آیا دیوان کیفری بین المللی باید به ایالات متحده اجازه عضویت در دیوان را بدهد؟
نوشته دکتر کالب اچ. ویلر، استاد حقوق دانشگاه کاردیف
ترجمه دکتر زهرا خداداد پژوهشگر حقوق بین الملل
ویراستار علمی دکتر فریدون جعفری دانشیار دانشگاه بوعلی سینا
مقدمه
اساسنامه رم دیوان کیفری بین‌المللی (“”ICC یا “دیوان”) در ۱۷ ژوئیه ۱۹۹۸ به تصویب رسید. ایالات متحده نقش بسیار فعالی در روند مذاکرات دشوار آن ایفا کرده و بخش‌های مهمی از اساسنامه را شکل داده و در مواردی وقتی تصمیماتی اتخاذ می شد که با تمایلات آنها موافق نبود، تهدید به خروج از مسیر مذاکرات می نمود. در نهایت و علیرغم مشارکت فعال در فرایند تصویبی اساسنامه، ایالات متحده یکی از هفت دولتی بود که به اساسنامه رای منفی داد. ایالات متحده بنا بر دلایل مختلفی با اساسنامه مورد توافق همنوا نبود، که مهمترین آنها اعمال صلاحیت دیوان کیفری بین المللی بر اتباع دولتهای های غیر عضو، در زمانی است که جرم ادعایی آنها در قلمرو یک دولت عضو رخ داده باشد یا در قلمرو دولتی که به طور موردی با اعمال صلاحیت دیوان موافقت کرده باشد. با توجه به این نگرانی ها، ایالات متحده در مقابل درخواست ها برای پیوستن به دیوان کیفری بین المللی، مقاومت کرده است.
در طول سال‌های پس از تصویب اساسنامه، پنج رئیس‌جمهور در ایالات متحده سرکار آمدند، که ظاهراً هر یک به انحای مختلف با دیوان درگیر بوده‌اند. رویکردهای آنها از محکوم کردن دیوان کیفری بین المللی به عنوان سازمانی طغیانگر که حاکمیت آمریکا را تهدید می‌کند، تا راه‌حلی محتمل برای معضل چگونگی مجازات پوتین به دلیل تهاجم روسیه به اوکراین را شامل می‌شود. با این حال، تفاوت‌ها در نحوه تعامل چهار دولت از پنج دولت با دیوان کیفری بین‌المللی تا حد زیادی سطحی بوده و مواضع همه آنها عمدتاً انگیزه‌های مشابهی داشتند: تشویق و گاهی همراهی با دیوان، زمانی که دیوان به دنبال دستگیری افرادی بود که ایالات متحده یا آنها را متخاصم دانسته یا نسبت به وضعیت انها بی تفاوت بودند و همینطور محکوم کردن، در جایی که فعالیت های دیوان را علیه اتباع آمریکایی می دیدند. این رویکرد نشان می دهد که ایالات متحده تنها زمانی علاقمند به پاسخگویی است که، موضوع تعقیب و تحقیق در دیوان افرادی باشند که ایالات متحده آنها را هدف می داند، موضعی که مستقیماً با ماموریت دیوان کیفری بین المللی در پایان دادن به بی کیفری در تناقض است. بنابراین، لازم است دیوان کیفری بین‌المللی به بررسی این مسأله بپردازد که آیا کشوری را به عنوان عضو بپذیرد که با پیشبرد مأموریت دیوان همنوا نیست.
پذیرش ضعیف دیوان بین المللی کیفری توسط دولت کلینتون
بیل کلینتون شاید تنها رئیس جمهور آمریکا باشد که درک خوبی از دیوان کیفری بین‌المللی داشت. کلینتون در زمان مذاکرات اساسنامه رم در راس قدرت بود و تصمیم گرفت اساسنامه را قبل از پایان مهلت در ۳۱ دسامبر ۲۰۰۰ امضا کند. در بیانیه مقارن امضای اساسنامه، کلینتون بر اهمیت پاسخگو بودن افراد متهم به جنایات ارتکابی داخل در صلاحیت موضوعی اساسنامه رم و «سنت رهبری اخلاقی» ایالات متحده منتهی به آن تلاش‌ها تاکید نمود. وی همچنین تاکید دارد که دیوان کیفری بین‌المللی، دادگاهی با صلاحیت تکمیلی است، اگرچه تبیین ایشان از نحوه اعمال صلاحیت تکمیلی تا حدودی مبرهن نیست. علیرغم این جنبه های مثبت اساسنامه، کلینتون همچنین به چندین نکته منفی اشاره دارد که وی آنها را دلیل اصلی اتخاذ موضع مخالف آمریکا در امضای اساسنامه توسط این کشور محسوب داشته است. از جمله آنها، نگرانی از امکان تعقیب اتباع کشورهای غیرعضو (یعنی ایالات متحده) توسط دیوان و احتمال سیاست زدگی در محاکمات آن است. وی به ضرورت برخورد محتاطانه و بررسی عملکرد آتی دیوان، قبل از تصمیم ایالات متحده برای پیوستن توصیه می کند.
