آیا قواعد عرفی علیه تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه از نوع قانون هلز-برتون وجود دارد؟
رای‌گیری دیگر (احتمالی) در مجمع عمومی ملل متحد علیه «تحریم»
Harold Bertot Triana
مترجم: امیرحسین عسگری
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر سید مصطفی میرمحمدی
دانشیار دانشگاه مفید قم
مقدمه
به احتمال زیاد، در نوامبر ۲۰۲۴ و در چارچوب جلسه مجمع عمومی، کوبا بار دیگر پیشنهادی را برای رای‌گیری ارائه خواهد داد که بر «ضرورت پایان دادن به تحریم‌های اقتصادی، تجاری و مالی که توسط ایالات متحده آمریکا علیه کوبا تحمیل شده»، تاکید می‌کند. این فرصت مناسبی است برای تحلیل این که آیا حمایت قاطع جامعه بین‌المللی از این متن در طول دهه‌ها تاثیری بر حقوق بین‌الملل عرفی در مورد تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه داشته است یا خیر.
حقوق بین‌الملل اتخاذ تدابیر اقتصادی را در روابط دوجانبه بین کشورها یا توسط سازمان‌های بین‌المللی علیه کشورهای ثالث مجاز می‌داند که می‌تواند به عنوان اقدامات متقابل، معامله به مثل، یا در چارچوب تعهدات بین‌المللی آن سازمان‌ها توجیه شود(به اینجا و اینجا مراجعه کنید). واقعیتی انکارناپذیر است که تلاش‌ها برای معرفی شورای امنیت سازمان ملل متحد به عنوان تنها نهاد جامعه بین‌المللی با صلاحیت اتخاذ یا مجاز کردن تدابیر اقتصادی قهری به شکل «تحریم‌ها» شکست خورده است. رویه‌ها به وضوح نشان می‌دهند که کشورها و سازمان‌های بین‌المللی چنین برداشتی نداشتند که منشور ملل متحد در فرآیند جامعه‌سازی بین‌المللی، تحریم اقتصادی را تنها به شورای امنیت واگذار کرده باشد (در دفاع از این موضع بنگرید: نظریه جداگانه، تا حدودی موافق و نیز مخالف، قاضی رابینسون در قضیه برخی اموال ایران، جمهوری اسلامی ایران علیه ایالات متحده آمریکا، رای ۳۰ مارس ۲۰۲۳، بند ۳۶).
به همین ترتیب، جامعه بین‌المللی در ایجاد ممنوعیت‌هایی برای اتخاذ این تدابیر اقتصادی یک‌جانبه ناکام مانده است. تعداد زیادی از قطعنامه‌های مجمع عمومی ملل متحد و شورای حقوق بشر که به صراحت با این تدابیر یک‌جانبه مخالف‌اند، با دو واقعیت مواجه‌اند: غیرالزام‌آور بودن ماهیت قطعنامه‌های نهادهایی مانند مجمع عمومی سازمان ملل متحد در رد اعمال این تدابیر و اجماع محدود در جامعه بین‌المللی بر سر تصویب آن‌ها که مانع از آن می‌شود که مفاد این قطعنامه‌ها به عنوان هنجارهای حقوق بین‌الملل عرفی تلقی شوند. این واقعیت به تازگی توسط اتاق بزرگ دیوان عمومی اتحادیه اروپا در رای خود در تاریخ ۱۳ سپتامبر ۲۰۲۳ یادآوری شد، زمانی که ونزوئلا خواستار ابطال تصمیمات و مقررات شورای اروپا حاوی تدابیر محدودکننده علیه خود شد.
«هم قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل متحد که توسط جمهوری بولیواری ونزوئلا اشاره شده و هم قطعنامه‌های شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد، با تعداد قابل توجهی از رای‌های منفی یا ممتنع به ویژه از سوی کشورهای عضو اتحادیه اروپا تصویب شده‌اند. بنابراین قطعنامه‌هایی که جمهوری بولیواری ونزوئلا به آن‌ها استناد کرده، نمی‌توانند به عنوان بازتاب‌دهنده یک رویه عمومی پذیرفته‌شده به عنوان حقوق تلقی شوند».
