پیام نویسنده مقاله:
“I hope that Iran, with its long tradition of legal and judicial excellence, and its position as global a leader, will support this new global treaty and participate actively in its negotiation. It is important for the peaceful future of humankind. My best wishes to the people of Iran at the beginning of the New Year, which brings with it a universal wish for peace, prosperity, wellbeing, and good will towards all. My sincere regards and best wishes, Prof. Leila Nadya Sadat”
نویسنده: لیلا نادیا سادات (استاد حقوق بین الملل کیفری در مدرسۀ حقوق دانشگاه واشنگتن)
ترجمه: دکتر سید علی حسینی آزاد (دانش آموختۀ دکتری حقوق بین الملل از دانشگاه علامه طباطبائی)
ویراستار علمی: دکتر محمد حبیبی مجنده (دانشیار دانشگاه مفید قم)
آیا زمان معاهده ای جهانی راجع به جنایات علیه بشریت فرا رسیده است؟ از زمانی که [برنامه] ابتکار جنایات علیه بشریت در سال ۲۰۱۰ کنوانسیون پیشنهادی خود را راجع به پیشگیری و مجازات جتایات علیه بشریت منتشر کرد، گفتمانی جدی در سطح جهانی درخصوص احتمال مذاکره و انعقاد چنین معاهده ای همسو با کنوانسیونهای منع ژنوسید و کنوانسیون های ژنو که بعد از جنگ جهانی دوم و به دنبال دادگاه نورنبرگ شکل گرفته بودند، ایجاد شده است. توجهات بطور خاص زمانی افزایش یافت که کمسیون حقوق بین الملل در سال ۲۰۱۳ مبحث جنایات علیه بشریت را به برنامۀ بلندمدت خود اضافه کرد. افزایش حمایت دولتها و همچنین سازمانهای غیردولتی و کمیسیون حقوق بین الملل از این ایده منجر به وصول تعداد کثیری نقطه نظرات (تقریباً ۷۵۰ مورد) از جمله از جانب ۳۹ دولت راجع به مجموعه مواد پیشنویس اولیه ای که در سال ۲۰۱۷ تدوین شده بود، گردید.
سال گذشته (با توجه به زمان ترجمه) نقطه عطف دیگری راجع به بررسی این معاهدۀ مهم بین المللی زمانی رخ داد که کمیتۀ ششم مجمع عمومی ملل متحد ـ که به مسائل حقوقی می پردازد ـ مذاکرات راجع به پیشنویس را از سر گرفت.
توسعۀ پیش نویس کمیسیون حقوق بینالملل
در طول مراحل اولیۀ پروژه سؤالهایی راجع به نیاز به یک معاهدۀ جدید، ارتباطی که هر معاهدۀ جدید با دیوان کیفری بین المللی میتواند داشته باشد و عناصر لازمی که کنوانسیون جدید باید از آن برخوردار باشد، مطرح بود. در خلال اقدامات برنامۀ ابتکار جنایات علیه بشریت و سپس در طول اقدامات کمیسیون حقوق بین الملل، بسیاری از این سؤالها توسط کنفرانسها یا نشستهای خبرگان ویژه، در آثار دانشگاهیان یا در گزارشهای بینظیر گزارشگر ویژه جنایات علیه بشریت، شان مورفی مورد پردازش قرار گرفت. این سؤالات همچنین در مباحثات کمیسیون حقوق بین الملل مطرح شد.
سرانجام بیشتر شرکتکنندگان به این نتیجه رسیدند که علیرغم اینکه اساسنامه رم به نحو قابل توجهی از حیث هنجاری راجع به تعریف و تبیین جنایات علیه بشریت پیشگام است، اما خلاءهای موجود در زمینۀ پیشگیری و مجازات این جنایات را پر نمیکند. هرچند شمار معدودی از جنایات علیه بشریت در معاهدات بینالمللی ـ نظیر آپارتاید، ناپدیدسازی اجباری و شکنجه ـ تدوین شده است، اما غالب این جنایات تدوین نشده اند.
