری های ضمنی، دوفاکتو یا محدود شده اند. از آن جمله می توان به هلند اشاره کرد که به برخی از گروه های ارتش آزاد سوریه در قالب اقلام غیر مرگبار کمک هایی ارائه داد یا دانمارک که با نیروهای ویژه ایالات متحد در آموزش و پشتیبانی برخی قبایل عراقی که به عنوان نیروهای کمکی در مرز سوریه و عراق فعال بودند همکاری کرد. دولت بریتانیا و حتی آلمان هم از شبه نظامیان درویش که تقریباً از نظر دولت به رسمیت شناخته شده بودند در قالب آموزش پشتیبانی کردند. در افغانستان، تا زمان عقب نشینی های عمده در سال ٢٠١۴ ، هلند ، ایتالیا ، فرانسه، نروژ ، بریتانیا و آلمان غالباً با این معضل مواجه بودند که چگونه با شبه نظامیان، جنگ سالاران و دیگر گروه های مسلح قدرتمند غیر دولتی در استان ها [ ولایات ] یا مناطقی [ ولسوالی هایی ] که مسئولیت آنها را بر عهده داشتند، برخورد کنند. در حالی که برخی از این شبه نظامیان دارای پوشش قانونی بودند – به دلیل ارتباط با مقامات دولتی، برخی مقامات نیمه دولتی یا فعالیت به عنوان نیروهای امنیتی خصوصی – در بسیاری از موارد این پوشش شکننده یا موقت بود و چالش سطح مداخله یا میزان همکاری دوفاکتو ی نیروهای نظامی مستقر در میدان برای تأمین امنیت همچنان وجود داشت.
مثال اخیر به مرز رخنه پذیر بین بازیگران دولتی و غیر دولتی نظر دارد و به این واقعیت اشاره می کند که به صورت غیر رسمی بسیاری از بازیگران بین المللی عملاً با گروه های مسلح غیر دولتی همکاری یا حتی از آنها حمایت می کنند و باید خطرات موجود را در نظر بگیرند. در برخی موارد، گروههای مسلح غیر دولتی یا شبه نظامیان، برای کسب مشروعیت و تسهیل دریافت حمایت های خارجی جزئاً تحت کنترل نهادهای دولتی یا مقامات نیمه دولتی قرار می گیرند. این مورد در خصوص پلیس محلی افغانستان و صَهوَه (جنبش بیداری) در عراق اتفاق افتاد و درباره برخی از نیروهای موسوم به درویش در سومالی مطرح شده بود. با این همه، در بسیاری از وضعیت ها این ایستار حقوقی [ ارتباط ارگانیک ] به شکلی کامل و بی نقص محقق نمی شود؛ ممکن است شامل همه اعضای یک گروه نشود؛ یا در طول زمان تغییر کند. همچنین این وضعیت قانونی در اکثر موارد سبب شکل گیری اقتدار دولتی معنادار و کنترل بر گروههای مورد نظر نمی شود، بنابراین سهم ناچیزی در تغییر شالوده حقوق بین الملل بشردوستانه یا مهارمخاطرات سیاسی مرتبط با نیروهای نامنظم دارد.
در دیگر وضعیت ها، هر چند ممکن است گروه مورد نظر عنوان نیروی دولتی را داشته باشد، اما تفاوت آنها از در نوع عملکرد و حمایت دریافتی، با گروه های نامنظم، مختلط یا نیروهای غیردولتی پرشمار دیگر که در حال عملیات در همان قلمرو هستند بسیار کم است. در وضعیت لیبی، طیف وسیعی از کشورهای اروپایی، از جمله بریتانیا، فرانسه و ایتالیا پشتیبانی قابل توجهی از نیروهای امنیتی لیبی کردند. با این حال، وفق اظهار نظر یک مشاور اروپایی ؛”بین آنچه اسناد عملیات در بروکسل بر آن مبتنی است و آنچه برنامه ریزان عملیات به خوبی اطلاع دارند، و به طور واقعی در میدان عمل روی می دهد ، تفاوت وجود دارد. ممکن است [ سربازان ] در لیبی با عاملی درگیر شوند که خود را گارد ساحلی یا پلیس بزرگراه بنامد اما در واقع امر چیزی جز گونه ای از شبه نظامیان نیست.”به همین ترتیب، اگرچه ممکن است دولتها متمایل به ایده پشتیبانی صرف از بازیگران دولتی باشند اما این احتمال هم وجود دارد که به طور ناخواسته و سهوی، علیرغم تمامی خطرات سیاسی و عملکردی مربوط به آن از گروههای مسلح غیردولتی و نیروهای چریکی نامنظم ( پارتیزانی ) پشتیبانی کنند. در طول کارزار مقابله با داعش در خاک عراق، چندین دولت غربی به حمایت از پیشمرگه های کرد پرداختند؛ هرچند وفق برنامه، هدف این حمایت ها صرفاً تیپ های متحد گارد اقلیم بود، اما در عمل بسیاری از نیروهای آموزش دیده و تسلیحات به دست نیروهای مقتدر تر پیشمرگه و آنچه نیروهای لشگر ٧٠ و ٨٠ نامیده می شود،می رسید که دارای سیاست های همسو با حزب بودند و بیشتر به عنوان گروه های چریکی شبه نظامی یا گروه های مختلط مسلح دسته بندی می شدند.
