تفاهم¬نامه¬ی سه جانبه میان ترکیه، فنلاند و سوئد و سکوت حقوق بشر: لزوم اجرای تفاهم¬نامه در پرتو حقوق بشر و حمایت از حقوق پناهندگان
نویسنده: Andrea Maria Pelliconi
مترجم: دکتر نرگس انصاری- دانش¬آموخته دکتری حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر آناهیتا سیفی- عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی
رهبران سه کشور ترکیه، فنلاند و سوئد در تاریخ ۲۸ ژوئن ۲۰۲۲ در شهر مادرید گرد هم آمدند تا در مورد تفاهم¬نامه سه جانبه¬ای که راه را برای عضویت فنلاند و سوئد در ناتو هموار می¬کند، به توافق برسند. تفاهم-نامه¬ی حاصل از این نشست دربردانده¬ی تعهدات عینی فنلاند و سوئد برای همکاری با ترکیه در زمینه¬ی مبارزه با تروریسم، جنایات سازمان¬یافته و تهدیدات علیه امنیت ملی است. همانطور که در متن تفاهم¬نامه قید شده است، تعهدات مذکور شامل اتخاذ چارچوب¬های نظارتی جدید در خصوص صادرات تسلیحات، حمایت از مشارکت ترکیه در ابتکارات فعلی و بالقوه «سیاست مشترک امنیتی و دفاعی» اتحادیه اروپا از جمله مشارکت در برنامه همکاری موسوم به «پسکو» در خصوص تحرکات نظامی، مبارزه با دروغ پراکنی و همکاری قضایی در موضوعات ضد تروریسم، به ویژه گروه¬ها و افراد وابسته به حزب غیرقانونی کارگران کردستان (پ.ک.ک)، هستند. نوشتار حاضر بر نکته¬ی اخیر تمرکز خواهد کرد و برخی از جنبه¬های مهم تفاهم¬نامه را که در آن هیچ اشاره¬ای به حفاظت از حقوق بشر و حقوق پناهندگان به هنگام بررسی درخواست¬های اخراج یا استرداد نمی¬شود، برجسته می¬نماید.
مقررات مبهم در خصوص همکاری ضد تروریسم
مسئله¬ی کردها همواره یکی از پیچیده¬ترین و با سابقه¬ترین مسائل خاورمیانه بوده است. در حالی¬که سوابق تاریخی اولیه از حضور کردها در این منطقه، به زمان اسکندر مقدونی بازمی¬گردد، منطقه کردستان هیچ¬گاه به کشوری با شرایط امروزی دست پیدا نکرد و امیدهایی که برای خودمختاری و ایجاد یک دولت کردی طی معاهده ۱۹۲۰ سور ایجاد شده بود، با امضای معاهده لوزان در سال ۱۹۲۳ به طور قطعی سرکوب شد. از آن زمان، تاریخ کردها پیوندی ناگسستنی با سوریه، ترکیه، ایران و عراق داشته است. در ترکیه جنبش استقلال طلبانه در منطقه نفت خیز کردستان با سرکوب و تبعیض دولت مرکزی مواجه شد. سازمان جدایی طلب ستیزه جوی پ.ک.ک نیز به نوبه¬ی خود جنگ چریکی خونینی را آغاز کرد که کمابیش تا به امروز ادامه دارد. در حال حاضر، پ.ک.ک به طور گسترده توسط اعضای ناتو و اتحادیه¬ی اروپا به عنوان یک سازمان تروریستی شناسایی می¬شود.