جنایاتی که تحت پوشش هیچ معاهدۀ بینالمللی موجود نمیباشند، عبارتند از: کشتارهای انبوه یا قلع و قمع بدون قصد ژنوسید، یا علیه گروههای سیاسی، اجتماعی یا دیگر گروههایی که تحت پوشش کنوانسیون منع ژنوسید در زمان صلح قرار نمیگیرند؛ جنایات مبتنی بر خشونتهای جنسی یا جنسیتی؛ جنایت آزار و اذیت؛ و اخراج یا جابجایی اجباری در زمانی غیر از مخاصمات مسلحانه. (چرا که جنایات علیه بشریت میتواند در زمان صلح رخ دهد و بنابراین پیش از آغاز یک مخاصمۀ مسلحانه، معاهدات و کنوانسیونهای مربوط به حقوق جنگ به طور کافی نمیتواند به آن بپردازد).
در سال ۲۰۱۹ کمیسیون حقوق بینالملل به بازنگری در پیشنویس خود پرداخت و مجموعۀ نهایی پیشنویس مواد راجع به پیشگیری و مجازات جنایات علیه بشریت به همراه شرح مواد را به مجمع عمومی ملل متحد ارائه داد. بند ۴۲ گزارش اوت ۲۰۱۹ کمیسیون «تصویب یک کنوانسیون توسط مجمع عمومی یا یک کنفرانس بینالمللی تامالاختیار بر اساس مواد پیشنویس را پیشنهاد داد». کمیسیون حقوق بینالملل، نظر به نقش تاریخی اش در تدوین حقوق بینالملل، از جمله تدوین اصول نورنبرگ و اساسنامه پیشنویس ۱۹۹۴ برای دیوان کیفری بینالمللی، مرجع معمول و متداولی برای شروع فعالیت بر روی یک معاهده جهانی راجع به جنایات علیه بشریت محسوب میشد، چرا که هم برخوردار از تخصص بود و هم حقوقدانانی از سرتاسر جهان داشت و این امر وی را قادر میساخت مشارکت فعال در پروژه به مدت سالهای متمادی داشته باشد و چنین نیز شد.
مذاکرات در کمیتۀ ششم
با فاصلۀ اندکی، در اکتوبر و نوامبر ۲۰۱۹، کمیتۀ ششم مجمع عمومی که به مسائل حقوقی میپردازد، پیشنویس ۲۰۱۹ کمیسیون حقوق بینالملل را به بحث و مذاکره گذاشت که به دنبال آن بیش از ۸۰ دولت و نهاد نقطه نظرات خود را بر متن بازنگری شده اعلام داشتند یا بیانیهای برای آن صادر کردند و [دولت] اتریش پیشنهاد میزبانی برگزاری کنفرانس دیپلماتیک برای عهدنامۀ جدید را ارائه کرد. با وجود اینکه این اتفاق یک پیشرفت مثبت بود، کمیتۀ ششم نتوانست دعوت کمیسیون حقوق بینالملل را اجابت کند و خود مستقیماً مذاکرات مربوط به کنوانسیون جدید را در دست بگیرد. این امر به این دلیل بود که دولتهای زیادی وقت کافی برای مطالعۀ دقیق کار کمیسیون نیافتند و کمیتۀ ششم که با کنسانسوس عمل میکند، از اقدامات بعدی بازماند. در عوض، قطعنامه صادره اساساً کار کمیسوین حقوق بینالملل را به مجمع عمومی واگذار کرد که در قطعنامۀ ۷۴/۱۸۷ نیز به آن اشاره شد و مقرر گردید که موضوع در دستور کار نشست بعدی قرار گیرد. ۴۲ دولت، مأیوس از نتیجه، به بیانیهای از سوی دولت اتریش پیوستند که به ابراز تأسف در این خصوص میپرداخت «که کمیتۀ ششم قادر به کسب موافقت اعضا نسبت به یک رویکرد بلندپروازانه و ساختارمند برای … مذاکرات آتی راجع به پیشنهاد کمیسیون حقوق بینالملل مبنی بر تصویب کنوانسیونی بر اساس مواد پیشنویس نبوده است».