موضع حفاظتی بوش در برابر دیوان کیفری بین المللی
جانشین او، جورج بوش، نگرانی های کلینتون را دو چندان کرده و خود را به عنوان یک دشمن سرسخت دیوان کیفری بین المللی معرفی کرد. موضع بوش در دیوان کیفری بین‌المللی تا حد زیادی متأثر از موضع گیری جان بولتون، که در دولت بوش به عنوان معاون وزیر امور خارجه در امور کنترل تسلیحات و امنیت بین‌الملل و بعداً به عنوان سفیر در سازمان ملل خدمت می کرد بود. بولتون انتقادات متعددی را بر دیوان کیفری بین‌المللی وارد کرده، که عمده‌ترین آنها ایراد وی به دادستان دیوان و «مصونیت او از تعقیب یا پاسخگویی» از منظر سیاسی است، با توجه به این واقعیت که اختیار وی توسط یک نهاد قانونگذار کنترل نمی شود. بوش این نگرانی را مکررا در سال ۲۰۰۲ در سخنرانی ای که برای اعضای فعال ارتش ایالات متحده ایراد کرد و دیوان کیفری بین المللی را «مصون از تعقیب و پاسخگویی» خواند، تکرار کرد. به نظر می‌رسد که موضع بوش ناشی از این نگرانی بود که دیوان کیفری بین‌المللی، می‌توانست به عنوان ابزاری برای پاسخگو کردن اتباع آمریکایی در قبال اقداماتشان مورد استفاده قرار گیرد، چیزی که او معتقد بود باید در صلاحیت انحصاری ایالات متحده باقی بماند. وی در بیانیه خود به طور خاص به این واقعیت اشاره کرد که سربازان آمریکایی باید فقط در برابر افسران مافوق و قوانین نظامی امریکا پاسخگو باشند. در تلاش برای محافظت در برابر پیگرد قانونی اتباع آمریکایی، دولت بوش بیش از ۱۰۰ قرارداد دوجانبه را با کشورهای عضو دیوان کیفری بین‌المللی منعقد کرد که در آنها دولتهای عضو متعهد می شدند در صورت صدور حکم بازداشت از جانب دیوان، اتباع آمریکایی‌ها را به دادگاه تسلیم نکنند.
بوش هر گاه دیوان کیفری بین المللی را علیه کشوری غیر از ایالات متحده می دید، تمایل بسیاری به حمایت از فعالیت دیوان داشت. این مطلب در تمایل او به عدم مخالفت با ارجاع وضعیت دارفور توسط شورای امنیت به دیوان قابل مشاهده است. نگرانی‌های او در مورد عدم پاسخگویی ادعایی دیوان کیفری بین‌المللی و خطر سیاست زدگی آن، زمانی که امکان بهره برداری سیاسی شخصی از اقدامات دیوان را ملاحظه کرد، از بین رفت.
آب شدن یخ ارتباط ایالات متحده با دیوان، توسط اُباما
بلافاصله پس از روی کار آمدن، دولت اُباماتمایل خود را برای همکاری نزدیک‌تر با دیوان کیفری بین‌المللی، نسبت به اسلاف خود ابراز نمود. در دو سال اول فعالیت دولت اُباما، ایالات متحده به عنوان ناظر در مجمع کشورهای عضو دیوان شرکت کرده و در کنفرانس بازنگری اساسنامه رم که در کامپالای اوگاندا برگزار شد، شرکت کرد. در سال های بعد، دولت همچنین به تسهیل انتقال بوسکو انتاگاندا و دومینیک اونگون به بازداشتگاه دیوان کمک کرد. هر دو متهم متعاقباً توسط دیوان محاکمه و محکوم شدند. دولت اُباما همچنین به قطعنامه شورای امنیت در ارجاع وضعیت لیبی به دیوان کیفری بین‌المللی، رأی مثبت داد. علیرغم این تلاش ها برای همکاری مثبت با دیوان، دولت اُباما در برخی برهه ها به حمایت از فعالیت دیوان کیفری بین المللی ادامه نداد. در سال ۲۰۱۴، پس از استقرار نیروهای آمریکایی به عنوان نیروهای حافظ صلح در مالی، اُباما یادداشتی صادر کرد که در آن تاکید دارد که این نیروها به دلیل توافق نامه موجود منعقده میان ایالات متحده و مالی، مشمول تعقیب کیفری یا سایر روشهای احراز صلاحیت دیوان کیفری بین المللی نخواهند بود. همانند بوش، اُباما نیز زمانی علاقمند به حمایت موثر از فعالیت دیوان کیفری بین المللی داشت که به پاسخگویی آمریکایی ها در دیوان منتهی نشود.