در مقابل، عموماً سازمان تروریستی فتح الله (FETO) و یگان¬های حفاظت از مردم (YPG) گروه¬های تروریستی محسوب نمی¬شوند. FETO فرقه ترکی جنبش گولن به رهبری واعظ مستقر در ایالات متحده یعنی فتح الله گولن است. YPG یک گروه مسلح عمدتا کرد در سوریه و عنصر اصلی نیروهای دموکراتیک سوریه است که با نیروهای داعش در این کشور می¬جنگند؛ گروهی که ظاهراً تاکنون مورد حمایت دولت سوئد بوده است. تعدادی از اعضای ناتو به صراحت درخواست ترکیه را برای قرار دادن نام دو گروه FETO و YPG در فهرست سازمان¬های تروریستی رد کرده¬اند. همچنین دولت¬ها حزب سیاسی جناح چپ کرد در سوریه موسوم به حزب اتحاد دمکراتیک (PYD) را به عنوان یک سازمان تروریستی شناسایی نکرده¬اند. دولت ترکیه اخیراً پس از آنکه حزب سیاسی جناح چپ کرد، ترکیه را به تسهیل اقدامات داعش در جریان محاصره کوبانی متهم کرد، تلاش کرده است تا در گفتمان رسمی ترکیه، PYD را به عنوان یک گروه تروریستی معرفی نماید. در پی این امر، ترکیه عملیاتی موسوم به عملیات شاخه زیتون را در ژانویه ۲۰۱۸ آغاز و در جریان آن به منطقه کرد نشین عفرین در سوریه حمله نظامی کرد؛ ترکیه این اقدام غیرقانونی خود را تحت عنوان دفاع مشروع در برابر «تهدید به تروریسم» توجیه نمود.
در بند شماره ۴ تفاهم¬نامه آمده است که فنلاند و سوئد در حمایت کامل از ترکیه در برابر تهدیدات علیه امنیت ملی این کشور، “از YPG و PYD و گروهی که در ترکیه به‌عنوان «فتو» معرفی می‌شود، حمایت نخواهند کرد.” در ادامه همین بند آمده است، “فنلاند و سوئد تروریسم را با همه اشکال و مظاهر آن اکیدا رد و محکوم می‌کنند. فنلاند و سوئد حملات تمامی گروه‌های تروریستی علیه ترکیه را صراحتا و قطعا محکوم می‌کنند…” با این تقریر، به نظر می¬رسد فنلاند و سوئد معتقدند که باید FETO، YPG و حتی PYD، سازمان تروریستی تلقی شوند. فنلاند و سوئد با پذیرفتن این تقریر مبهم و کنایه آمیز- بدون اینکه صراحتاً خود را متعهد به طبقه بندی FETO، YPG و PYD به عنوان تروریست کرده باشند- اهرم¬های فشار بیشتری را در تقویت نسخه¬ی به شدت سیاسی ترکیه و تغییر روایت¬ها درباره کردها در افکار عمومی داخلی خود فراهم می¬کنند.
بند بعدی تفاهم¬نامه نمونه¬ی دیگری از عدم شفافیت دیپلماتیک را به نمایش می¬گذارد. در بند ۵ آمده است که فنلاند و سوئد “متعهد هستند از فعالیت‌های پ.ک.ک، سایر گروه‌های تروریستی، شاخه‌های آنها، اعضا و افراد مرتبط با این گروه‌ها ممانعت کنند.” به علاوه، در قسمت چهار از بند ۸ تفاهم¬نامه، فنلاند و سوئد متعهد می¬شوند “که ضمن بررسی موضوع، از هر گونه فعالیت¬های تامین مالی و به کارگیری اعضای پ.ک.ک و سایر سازمان¬های تروریستی و شاخه¬های آن¬ها، و همچنین گروها و یا شبکه¬های وابسته به آن¬ها که در بند ۵ ذکر شده است، جلوگیری نمایند.” بندهای مذکور مبهم و کلی بوده و به راحتی می¬توانند به طریقی تفسیر شوند که حتی افرادی را که به طور غیرمستقیم با شاخه¬های “متاثر از پ.ک.ک” مرتبط هستند، شامل شوند. از این عبارات می¬توان برای محدود کردن حمایت از انجمن¬های سیاسی قانونی که به هیچ وجه با فعالیت¬های تروریستی یا خشونت آمیز ارتباطی ندارند، استفاده کرد. فنلاند و سوئد باید اطمینان حاصل کنند که این تعهد فقط در قبالِ افراد و گروه‌هایی که به طور مؤثر به سازمان‌های تروریستی ممنوعه وابسته هستند، اجرا می‌شود و اقدامات ناشی از تعهدات مذکور، اصول قانونی بودن و عطف به ماسبق نشدن را محترم نگاه می-دارند.