با وجود اینکه بدین ترتیب اقدامات مشخص راجع به مواد پیشنوس در سال ۲۰۱۹ معوق ماند، کمیتۀ ششم بار دیگر در اکتبر ۲۰۲۰ به بررسی موضوع پرداخت. تا حد زیادی به دلیل محدودیتهای ناشی از همهگیری کووید ـ ۱۹ بر سبک کاری در ملل متحد، کمیتۀ ششم در نهایت با انتخاب یک راهکار فنی، پیشنویس یک قطعنامه را در ۱۲ نوامبر ۲۰۲۰ جهت ملاحظۀ مجمع عمومی آماده کرد که بار دیگر به پیشنویس مواد اشاره کرد و تصمیم «به… ادامه یافتن بررسی پیشنهادات کمیسیون» با این چشمانداز که در سال پشرو انجام شود، گرفت. (مجمع عمومی ملل متحد بعدتر این متن را در ۱۵ دسامبر ۲۰۲۰ تصویب نمود).
بار دیگر، مکزیک ناامید از ثمربخشی اقدامات، بیانیهای از طرف خود و ۱۳ کشور دیگر صادر نمود و هشدار داد که این قطعنامه «آنطور که در مورد سایر کارهای کمیسیون حقوق بینالملل در گذشته دیده شد، ریسک گرفتار شدن در یک چرخۀ ناتمام بررسی و تعویق بدون هیچگونه اقدام مشخصی را در پی خواهد داشت و ما بر این باوریم که این امر به روابط میان مجمع عمومی و کمیسیون حقوق بینالملل آسیب میزند». این بیانیه ادامه میدهد: «با این وجود ما ایمان داریم که خواهیم توانست به بررسی مجدد این دستور کار در سال ۲۰۲۱ با رویکردی منسجم و منعطف به منظور شکستن این سکون بپردازیم و تصمیمی جمعی اتخاد کنیم که ما را به سمت تبیبین فرآیند بررسی پیشنهادات کمیسیون حقوق بینالملل به نحوی که مورد توافق تمام هیأتهای نمایندگی باشد، سوق دهد».
در حال حاضر، اقدامات در این مرحله متوقف شده است. در ۸ اکتوبر ۲۰۲۱، کمیتۀ ششم بار دیگر به بررسی پیشنویس مواد ۲۰۱۹ کمیسیون حقوق بینالملل میپردازد. همهگیری فرآیندها را در سال گذشته دچار صعوبت کرد، ولی باز هم غیرممکن نشد. در ژوئن ۲۰۲۱، دولت بریتانیا به همراه دولتهای کنیا، سیرالئون میزبان مذاکرات مهمی راجع به کار کمیسیون مبنی بر از سر گیری مذاکرات در اکتوبر بودند. در عین حال مباحثاتی نیز میان متخصصان، نهادهای جامعه مدنی و دولتها درخصوص بهترین راه ممکن در جریان بوده است.
ارتباط با ابتکار MLA
در خلال فعالیت بر روی موضوع جنایات علیه بشریت که از سال ۲۰۰۸ در دانشگاه واشنگتن در سنت لوئیس (جایی که ابتکار جنایات علیه بشریت در آنجا مستقر بود) شروع شد، سؤالی درخصوص کارآمدی یک معاهدۀ معاضدتی چندجانبه راجع به همکاری و معاضدتهای حقوقی متقابل (mutual legal assistance (MLA)) برای تمام جنایات اصلی که پیشنهاد اولیۀ آن توسط هلند داده شده بود، مطرح گردید. در آن زمان دو گزینه مورد بررسی قرار گرفت، اینکه یا چنین مقرراتی بعنوان یک پروتکل به اساسنامۀ رم منضم شود منتهی به روی همۀ دولتها باز باشد و یا اینکه بعنوان یک کنوانسیون مستقل منعقد شود. در نهایت، گروهی از دولتها این ابتکار را به نحو مستقل و خارج از نظام ملل متحد در دست گرفتند و در حال حاضر متنی را نیز ارائه دادهاند. همچون پیشنویس کمیسیون حقوق بینالملل درخصوص جنایات علیه بشریت و همچون کنوانسیون پیشنهادی که از سوی [سازمان] ابتکار جنایات علیه بشریت ارائه شده است، ابتکار MLA نیز مقررات خود را از برخی معاهدات ملل متحد در زمینۀ جرایم سازمان یافته به همراه همکاریهای جدی میاندولتی بخصوص کنوانسیون ملل متحد علیه جرایم سازمان یافتۀ فراملی و کنوانسیون ملل متحد علیه فساد الهام گرفت. امید میرفت این پروژه تا سال ۲۰۲۰ به سرانجام برسد؛ با این حال، مذاکرات راجع به قلمرو پروژه و همچنین مشکلات راجع به نهایی کردن رایزنیها به دلیل همهگیری به تعویق افتاد و ام. ال. ای را وادار کرد مذاکرات را تا نوامبر ۲۰۲۱ به تعویق اندازد.