مخالفت شدید ترامپ با دیوان کیفری بین المللی
پس از انتخاب دونالد ترامپ به عنوان رئیس جمهور در سال ۲۰۱۶، موج ضدیت با دیوان کیفری بین‌المللی مجددا بازگشت. در ۱۰ سپتامبر ۲۰۱۸، جان بولتون، در نقش خود به عنوان مشاور امنیت ملی، با “غیرقانونی” خواندن فعالیت دیوان به آن حمله کرده و ادعا نمود که “از نظر همه مقاصد و اهداف، دیوان کیفری بین المللی برای ما از بین رفته است”. ترامپ دو هفته بعد در سخنرانی خود در مجمع عمومی سازمان ملل متحد با اظهار به اینکه « دیوان کیفری بین‌المللی، صلاحیت، مشروعیت و اقتداری ندارد.» این دشمنی را تشدید کرد. انتقادات بولتون و ترامپ عمدتاً بازنشر ادعاهای دوران بوش، مبنی بر مصونیت دیوان و دادستان آن ” از پاسخگویی” بود. بولتون این اظهارات را با بیان اینکه اختیارات دادستان «کنترل نشده» است، تشریح نمود. استدلال او در پسِ این نتیجه گیری تا حدودی پیچیده است، اما به نظر می رسد که منعکس کننده نگرانی هایی در مورد روند در حال اجرا برای برکناری دادستان از سمت خود در صورت رفتار نامناسب وی باشد. آنچه دیدگاه وی را پیچیده می سازد، اشاره به این واقعیت است که او به ایجاد رویه ای برای عزل دادستان به دلیل سوء رفتار اذعان دارد، که مسلما وجود چنین رویه ای حاکی از پاسخگویی دادستان است. آنچه از اظهارات بولتون بر می اید، این است که او نگران عدم پاسخگویی دادستان نیست، بلکه نگران فقدان کنترل ایالات متحده در برهه های است که دادستان باید پاسخگو شود.
دولت ترامپ در سال ۲۰۲۰ با اعمال تحریم‌های اقتصادی و مسافرتی علیه دادستان، فاتو بنسودا و فاکیسو موچوچوکو، رئیس بخش صلاحیت، صلاحیت تکمیلی و همکاری دیوان، به حمله خود به دیوان بین‌المللی کیفری ادامه داد. دولت این تحریم ها را بر این اساس توجیه کرد که بنسودا و موچوچوکو در هدف قرار دادن سربازان آمریکایی مشغول خدمت در افغانستان «با انگیزه سیاسی» مشارکت داشته اند. در فرمان تحریم‌های صادره، این تحقیقات بدون اشاره به دو ایراد آمریکا از دیوان، «غیرعادلانه و نامشروع» خوانده شده اند. با این حال، با توجه به فرمان اجرایی سابق صادره توسط دولت ترامپ، مبنی بر مجوز استفاده از تحریم‌ها علیه کارکنان دیوان، آنها را با احراز صلاحیت دیوان کیفری بین‌المللی در تعقیب جنایات احتمالی ارتکابی توسط سربازان آمریکایی در افغانستان از کشورهای عضو اساسنامه رم، مرتبط می‌کرد. بار دیگر، به نظر می رسد موضع ایالات متحده در قبال دیوان با ادراک از آن در قالب یک تهدید اتخاذ شده است.
بایدن دیوان کیفری بین‌المللی را راه حلی احتمالی می داند.
