قربانیان نهادهای غیررسمی: وضعیت کارکنان ملی «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا»(CICIG)[1]
Lorenzo Gasbarri
مترجم: پیمان حسنی
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر فاطمه کیهانلو
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی
سازمانهای بینالمللی به جنگل روابط قراردادی با مقامات و عوامل خود معروف هستند. در نظام سازمان ملل متحد به طور خاص، انتقادات زمانی مطرح میشوند که در آن کارکنان غیررسمی برای انجام همان فعالیتها و به عهده گرفتن مسئولیتهای مشابه کارکنان اصلی مورد استثمار واقع میشوند. رفتار ناعادلانه با دستههای خاصی از کارکنان عواقب به مراتب وخیمتری برای اتباع غیرکارمندی دارد که برای بهرهگیری از دانش آنها از کشور و شبکههای حرفهایشان به صورت محلی استخدام میشوند. آنها اغلب شرایط قراردادی بدتری از نظر حقوق و مزایا داشته و بیشتر در معرض خطر اقدامات تلافیجویانه قرار دارند. این امر به ویژه به دلیل رویه رو به رشد «برونسپاری» ماموریتهای حساس به نهادهای غیررسمی یا ترکیبی(هیبریدی) نگرانکننده است؛ زیرا انواع کارهای مخاطرهآمیز و خطرناک را چند برابر کرده است.
در این ایام، ماجرای وحشتناکی در «گواتمالا» در حال رخ دادن است. این ماجرا مربوط به «کلودیا گونزالس»( Claudia Gonzalez) وکیل حقوق بشری و کارمند سابق «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا»[۲] است.
من ابتدا به طور خلاصه به وقایع پرونده میپردازم، سپس وضعیت حقوقی نامشخص کارکنان ملی که برای «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» کار میکردند را ارائه میکنم و در نهایت به بحث درباره نهادهای غیررسمی و شکافهای حقوقی می پردازم که در بستر آن فعالیت میکنند.
مروری مختصر بر حقایق پرونده حاضر
«کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» در سال ۲۰۰۶ به موجب توافقنامهای بین گواتمالا و سازمان ملل متحد برای تحقیق در مورد «نیروهای امنیتی غیرقانونی و سازمانهای امنیتی مخفی» و نیز حمایت و ارائه کمکهای فنی به نهادهای گواتمالایی تاسیس شد(ماده ۲). این کمیسیون در طول ماموریت خود، ۱۲۴ وضعیت از جمله موارد فساد، پولشویی، اعدامهای فراقضایی، قاچاق مواد مخدر و کلاهبرداریهای دولتی را مورد بررسی قرار داد. این توافقنامه در سال ۲۰۱۹ منقضی شد؛ یعنی زمانی که کمیسیون تحقیقاتی را در مورد «جیمی مورالس»(Jimmy Morales) رئیس جمهور گواتمالا آغاز کرد. وی ماموریت «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» را تمدید نکرد.
از آن زمان، یک سری اقدامات انتقامجویانه علیه کارکنان «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» انجام شد که با بازداشت و زندانیکردن «کلودیا گونزالس» در ۲۸ آگوست ۲۰۲۳ به اوج خود رسید. او که تبعه گواتمالا بود، از سال ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۹ برای «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» کار کرد و وکیل فعلی چندین مقام گواتمالایی سابق در «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» و دادستانهایی است که به دلیل اعمالشان تحت تعقیب کیفری قرار دارند. او را پس از دستگیری زندانی کردند و در تاریخ ۶ سپتامبر به قاضی مقدماتی معرفی شد. در ۲۳ سپتامبر، او رسما به سوء استفاده از قدرت در ارتباط با مشارکت در یک پرونده فساد متهم شد که در سال ۲۰۱۷ مورد رسیدگی قرار گرفته بود. طی یک رسیدگی پشت دربهای بسته، بازداشت موقت او برای مدت ۳ ماه تعیین شد تا تحقیقات لازم انجام شود، اما دادستان گواتمالا تاکید کرد که کار او برای «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» مستلزم داشتن مقام رسمی بوده و او از اختیاراتی که گواتمالا و سازمان ملل متحد به کمیسیون اعطا کردهاند، سوء استفاده کرده است.