آیا مواردی مانند قانون هلمز-برتون می‌تواند یک استثنای احتمالی برای جلوگیری از تدابیر اقتصادی یک‌جانبه تلقی شوند؟
با وجود واقعیت توصیف‌شده فوق، بررسی یک استثنای ممکن ارزشمند است. این پرسش مطرح می‌شود که آیا موضعی که جامعه بین‌المللی در مجمع عمومی سازمان ملل متحد علیه شیوه‌های اقتصادی قهری مانند قانون هلمز-برتون(قانون آزادی و همبستگی دموکراتیک کوبا) در سال ۱۹۹۶ اتخاذ کرده، می‌تواند به عنوان استثنایی بر قاعده کلی فقدان اجماع بین‌المللی در شکل‌دهی به یک هنجار عرفی علیه تدابیر قهری یک‌جانبه تلقی شود.
قانون هلمز-برتون شامل مجموعه‌ای گسترده از مقررات مربوط به محدودیت‌های اقتصادی و اهداف سیاسی است که تحریم‌های اقتصادی ایالات متحده علیه «دولت کاسترو» را تشدید کرد. این مجموعه کامل از تدابیر به طور صریح با هدف «ایجاد یک چارچوب سیاستی برای حمایت ایالات متحده از مردم کوبا در پاسخ به تشکیل یک دولت انتقالی یا دولت منتخب دموکراتیک» و همچنین «حفاظت از اتباع ایالات متحده در برابر تصرفات غیرقانونی و معامله نادرست در املاکی که توسط رژیم کاسترو مصادره شده» طراحی شده بود.
مجموعه‌ای از دلایل می‌تواند برای غیرقانونی بودن اجرای این قانون بر اساس حقوق بین‌الملل ارائه شود. «مداخله»ای که از اجرای آن ناشی می‌شود و تاثیر زیان‌بار آن بر حقوق بشر، مهم‌ترین عناصر ذی‌ربط این بحث خواهند بود. در مورد موضوع دوم، به دلایل محدودیت فضا شایسته است تفسیر بیشتری درباره محدودیت‌های احتمالی این تدابیر در زمینه حقوق بشر ارائه شود. در خصوص نقض اصل عدم مداخله، چه با استفاده از معیار وجود «فشار» از طریق ابزار ضد فشار (ACI) (شدت تدابیر، آسیب‌های وارد شده، مدت زمان آن‌ها و غیره) و چه با پیروی از معتبرترین نظریه‌ها مانند نظریه مارکو میلانویچ و استنباط وی از مدل‌های فشار، به نظر می‌رسد نتیجه متفاوتی حاصل نخواهد شد. از نظر من، حداقل این «نیاز به فشار» برآورده خواهد شد. این قانونی است که می‌توان درباره مسائلی که صرفا در صلاحیت داخلی کشورها نیستند، مناقشه کرد (یعنی مسائلی که یک گشور مجاز به تصمیم‌گیری آزادانه در مورد آن‌ها نیست)، اما واضح است که هدف آن زیرپا گذاشتن «اعمال حقوق حاکمیتی» است(به اینجا و اینجا مراجعه کنید).
با این حال، تاثیر بالقوه قطعنامه‌های مجمع عمومی در مورد تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه مانند آن‌هایی که توسط قوانینی مانند قانون هلمز-برتون تحمیل شده‌اند، به این بحث گسترش نمی‌یابد؛ هر چند که به عنوان مثال، نگرانی خود را نسبت به حقوق بشر در کوبا نشان می‌دهد. تاثیر این قطعنامه‌ها بر جنبه‌هایی است که در آن زمان نیز در نظر کمیته حقوقی بین‌المللی آمریکایی در پیروی از قطعنامه AG/Doc.3375/96 مجمع عمومی سازمان کشورهای آمریکایی تحت عنوان «آزادی تجارت و سرمایه‌گذاری در نیم‌کره» تاکید شده بود: اعمال صلاحیت قانونی یا قضائی بر اقدامات انجام‌شده در خارج از کشور توسط یک کشور که از همه محدودیت‌ها در مسائل فرامرزی فراتر می‌رود، با تاثیر بر طرف‌های ثالث و با تمامی پیامدهای منفی که این امر برای نقض احتمالی سایر هنجارها و تعهدات حقوقی بین‌المللی به همراه دارد.