جو بایدن رییس جمهور فعلی آمریکا، از زمان انتخاب، تا حدودی نگرش مطلوب تری نسبت به دیوان کیفری بین‌المللی نشان داده است. پس از تهاجم روسیه به اوکراین، بایدن خیلی سریع بر این نظر شد، که ولادیمیر پوتین رئیس جمهور روسیه در حال ارتکاب جنایاتی است که باید به خاطر آنها محاکمه شود. بایدن یک ماه پس از آغاز تهاجم، پوتین را “جنایتکار جنگی” اعلام کرد. او چندین هفته بعد این ادعا را تکرار کرده و همچنین اعلام کرد که نیاز به جمع آوری شواهد و مدارکی برای استفاده در فرایند محاکمه “جنایات جنگی” است. او این بیانیه را با اعلامیه ای مبنی بر اینکه پوتین در حال ارتکاب نسل کشی در اوکراین است تکمیل کرده و اثبات آن را به عهده حقوقدانان بین المللی واگذار کرد تا بررسی کنند که آیا اقدامات پوتین از نظر قانونی به عنوان نسل کشی شناخته می شود. بایدن و دولت او، علیرغم استفاده از واژه ها و عبارات دیوان کیفری بین‌المللی در هنگام درخواست برای پیگرد قانونی پوتین، در مورد مراجعه به دیوان، به عنوان مرجع برگزاری محاکمه، دچار تردید بسیاری بودند. جان فاینر، یکی از معاونان مشاور امنیت ملی بایدن، برگزاری محاکمه در دیوان کیفری بین‌المللی را «گزینه‌ای چالش‌برانگیز» خوانده و از مسائل مربوط به صلاحیت و عضویت به‌عنوان موانع یاد می کند.
گفتمان سیاسی، رویه ریاست جمهوری را در مورد دیوان کیفری بین المللی پیش می برد.
بخش وسیعی از آنچه همه روسای جمهوری آمریکا در مورد دیوان گفته اند، موضع گیری هایی است که در جهت جلب حمایت سیاسی اتخاذ شده است. این مطلب به ویژه در مورد روسای جمهور جمهوری خواه، بوش و ترامپ، صادق است، که موضع آنها نسبت به دیوان، عمدتاً توسط جان بولتون شکل گرفته است. بولتون که مورد حمایت سناتور جمهوری خواه سابق جسی هلمز، رهبر جنبش محافظه کار در ایالات متحده بود، مخالف سرسخت دیوان محسوب می شود. هلمز نیز مانند بولتون علیه دادستان‌ها و قضات بین‌المللیِ مصون از پاسخگویی، انتقاد کرده و یک بار در جلسه کمیته روابط خارجی سنا اظهار داشت که هرگونه اعمال صلاحیت دیوان بر اتباع آمریکایی «بی معنا و بی اهمیت» خواهد بود. وی ادامه داد که، دیوان تهدیدی برای منافع ملی ایالات متحده است و این کشور باید فعالانه با تداوم فعالیت آن مخالفت کند. در همان جلسه، سناتور راد گرامز از دیوان، به عنوان «هیولا» یاد کرده که باید از بین برود. این دیدگاه ها منعکس کننده تفکر بسیاری از محافظه کاران آمریکایی در مورد دیوان کیفری بین المللی است و انتقاداتی که علیه دیوان در طول دولت های بوش و ترامپ صورت گرفت، چیزی بیش از حمایت از این موضع دیرینه نبود.
جنگ در اوکراین حداقل به طور موقت برخی از مخالفت های پیشین علیه دیوان را تلطیف کرده است. در ۱۵ مارس، سنای ایالات متحده به اتفاق آرا، قطعنامه ای را تصویب کرد که در آن از کشورهای عضو دیوان کیفری بین المللی می خواهد تا از دیوان درخواست کنند تا جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت ارتکابی از جانب پوتین یا به دستور او را مورد تحقیق قرار دهد. این قطعنامه توسط سناتور لیندسی گراهام، که خود را «مسئله‌گشای محافظه‌کار» توصیف می‌کند، حمایت شد. چند هفته بعد، مجلس نمایندگان، لایحه‌ای را با حمایت گسترده هر دو حزب تصویب کرد که به رئیس‌جمهور دستور می دهد، درباره تلاش‌های ایالات متحده برای جمع‌آوری، تجزیه و تحلیل و حفظ شواهد جنایات روسیه در اوکراین برای استفاده در هر دادرسی داخلی، خارجی یا بین المللی در آینده، گزارشی ارایه دهد. در حالی که این لایحه مستقیماً به دیوان کیفری بین‌المللی اشاره ای ندارد، اما ایلهان عمر از نمایندگان حامی ان، در بیانیه ای مطبوعاتی اظهار داشت که این لایحه به حمایت از روند رسیدگی در دیوان کیفری بین‌المللی کمک خواهد کرد.