استرداد و لزوم اعمال اصل عدم بازگرداندن
غامض¬ترین بخش از مفاد تفاهم¬نامه در قسمت سوم بند ۸ تفاهم¬نامه قرار گرفته است؛ آن¬جا که به ترسیم زمینه¬های همکاری قضایی در خصوص درخواست¬های در انتظار اخراج یا استرداد مظنونان تروریسم می-پردازد. موارد مذکور توسط کشورهای نوردیک”به سرعت و به طور کامل” مورد بررسی قرار خواهد گرفت به ترتیبی که “اطلاعات، شواهد و یافته¬های محرمانه ارائه شده توسط ترکیه در نظر گرفته خواهد شد و چارچوب¬های قانونی دوجانبه لازم برای تسهیل استرداد و همکاری امنیتی با ترکیه، مطابق با کنوانسیون اروپایی استرداد، ایجاد می¬شود.” سکوت این ماده در مورد حقوق بشر و حمایت از حقوق پناهندگان، مشخصاَ نگران کننده است.
ابتدا شایان ذکر است که اکثر مواردی که بالقوه در چارچوب اصطلاحات سست این تفاهم¬نامه قرار می¬گیرند، ماهیتی سراسر سیاسی دارند. مطابق ماده ۳ کنوانسیون اروپایی استرداد، استرداد در فرض جرایم سیاسی (c.1) و همچنین فرض “یک جرم عادی کیفری به منظور تعقیب یا مجازات شخصی به دلایل نژادی، مذهبی، تابعیتی یا عقاید سیاسی و یا اعمال تبعیض نسبت به یک شخص به خاطر دلایل فوق¬الاشعار” (c.2)، به وقوع نخواهد پیوست. از آنجایی که سوابق لازم برای زیر سوال بردن دادرسی کیفری عادلانه و بی طرفانه علیه کردها در ترکیه وجود ندارد، لازم است فنلاند و سوئد پیش از موافقت با درخواست¬های استرداد در پرونده¬های ادعایی در مورد تروریست¬های کرد، فرصت خود را در رابطه با اعمال “تعهد به استرداد یا محاکمه” به دقت ارزیابی کنند. به علاوه، به هنگام اجرای قاعده¬ی مجرمیت مضاعف، دو کشور اروپایی باید دقت کافی نمایند که آیا پرونده محل بحث تحت عنوان یک جرم سیاسی که با ممنوعیت استرداد روبرو است، طبقه بندی خواهد شد یا یک جرم تروریستی.
ثانیاَ، کردها- از جمله مظنونان واقعی تروریستی- در سوئد و فنلاند باید از حداقل¬ حمایت¬های حقوق بشر برخوردار شوند؛ در حالی که این موضوع در تفاهم¬نامه نادیده گرفته شده است. عدم ذکر تعهدات بین المللی و منطقه¬ای حقوق بشر، از جمله کاستی¬های اساسی این توافق است. کشورهای اسکاندیناوی، به ویژه سوئد، خانه¬ی جمعیت زیادی از آوارگان کردی هستند که هم از ترکیه و هم از دیگر کشورهایی که بخش قابل توجهی از مردمان کرد را در خود جای داده¬اند و عضو شورای اروپا نیستند، به آن کشورها آمده اند. بسیاری از آنان پناهنده¬ی سیاسی یا پناهجویانی هستند که در مورد برخی از آن¬ها، ترکیه قبلا استرداد آنان را درخواست کرده است. مطابق با اصل عدم بازگرداندن (ماده ۳۸ کنوانسیون پناهندگان)، پناهندگان را نمی توان به سرزمین هایی که زندگی یا آزادی آنها به دلیل نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یک گروه اجتماعی خاص یا عقاید سیاسی در معرض تهدید قرار می گیرد، اخراج یا بازگرداند. کسانی که قبلاَ وضعیت پناهندگی یا سایر اشکال حمایت بین¬المللی در مورد آنان به رسمیت شناخته شده است، باید به طور خودکار از موضوع اخراج مستثنی شوند چرا که فرض بر آن است که پیشتر کشور میزبان وجود عینی هراس موجه از آزار و اذیت (ماده ۱.A.2) و فقدان علل بازدارنده مانند ارتکاب جرایم بین¬المللی یا سایر جرایم سنگین غیرسیاسی (ماده ۱.F a و b) را ثابت و مستقر کرده است. طبق قواعد قابل اجرای پناهندگی، پناهجویانی که درخواست آنها هنوز در حال بررسی است (و حتی آنهایی که درخواست آنها هنوز ثبت نشده است) باید از حمایت مشابه برخوردار شوند و هر گونه استردادی باید حداقل تا پایان فرایند قانونی پناهندگی به حالت تعلیق درآید. فرآیند راستی‌آزمایی حق برخورداری از حمایت بین‌المللی باید بر درخواست‌های استرداد، اولویت و تفوق داشته باشد.