همانطور که در مثال های بالا به خوبی نشان داده شده است، پشتیبانی دولت های غربی از گروه های مسلح غیردولتی و تعامل با آنها، طیف وسیعی از مناسبات، از بسیج مستقیم نیروها به همراه سطحی از هدایت و کنترل تا همکاری ضمنی مختصر یا شناسایی این گروه ها به عنوان تأمین کننده بالقوه امنیت را شامل می شود. ساختار حقوقی این گروه ها نیز گوناگون است. درحالیکه به رغم هر نوع تعریف و سنجه ای، برخی از این گروه ها دارای خصوصیات گروه های مسلح غیر دولتی هستند، برخی دیگر با اغماض میزانی از عنوان حقوقی مذکور را دارا هستند یا به این عنوان مورد شناسایی قرار گرفته اند. با توجه به تنوع و گوناگونی در ساختار حقوقی این موجودیت ها، مقاله حاضر هنگام ارجاع به این گروها از عنوان کلی بازگران غیر دولت یا زیر مجموعه دولت یاد خواهد کرد، مگر در مواردی که تعیین وضعیت و ساختار حقوقی خاص ضرورت داشته باشد.
مباحث حقوقی مسوولیت دولت و اقدامات مراقبت مقتضی
مباحث جدی و دامنه داری در خصوص میزان مسئولیت دولت ها در برابر نیروهای متحد آنها که در سرزمین دولت های دیگر به فعالیت مشغول هستند وجود داشته است. وفق پیش نویس مواد راجع به مسئولیت دولت، دولت ها ممکن است مسئول رفتار گروه ها یا اشخاصی باشند که تحت دستور، هدایت یا کنترل آنها عمل می کنند، حتی اگر نماینده رسمی یا عضو زیر مجموعه آن دولت نباشند. وفق ماده ٨ این سند، دولت ها ممکن است به سبب اعمال متخلفانه شرکا و متحدین غیر دولتی خود زمانی که این گروه ها به دستور، تحت هدایت یا کنترل آنها عمل می کنند، مسئول شناخته شوند. وفق منطوق ماده ١۶ دولت ها ممکن است به واسطه اعمال نیروهای دولتی دیگر مسئول شناخته شوند در صورتی که دولت مساعدت کننده یا پشتیبان از شرایط پیرامون فعل متخلفانه آگاهی داشته باشد. معیار” آگاهی از شرایط ” مندرج در ماده مذکور به طور کلی هم به عنوان نشانه ای از قصد تسهیل فعل متخلفانه مورد نظر و هم درجه ای از آگاهی یا قابلیت پیش بینی knowledge or foreseeability احتمال بروز فعل متخلفانه از حمایت صورت گرفته تفسیر می شود.
مقررات پیش نویس مواد راجع به مسئولیت دولت ها عمدتاً از چارچوب حقوقی مقرر در رأی دیوان بین المللی دادگستری در قضیه نیکاراگوئه ١٩٨۶ اخذ شده است. در تصمیم مذکور، دیوان دریافت که حامی دولتی می تواند در قبال رفتار یک گروه مسلح غیردولتی در صورتی که “کنترل موثر بر عملیات نظامی و شبه نظامی که در طی آن اعمال متخلفانه ی ادعایی ارتکاب یافته است” مسئول باشد. با این حال اعمال چنین اصلی در قبال کنتراها ( گروه شبه نظامی مورد حمایت ایلات متحد امریکا ) تفسیر بسیار مضیقی از شرایطی که می تواند مفهوم ” کنترل مؤثر “را ایجاد کند به دست داده است. علی رغم تصدیق شواهد مبنی بر اینکه ایالات متحد امریکا به “تأمین مالی ، سازماندهی ، آموزش ، تأمین و تجهیز” گروهی مسلح در نیکاراگویه پرداخته است و حتی در “انتخاب اهداف نظامی یا شبه نظامی و برنامه ریزی کل عملیات خود” شرکت دارد، دیوان دریافت که اعمال دولت ” کنترل مؤثر ” کافی برای احراز مسئولیت دولت را اثبات نمی نماید.