نتیجه
اقدامات و اظهارات پنج دولت اخیر ریاست جمهوری امریکا نشان از آن دارد که آنها هنوز درک کاملی از کارکرد و نحوه فعالیت دیوان کیفری بین‌المللی نداشته و تمایلی خاصی نیز برای ادارک آن ندارند. آنها صرفا به تعامل با دیوان، به عنوان ابزاری برای استفاده علیه دیگران ابراز تمایل دارند تا به عنوان ابزاری واقعی که برای مبارزه با بی کیفری طراحی شده است. این موضوع در بیانیه اخیر لیندا توماس-گرینفیلد، سفیر ایالات متحده در سازمان ملل به وضوح آشکار شد. هنگامی که در پاسخ به سوال مرتبط با محاکمه پوتین در دیوان کیفری بین‌المللی، اعلام می دارد که به‌عنوان یک گزینه در دسترس بوده و ایالات متحده همیشه از اقدامات دیوان “در صورت نیاز به اقدام” حمایت کرده است.در پس زمینه این بیانیه به طور ضمنی ایده پاسخگو نبودن امریکایی ها نهفته است.
مشکل این رویکرد آن است که برداشت ایالات متحده از «زمان ضرورت اقدام» با فهم دیوان متفاوت است. دیوان کیفری بین‌المللی بر اساس اصل پایان دادن به بی کیفری افرادی که مرتکب نسل‌کشی، جنایات جنگی، جنایات علیه بشریت و جنایت تجاوز می‌شوند، بدون توجه به موقعیت رسمی یا وابستگی ملی‌شان تأسیس شده است. از دیدگاه دیوان، هر زمانی که بتواند به آن هدف برسد، اقدام ضروری است. ایالات متحده رویکرد متفاوتی برای تصمیم گیری در مورد زمان ضرورت اقدام، اتخاذ می کند. این کشور فقط به اقدام علیه دشمنان خود یا اتباع کشورهایی معتقد است که برای آنها ارزش و اعتباری قائل نیست. هنگامی که ایالات متحده یا دوستانش تهدید به پیگرد قانونی می شوند، حتی در صورت وجود شواهد قاطع جنایت، آن اقدام را به عنوان نقض غیرمجاز حاکمیت رد می کند. لذا این دو رویکرد ناسازگار ( و در تضاد با یکدیگر) هستند.
چنین حالتی دیوان را با یک انتخاب مواجه می کندد. یا باید ماموریت خود را برای جلب رضایت آمریکا برای عضویت تغییر دهد، یا در مسیر فعلی باقی مانده و به هدف خود برای پایان دادن به بی کیفری ادامه دهد. راه اول احتمالاً منجر به این خواهد شد که دیوان کیفری بین‌المللی از حمایت سیاسی، اطلاعاتی و مالی بیشتری از ایالات متحده برخوردار شود و انجام تحقیقات و تعقیبهای قضایی را برای دیوان آسان‌تر کند. در ازای آن، مسلما به طور قطع نیاز به اتخاذ رویه ای برای معافیت اتباع آمریکایی از تعقیب کیفری حداقل در برخی شرایط دارد. این امر می‌تواند منجر به درخواست و مطالبه سایر کشورها به‌ویژه آن‌هایی که به طور منظم در تلاش برای حفظ صلح شرکت دارند برای اعمال چنین حمایت‌هایی نسبت به اتباع خود باشند. چنین بازخوردی منجر به توسعه ساختار قضایی دوگانه ای در دیوان کیفری بین‌المللی می‌شود که بر اساس آن، مسئولیت کیفری فردی به همان اندازه که به اوضاع و احوال مربوط به جرم انتسابی بستگی دارد به تابعیت متهم نیز وابسته خواهد شد. چنین تغییری اساساً مأموریت دیوان را با پاسخگویی کامل در مورد جنایات ددمنشانه به یک هدف دست نیافتنی تغییر می دهد. تا زمانی که ایالات متحده مایل به چشم پوشی از مخالفت های خود پیرامون نحوه اعمال صلاحیت دیوان نباشد، بهتر است دیوان بدون ایالات متحده به عنوان دولت عضو آن فعالیت کرده و باید در برابر هرگونه تلاش احتمالی دولت امریکا برای پیوستن به آن مقاومت کند.