همزمان، ساز و کار کنوانسیون¬ اروپایی حقوق بشر حمایت¬های گسترده¬تری را ارائه می¬دهد. همانطور که دادگاه اروپایی حقوق بشر تصریح کرد (از جمله در آرای هیرسی جاما و دیگران علیه ایتالیا، FG علیه سوئد، سعدی علیه ایتالیا، و MK و دیگران علیه لهستان)، اخراج بیگانگان تحت حاکمیت و کنترل معیارهای مذکور در مواد ۲ (حق حیات) و ۳ (منع شکنجه و رفتار غیرانسانی، ظالمانه و تحقیرآمیز) کنوانسیون اروپایی حقوق بشر است. حتی افراد غیرپناهنده نیز در برابر اخراج به کشوری غیرایمن محافظت می¬شوند، موضوعی که حتی فراتر از وظایف و حوزه کاری کنوانسیون پناهندگان است. بنابراین دولت¬ها در قبال اخراج افراد به کشورهایی که دلایل قابل توجهی در خصوص در خطر قرار گرفتن آن افراد و مواجهه با رفتارهایی برخلاف مفاد ماده ۳ کنوانسیون وجود دارد، مسوول خواهند بود. فرض ایمنی یک کشور، فرض قابل ابطال و غیر مطلق است (M.S.S. در مقابل بلژیک و یونان) و تدابیر حفاظتی ماده ۳ کنوانسیون در مورد اخراج¬های درون شورای اروپا اعمال می¬شود (Tarakhel v. Switzerland).
بعلاوه، در حالی که کنوانسیون پناهندگان امکان بازگرداندن پناهجویانی را که مرتکب جنایات جدی شده اند، مجاز می¬داند، کنوانسیون اروپایی حقوق بشر از اخراج بیگانگان به کشوری که در آن خطر واقعی بدرفتاری حتی به دلایل امنیت ملی (Soering علیه بریتانیا)، یا ادعای دخالت فرد در فعالیت های تروریستی (چهال علیه بریتانیا) وجود دارد، جلوگیری می¬نماید.
بنابراین، به هنگام بررسی درخواست¬های استرداد، دادگاه¬های سوئد و فنلاند باید به وظایف حقوق بشر و استانداردهای تعیین شده توسط دادگاه اروپایی حقوق بشر احترام بگذارند. عدم اشاره به این قسم از موضوعات در متن تفاهم نامه، ارزش الزام آوری قانونی تعهدات حقوق بشر، به ویژه هنجارهای آمرانه مانند ممنوعیت شکنجه و بازگرداندن را از بین نمی برد.