وضعیت حقوقی غیررسمی «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» و کارکنان ملی آن
گواتمالا و سازمان ملل متحد در مقدمه معاهده موسس «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» تاکید کردند که کمیسیون یک «رکن غیروابسته به سازمان ملل متحد»(non-UN organ) است. در نگاه اول، ممکن است کمیسیون مانند یک سازمان بینالمللی دوجانبه نادر به نظر رسد؛ معاهده موسس مجموعهای از ارکان «مستقل کارکردی» ایجاد و به آنها شخصیت حقوقی بینالمللی اعطا کرده است(مواد ۲، ۴، و ۵). در عین حال، پیوند بین کمیسیون و سازمان ملل متحد همچنان قوی بود. دبیر کل کمیسر که وظایفش را در سطح دستیار دبیر کل انجام میداد، تعیین میکرد. پایگاه اینترنتی «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» تاکید میکند که کمیسیون به سازمان ملل متحد وابسته است که مسئولیت تامین مالی تمام فعالیتهای آن را بر عهده دارد. «برنامه عمران ملل متحد»[۳] بودجه «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» را مدیریت و به کارکنان آن حقوق و دستمزد پرداخت میکرد(بند ۱۶). جراید و روزنامهها اغلب آن را یک نهاد ضد فساد «تحت حمایت سازمان ملل متحد» مینامند، در حالی که سازمان ملل متحد خود از معرفی آن به عنوان رکن خود خودداری نکرده است.
وضعیت نامشخص کمیسیون بر کارکنان آن به ویژه در زمینه برخورداری از امتیازات و مصونیتها تاثیر میگذارد. به نظر میرسد این کمیسیون به مثابه یک نهاد بینالمللی که به صورت رسمی، مستقل و جداست، مشمول «کنوانسیون امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد»(کنوانسیون عمومی)[۴] نمیشود. برای پوشش بخشی از این شکاف برجسته، ماده ۱۰ معاهده موسس «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» مقرر میدارد که «کارکنان بینالمللی از امتیازات و مصونیتهای اعطا شده به کارشناسان در حال ماموریت سازمان ملل متحد برخوردار خواهند بود». گواتمالا و سازمان ملل متحد تصمیم گرفتند کارکنان ملی را به استثنای گروهی که به حمایت بیشتری نیاز دارند، از شمول این توافق خارج کنند.
علیرغم شکاف حقوقی برای اتباع گواتمالایی که در «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» کار میکردند، به دلیل تعریف گسترده «کارشناسان در ماموریتها»(experts on missions) و ارتباط بین کارکنان سازمان ملل متحد و «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا»، میتوان اجرای کنوانسیون عمومی را ادعا کرد. ضمن این که میتوان به این واقعیت تکیه کرد که معاهده تاسیس «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» بر اساس ماده ۱۴ منسوخ شده است و دیگر لازمالاجرا نیست. اگر بتوان کارمندان سابق «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» را به عنوان کارشناسان سازمان ملل متحد در ماموریتها در نظر گرفت، کنوانسیون عمومی برای حقایقی که امروزه اتفاق میافتد، قابل اعمال است و مقوله مصونیت از پیگرد قانونی، با وجود این که افراد مربوطه دیگر در ماموریتهای سازمان ملل متحد مشغول نیستند، همچنان ادامه خواهد یافت.(ماده ششم، بخش ۲۲).
به منظور تعریف این گروه از کارکنان، «دیوان بینالمللی دادگستری» در نظریه مشورتی «قابل اجرا بودن ماده ششم، بخش ۲۲، کنوانسیون عمومی» چنین تصریح نمود:«کارشناسانی که به این ترتیب منصوب یا انتخاب میشوند، ممکن است حقوق و دستمزد دریافت کنند یا نکنند، آنها ممکن است قرارداد داشته باشند یا نداشته باشند. ممکن است وظایفی را بر عهده داشته باشند که مستلزم کار طولانیمدت یا کوتاهمدت باشد. اصل موضوع نه در موقعیت اداری آنها بلکه در ماهیت ماموریت آنها نهفته است»(بند ۴۷).
علاوه بر این:«سازمان ملل متحد فرصتی داشته است که ماموریتهایی را (که ماهیت آنها به طور فزایندهای متفاوت است) به افرادی واگذار کند که فاقد جایگاه کارکنان سازمان ملل متحد هستند. انجام تحقیقات یا یافتن و اثبات حقایق به چنین اشخاصی سپرده شده است. آنها در برخی از نیروهای حافظ صلح، ارائه کمکهای فنی و بسیاری از فعالیتهای دیگر شرکت کردهاند. علاوه بر این، بسیاری از کمیتهها، کمیسیونها یا نهادهای مشابهی که اعضای آن نه به عنوان نمایندگان کشورها بلکه در صلاحیت شخصی فعالیت میکنند، در سازمان ]ملل متحد[ ایجاد شدهاند… در تمام این موارد، رویه سازمان ملل متحد نشان میدهد افرادی که به این ترتیب منصوب شدهاند، به ویژه اعضای این کمیتهها و کمیسیونها، به عنوان کارشناس در حال ماموریت در مفهوم بخش ۲۲ تلقی شدهاند».(بند ۴۸)
نهادهای غیررسمی و نیروی کار آنها
«کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» یکی از ارارکان سازمان ملل متحد نبود؛ بیتردید یک ارگان گواتمالایی هم نبود و نمیتوانست به عنوان یک سازمان بینالمللی نیز در نظر گرفته شود. استفاده از عنوان «نهاد غیررسمی» راهی برای بیان این مشکل است. این مسئله به این معنی است که «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» در دستهبندیهای رسمی نمیگنجد؛ زیرا اراده سیاسی و انعطافپذیری ادعایی که در فقدان یک قالب حقوقی منجر به ایجاد یک نهاد میشود را ندارد. در دیدگاه معاصر، ایجاد «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» به عنوان موجودیتی جدا از سازمان ملل متحد آن هم زمانی که به عنوان یک رکن سازمان ملل متحد کار میکرد، از اساس اشتباه بوده است. در نتیجه این کار، یک هیولای «فرانکشتاین»(Frankenstein) خلق شد تا درخواستهای سیاسی انتزاعی برای استقلال داشتن از سازمان ملل متحد و عدم مداخله در امور داخلی را محقق سازد ولی به سرعت از سوی گواتمالا مورد مداخله واقع شد. فرار از قانون برای یافتن راهی برای ایجاد سازش سیاسی شاید نقطه آغاز خوبی برای ایجاد کمیسیونی نباشد که رسالتش مبارزه با بیکیفرمانی است.