با توجه به وجود مانعی چنین جدی و مرتفع، هیچ یک از مناسبات و روابط گروه های مسلح غیردولتی موصوف، نمی تواند حائز کنترل مؤثر باشد. اعمالاستانداردهای آگاهی، قصد یا پیش بینی پذیری که به طور متفاوتی در مورد نیروهای دولتی اعمال می شود، در عمل به همان اندازه دشوار بوده است. با این وجود، حتی اگر به طور کامل انتساب مستقیم به دولت برقرار نگردد، باز هم ممکن است درجه ای از مسئولیت یا تعهد بر مبنای نظریه مشارکت یا معاونت در نقض تعهد توسط شخص ثالث یا وفق تعهدات و الزامات عام حقوق بشری وجود داشته باشد ( در این خصوص مباحث پویا و قابل اعتنایی در زمینه سوء رفتار گروه های سوری متحد آمریکا با اسرای داعش به وجود آمده بود ).
علاوه بر این، شاید جالب توجه ترین زمینه برای تفکر و تعمق در این مقاله، موضوع الزامات مربوط به مراقبت مقتضی تحت نظام حقوق بین الملل بشردوستانه باشد. ماده ١ مشترک کنوانسیون های چهاگانه ژنو و پروتکل اول الحاقی به آن تمام دولت های طرف معاهده را تحت هر شرایطی به رعایت و تضمین رعایت کنوانسیون های مذکور ملزم کرده اند. رأی صادره در قضیه نیکاراگوئه این الزام را تأکید به “عدم تشویق ” اشخاص یا گروه ها به نقض تعهدات حقوق بین الملل بشردوستانه تعبیر و تفسیر نموده است. بنابراین دولت ها باید رعایت الزامات بشردوستانه را تضمین نمایند و از مساعدت آگاهانه یا نقض این الزامات پرهیز کنند، اما دولت ها تا چه درجه ای ملزم به اقدام مبتکرانه و ایجابی جهت تضمین رعایت قواعد حقوق بشردوستانه بین المللی هستند؟
در این زمینه کفه ترازو به سمت نظرات محققان و دانشگاهیان و عقیده راسخ حقوقی که قائل به ضرورت میزانی از التزام/ تعهد ایجابی یا اقدامات مبتکرانه پیشگیرانه هستند سنگینی می کند، چه بسا بیشتر در جایی که دولت ثالثی از طریق حمایت یا تأمین مالی دارای درجه ای از کنترل و نفوذ بر وضعیت مورد نظر باشد. با این حال هنوز در خصوص این که دسترسی به الزامات مراقبت مقتضی در گرو چه اموری است، صراحتی وجود ندارد. دورمن و سرالوو Dormann and Serralvo با بیان مثال به دولت هایی اشاره داشته اند که به دلیل عدم اجرای همه جانبه تعهدات و نقض مقررات و محدودیت های منع صدور تسلیحات، از جانب کشورهای دیگر هدف مجازات قرار گرفته اند. چارچوب های حقوقی داخلی و بین المللی حاکم بر صادرات، خرید و فروش و کمک های تسلیحاتی لااقل تا حدی ملهم از مسئولیت های مندرج در ماده ١ مشترک کنوانسیون های چهارگانه ژنو بوده است و البته نباید فراموش کرد که الزامات معاهداتی دیگری نیز در جهت جلوگیری از نقل و انتقال تسلیحاتی که می تواند منجر به نقض جدی حقوق بین الملل بشردوستانه و حقوق بشر شوند، وجود دارد.( برای مطالعه بیشتر here, here, here ، مراجعه کنید)