مبارزه با دروغ پراکنی و تبلیغات تروریستی
فنلاند و سوئد متعهد شده¬اند که “ضمن مبارزه با دروغ پراکنی، از سوءاستفاده از قوانین داخلی خود به نفع یا ترویج سازمان¬های تروریستی، از جمله اقدام به فعالیت¬های تحریک¬کننده¬ی خشونت علیه ترکیه، ممانعت نمایند.” این تقریر مبهم، زمینه تفسیر را در خصوص تعریف آنچه که می¬تواند و یا نمی¬تواند به عنوان “سوءاستفاده” از قوانین و یا “دروغ پراکنی” تلقی شود باز می¬گذارد؛ به ویژه در خصوص موضوعات به شدت سیاسی این چنینی. بدیهی است که مبارزه¬ی مشروع با تروریسم منتهی به رفتار¬های تهییجی و تحریک آمیز خواهد شد. با این حال، آنچه که شفاف نیست آن است که مفهوم “تحریک به خشونت” تا چه میزان محدود، تفسیر خواهد شد.
ترکیه به نوبه¬ی خود، سابقه¬ی برچسب زدن به آزادی بیان مشروع، تحت عنوان “تحریک به خشونت” و “تبلیغات تروریستی” را، به ویژه در موارد مربوط به کردها دارد. به عنوان مثال، در پرونده Erdoğdu علیه ترکیه، از دادگاه اروپایی حقوق بشر درخواست شد تا در مورد پرونده روزنامه نگاری که به دلیل انتشار مصاحبه¬ای حاوی نظرات یک جامعه شناس در مورد مسئله کردها، بر اساس قانون پیشگیری از تروریسم مصوب ۱۹۹۱محکوم شده بود، تصمیم گیری نماید. دولت ترکیه معتقد بود که این مصاحبه مغایر ممنوعیت تبلیغات جدایی‌طلبی بر اساس قانون فوق الاشعار و تهدیدی برای تمامیت ارضی، نظم عمومی و امنیت ملی است. دادگاه دریافت که هیچ بخشی از متن مصاحبه را نمی¬توان تحت عنوان تحریک به خشونت توصیف کرد؛ به علاوه متن مذکور حاوی هیچ گونه تبلیغات جدایی‌طلبانه یا ابراز حمایت از هیچ سازمان غیرقانونی نیست. سپس دادگاه به این نتیجه رسید که حق روزنامه نگاران برای آزادی بیان بر اساس ماده ۱۰ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، با خلل و مزاحمت روبرو شده است.
به طور کلی به نظر می¬رسد که ترکیه از قوانین ضد تروریسم خود برای سرکوب صداهای مخالف و مخالفان سیاسی کرد استفاده می¬کند و اعمال مسالمت آمیز آزادی بیان را جرم انگاری می¬کند. فنلاند و سوئد باید اطمینان حاصل کنند که رویکرد آن¬ها به “دروغ پراکنی”، مبارزه با تروریسم و “تحریک به خشونت” مطابق با استانداردهای مرسوم در مورد آزادی بیان است. همچنین لازم به یادآوری است که محدودیت‌های آزادی بیان بر اساس ماده ۱۰.۲ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، باید به ویژه زمانی که صحبت از سخنرانی سیاسی یا مباحث مربوط به منافع عمومی است، به صورت محدود تفسیر شود (Wingrove علیه بریتانیا).
در شرایط فعلی، به نظر می¬رسد تفاهم¬نامه خطرِ جدی محدودیت¬های ناروا بر آزادی بیان را به همراه داشته است چرا که فنلاند و سوئد آماده تغییر بالقوه چارچوب قوانین کیفری خود به منظور حصول اطمینان از همسویی برداشت آنان از آزادی بیان با روایت مد نظر ترکیه در خصوص کردها، هستند. پیش از اتخاذ چنین اقدامی، لازم است فنلاند و سوئد به بررسی این موضوع بپردازند که آیا مقررات کیفری فعلی حاکم در این کشورها به خودی خود برای مقابله با تحریک به خشونت، فعالیت های تروریستی و تهدیدات علیه امنیت ملی ترکیه و سایر متحدان کافی است یا خیر.