نتیجه گیری: رو به سوی معاهده ای نو راجع به جنایات علیه بشریت؟
همانگونه که کمیسیون حقوق بینالملل و اعضای ابتکار ام. ال. ای. نشان دادهاند، دو پروژه به رغم اینکه در مراجع متفاوتی طرح شدهاند و اهدافی متمایز داشتهاند اما با هم سازگار هستند. قطعاً، برای هر دولتی که در اقدمات ابتکار ام. ال. ای. مشارکت داشته است از اهمیت بسزایی برخوردار خواهد بود که ویژگی مبتنی بر همکاری متن آنها با توسعۀ هرگونه معاهدۀ جدید راجع به جنایات علیه بشریت تحت لوای ملل متحد همسو شود و بیشتر صاحبنظران بر این امر توافق دارند که برای هر دو پروژه، از اهیمت برخوردار است که اقدامات آنها با مقررات اساسنامه دیوان کیفری بین المللی هماهنگی داشته باشد.
توسعۀ متن کمیسیون حقوق بینالملل راجع به جنایات علیه بشریت و مذاکرۀ احتمالی راجع به پروتکلی تکمیلی در سطح میان دولتی در ابتکار ام. ال. ای.، احتمال همکاریهای پیشرفته میان دولتها به منظور پیشگیری از ارتکاب جنایات عمدۀ اساسنامه رم و تعقیب مرتکبان آن جرایم در هر دوسطح ملی و بینالمللی را به نحو جالب توجهی افزایش میدهد. با اینکه بسیاری از دولتهای اروپایی پیشتر نیز سطح قابلتوجهی از همکاریهای میان دولتی در امور حقوقی از طریق آژانس اتحادیه اروپایی برای همکاری در زمینۀ عدالت کیفری و از طریق حکم جلب اروپایی را تجربه کردهاند، سایر دولتها ممکن است گزینههای کمتری داشته باشند.
مهمتر اینکه، یک معاهدۀ جدید راجع به جنایات علیه بشریت بتواند این تصور را از میان بردارد که تنها ژنوسید است که شایستۀ مجازات و توجه بینالمللی است و درنتیجه گفتمان هنجاری را از جنایت ژنوسید ـ که بسیار به سختی قابل اثبات و پیگرد است ـ را به سمت جنایات علیه بشریت بگرداند. بنابراین، پروندهای نظیر گامبیا علیه میانمار بطور بالقوه نه بر اساس اینکه آیا مقامات رسمی در میانمار با دلایل روشن و واضح دارای نیت مجرمانه مبنی بر ارتکاب ژنوسید بودهاند یا خیر، بلکه بر اساس رنج و جابجایی بیش از ۹۰۰.۰۰۰ روهنگیایی از طریق ارتکاب جنایاتی ددمنشانه بخصوص از اوت ۲۰۱۷ مورد بررسی قرار میگرفت. با توجه به نقش ارزندۀ نظامهای داخلی در اجرای حقوق بینالملل کیفری در شمار رو به افزایش پروندههای مطروحه ذیل صلاحیت جهانی و از طریق سازوکارهای عدالت انتقالی، این یک گام بسیار بزرگ در راه مبارزه علیه بی کیفرمانی است. این امر در عین حال میتواند تکمیل نمادین میراثی باشد که از محاکم نورنبرگ برجای مانده بود، جایی که جنایات علیه بشریت برای نخستین بار در قالب بند ج ماده ۶ اساسنامۀ دیوانهای نظامی بینالمللی وارد حقوق بینالملل موضوعه شد.