اما یه غیراز حوزه ی کنترل تسلیحات، اقدامات پیشگیرانه ی دیگری که از جانب دولت ها برای تحت کنترل درآوردن رفتار نیروهای غیردولتی یا زیرمجموعه دولتی که به پشتیبانی از آنها برخاسته اند، چیست؟ بروس آزوالد Bruce Oswald با طرح نوعی سیاست مراقبت مقتضی داوطلبانه در خصوص حمایت از گروه های دفاع غیر نظامی پیشنهاد می دهد که دولت های حامی باید از وجود آموزش، ایجاد کدهای رفتاری، نظارت بیرونی و گزارش دهی اطمینان حاصل کنند یا اقدامات لازم جهت تضمین رفتار و پاسخگویی مستمر این گروه ها را به کار بندند. آخرین تحقیق منتشره کمیته بین المللی صلیب سرخ در خصوص پشتیبانی از متحدین حاکی از ان است که هم قطع منابع مالی و هم افزایش این منابع می تواند موجد تدابیر مناسب مراقبت مقتضی باشد. تحقیق مذکور اشاره می کند که تدابیر کوتاه مدت به قصد توقف یا قطع پشتیبانی می تواند چون اهرم مؤثری از بروز رفتارهای مشکل ساز از جانب این گروه ها جلوگیری نماید. بر خلاف اقدام فوق، در مواردی که عدم انطباق رفتار این گروه ها با موازین حقوق بشردوستانه به دلیل فقدان ظرفیت کافی برای اجرای این قواعد باشد، حمایت مضاعف می تواند مؤثرتر واقع شود و این به معنی سرمایه گذاری در زمینه آموزش، مشاوره و سایراقدامات ظرفیت ساز خواهد بود.
آیا تا کنون شاهد نمونه هایی از اعمال این گونه مراقبت مقتضی توسط یک دولت در رابطه با شرکای غیردولتی و گروه های زیرمجموعه دولت بوده ایم؟ در راستای ایجاد بازدارندگی یا رسیدگی به نقض های حقوق بین الملل بشر و قواعد حقوق بشردوستانه از جانب گروه های مورد حمایت دولت ها، چه اقداماتی از جانب دولت ها باید معمول گردد؟ جدیدترین تحقیقی که انجام داده ام به بررسی شیوه های دولت ایالات متحد امریکا برای کاهش ریسک ناشی از گروه های متحد غیردولتی یا نیروهای زیرمجموعه دولتی خود در سوریه، افغانستان و عراق می پردازد. این شیوه ها شامل ارائه آموزش، نظارت، وضع قواعد و استانداردهای لازم، تعیین مجازات و دیگر ساز و کارهای مرتبط است. آیا می توان این اقدامات را به مثابه رویه عملی در حال ظهور در نظر گرفت؟ لااقل حائز عنوان طرحی بالقوه برای شناسایی اقدامات مبتنی مراقبت مقتضی خواهد بود؟ بخش دوم نوشتار با جزئیات بیشتری به بررسی این رویه عملی و پرسش های طرح شده خواهد پرداخت.
١– Non-state actors ؛ بازیگران غیردولتی شامل سازمان ها و اشخاصی هستند که ارتباط ارگانیک، هدایتی یا مالی با دولت ها ندارند. از جمله این بازیگران می توان منصرف از شرکت های تجاری، مؤسسات خصوصی مالی و سازمان های بین المللی غیر دولتی، به گروه های شبه نظامی و گروه های مسلح مقاومت اشاره کرد.
٢– sub-state actors ؛ این گونه از موجودیت ها علیرغم حضور در میدان، توسط اسناد بین المللی مرتبط با موضوع مورد شناسایی واقع نشده اند، با این حال بنا به قرائنی که از مطالعات نگارنده این نوشتار به دست آمد، می توان بازیگران زیرمجموعه دولت را، نیروهای مسلح رسمی یا شبه نظامیانی که منصرف از اختلاف با ساختار دولت مرکزی توسط نظام حقوقی دولت مورد شناسایی قرار گرفته اند و به کمک دولت های ثالث برای اهداف خاص تأمین مالی می شوند، آموزش می بینند یا مسلح می شوند. مانند گروه های نظامی و شبه نظامی پیشمرگه در عراق که نیروهایی رسمی هستند اما به دلیل ماهیت میلیشیایی و تنش با دولت مرکزی به عنوان گروه های زیر مجموعه دولت یا مختلط از آنها یاد می شود. https://www.gppi.net/2021/06/02/regulating-irregular-actors