سازمان ملل متحد در حال حاضر در حال مذاکره با «هندوراس» برای ایجاد یک نهاد ضد فساد مشابه است که به نظر میرسد جایگاه سازمانی مشابهی با «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» داشته باشد. اگرچه از این طریق میتوان به شمول مصونیتها برای همه دستههای کارکنان امیدوار بود اما نقصهای نهادی ناشی از غیررسمیگرایی همچنان به قوت خود باقی هستند. سازمانهای بینالمللی در مورد نیروی کار خود تعهداتی دارند که موسسات غیررسمی ایجاد شده و منحلشده در چند سال اخیر، بهرهای از آن نبردهاند. سازمان ملل متحد باید تمام اقدامات لازم را انجام دهد:
«تا احترام به حقوق بشر، امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد و کارکنان وابسته به آن را ترویج و همچنین… گنجاندن شرایط قابل اجرای مندرج در کنوانسیون «امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد را مطالبه کند».[۵]
این سازمان دارای «صلاحیت… انجام اقداماتی برای حمایت شغلی از نیروهای خود» است که تا حد زیادی مشابه حق کشورها برای اعمال حمایت دیپلماتیک از اتباعشان است.[۶] سازمان یک رویه داخلی برای جمعآوری اطلاعات و پیگیری دستگیری یا بازداشت کارکنان خود از جمله حق حضور در جریان رسیدگی را دارد. حداقل باید انتظار داشت که کارکنان نهادهای غیررسمی از خطرات و عدم حمایتی که ممکن است از سوی کارفرمایان خود یا سازمان ملل متحد دریافت میکنند، مطلع شوند.
در قضیه «کلودیا گونزالس» دخالت اندک و حداقلی سازمان ملل متحد بسیار نگرانکننده است. دفتر سخنگوی دبیر کل سازمان ملل متحد در نشست مطبوعاتی روزانه خود در ۲۸ اوت، فقط از دستگیری وی ابراز «نگرانی» کرد. همین سخنگو در ۲۸ سپتامبر طی بیانیهای به جای «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» از لفظ «آن نهاد»(that body) استفاده و نگرانی عمیق خود را تکرار کرد. هیچ تلاشی برای ادعای مصونیت، اعمال «حمایت شغلی»(functional protection) و حتی درخواستی برای داشتن نمایندگی قانونی یا حتی اطلاع از جریان رسیدگی غیرعلنی به این پرونده به عمل نیامده است. فرضا اگر مقامات گواتمالا تصمیم بگیرند با وجود مصونیتها با کارکنان بینالمللی «کمیسیون بینالمللی علیه بیکیفرمانی در گواتمالا» مقابله کنند، هیچ نهادی وجود ندارد که رعایت حقوق آنها را خواستار شود![۷]
[۱] https://www.ejiltalk.org/victims-of-informal-institutions-the-status-of-national-personnel-of-the-international-commission-against-impunity-in-guatemala-cicig/
[2] International Commission Against Impunity in Guatemala (Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala: CICIG)
[3] UN Development Programme (UNDP)
برنامه پیشرفت و توسعه ملل متحد(برنامه عمران ملل متحد) یکی از مجموعه سازمانهای تخصصی زیر نظر سازمان ملل متحد است که با هدف توسعه کشورهای توسعهنیافته یا همان جهان سوم در سال ۱۹۶۶ تشکیل شد. امروزه عمده فعالیتهای این سازمان تحت تاثیر آرمانهای توسعه هزاره قرار دارد و برای رسیدن به این آرمانها تلاش میکند. – مترجم
[۴] Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations
[5] GA resolution 70/104, para 18
[6] Advisory Opinion Reparation for Injuries, p. 184
[7] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)