نتیجه
نوشتار حاضر نشان می¬دهد که از متن تفاهم نامه و به ویژه غفلت¬ها و حذفیات صورت گرفته در آن متن، نگرانی¬های قابل توجهی در رابطه با حقوق بشر نشأت می¬گیرد. متن فاقد شفافیت لازم بوده و پیامدهای بالقوه¬ی وضعیت حقوق کیفری و همکاری قضایی پیش بینی نشده است. به علاوه، حداقل استانداردهای حقوق بشر، معیار تناسب و توازن منافع مورد اشاره قرار نگرفته است.
با وجود ایراد فوق، فنلاند و سوئد همچنان ملزم به رعایت تعهدات حقوق بشری خود هستند. با این حال، علی رغم ماهیت الزام¬آور تعهدات حقوق بشری، این دست از تعهدات غالبا با ضعف در اجرا و یا حتی عدم اجرا روبرو هستند. حذف بند حقوق بشری از متن تفاهم نامه، انتظارات در خصوص عدم اجرای اقدامات و اخراج¬هایی برخلاف حقوق بشر را کاهش می¬دهد و در نتیجه نقص فاحش توافق خواهد بود.
تفاهم¬نامه سال ۲۰۱۷ میان ایتالیا و لیبی، تجربه¬ای هراس انگیز برای نشان دادن اهمیت موضوع و عواقب مرگبار آن است. تفاهم¬نامه مذکور به منظور تقویت امنیت مرزها و مبارزه با مهاجرت غیرقانونی و قاچاق انسان امضا شد در حالی که اکنون مبنایی برای درخواست از دادستان دیوان بین¬المللی کیفری به منظور انجام تحقیقات از دولت ایتالیا در خصوص جنایات جنگی و جنایت علیه بشریت به دلیل همدستی در شکنجه و سایر موارد نقض فاحش حقوق بشر شده است؛ جنایاتی که به علت عقب نشینی غیرقانونی و حمایت از مقامات لیبی به دولت ایتالیا نسبت داده می¬شود. تفاهم¬نامه سال ۲۰۱۷ شامل بندی حقوق بشری (بند شماره ۵) بود که طبق آن طرفین متعهد شدند تا تفاهم¬نامه حاضر را با عنایت به تعهدات بین¬المللی و موافقت¬نامه¬های حقوق بشری که دو کشور طرف آن¬ها بودند تفسیر و اعمال نمایند. به همین علت، تفاهم¬نامه¬ی جدید که ترکیه، فنلاند و سوئد امضا کرده¬اند، نگرانی¬های بیشتری را به همراه خواهد داشت چرا که در متن فعلی در مورد موضوع حقوق بشر سکوت اختیار شده است.
گرچه ممکن است احترام به اسناد بین¬المللی و منطقه¬ای حقوق بشر که هر سه کشور عضوی از آن¬ها هستند، به طور ضمنی به عنوان تعهدات دیپلماتیک و حقوقی آن¬ها تلقی شود، با این حال جدیت آسیب¬های احتمالی ناشی از چنین نقص فاحشی، اجازه رویکرد ساده¬لوحانه فوق را نمی¬دهد. به احتمال زیاد، حذف و غفلت از بند مربوط به حقوق بشر عمدی بوده و متن تفاهم نامه با دقت زیادی به صورت مبهم و موسع طراحی شده است تا امکان دستیابی به یک توافق سیاسی را فراهم کند؛ بدون اینکه هیچ وعده ای بیش از حد یا کمتر از آن در مورد همکاری و استرداد داده شود. به عبارت دیگر، تعهدات حقوق بشری حذف شدند تا امضای تفاهم نامه از نظر سیاسی برای ترکیه جذاب تر شود؛ ولی دادگاه های سوئد و فنلاند همچنان موظف به رعایت آن تعهدات حقوق بشری خواهند بود. با این حال، این بازی خطرناک تنها در خدمت روایت‌های ضد کرد است و نمی‌تواند پیام روشنی مبنی بر اولویت دادن به حقوق بشر بر برنامه‌های سیاسی و نظامی به همراه داشته باشد.