در واقع، از سال ۱۹۹۲ در ۳۱ مورد مجمع عمومی سازمان ملل متحد اغلب پیش‌نویس‌های قطعنامه‌ای را که توسط کوبا ارائه شده و خواستار پایان دادن به «تحریم‌های اقتصادی، تجاری و مالی تحمیل شده از سوی ایالات متحده آمریکا علیه کوبا» بوده را تصویب کرده است. رویه قضائی دیوان بین‌المللی دادگستری در نظریه مشورتی «مشروعیت تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای» درباره ویژگی‌های هنجاری قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل متحد در ارتباط با حقوق عرفی، به این صورت اظهار نظر کرده است:
«دیوان تاکید می‌کند که قطعنامه‌های مجمع عمومی حتی اگر الزام‌آور نباشند، می‌توانند گاهی ارزش هنجاری داشته باشند. در شرایط خاص، این قطعنامه‌ها می‌توانند شواهد مهمی برای اثبات وجود یک قاعده یا ظهور یک باور حقوقی opinio juris فراهم کنند. برای تعیین این که آیا این موضوع در مورد یک قطعنامه خاص مجمع عمومی صادق است یا خیر، لازم است به محتوا و شرایط تصویب آن نگاه کنیم؛ همچنین باید بررسی کنیم که آیا opinio juris در مورد ماهیت هنجاری آن وجود دارد یا خیر؛ یا یک سری قطعنامه‌ها می‌تواند نشان‌دهنده تکامل تدریجی opinio juris مورد نیاز برای ایجاد یک قاعده [عرفی] جدید باشد»(بند ۷۰).
عوامل مورد توجه دیوان بین‌المللی دادگستری برای انکار وجود opinio juris در قطعنامه‌های مجمع عمومی شامل تعداد رای‌های منفی و ممتنع، جایی که محتوای این قطعنامه‌ها عدم وجود هنجارهای خاص عرفی را نشان می‌دهد و همچنین جایی که بین یک opinio juris در حال ظهور و رویه دولتی تنش وجود دارد، بوده است(به بندهای ۷۰-۷۳ مراجعه کنید).
اگر استدلال دیوان بین‌المللی دادگستری را با تغییرات لازم به قطعنامه‌های ضد قانون هلمز-برتون اعمال کنیم، «ارزش هنجاری» این قطعنامه‌ها در مورد تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه قابل تشخیص خواهد بود. این موضوع توسط قاضی اختصاصی [دکتر جمشید] ممتاز در پرونده «نقض‌های ادعایی معاهده دوستی، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی ۱۹۵۵»(جمهوری اسلامی ایران علیه ایالات متحده آمریکا)(بندهای ۱۹-۲۰) اشاره شده است، زمانی که او به قطعنامه‌های ضد «تحریم» کوبا در تحلیل خود از تحریم‌های ۲۰۱۸ ایالات متحده علیه ایران، اتباع آن و اتباع و شرکت‌های کشورهای ثالث اشاره کرد. تصویب این قطعنامه‌ها علیه «تحریم» از سال ۱۹۹۲ با حمایت قاطع، شواهدی از ظهور یک opinio juris یا حداقل، تشکیل یک هنجار عرفی در برابر شیوه‌های تحریمی مانند آنچه در این نوع قانون ملی تعیین شده، فراهم می‌کند.
در این قطعنامه‌ها از جمله جدیدترین آن در سال ۲۰۲۳، اشاره‌ای صریح به وجود یا کاربرد هنجارهای خاص حقوق عرفی که این نوع تحریم‌ها را ممنوع می‌کند، وجود ندارد. با این حال، محتوای این قطعنامه‌ها به وضوح موضع کشورهای عضو را در مورد تناقض این تدابیر با هنجارهای حقوق بین‌الملل، به ویژه در مورد «تعهدات تحت منشور سازمان ملل متحد و حقوق بین‌الملل که به طور خاص آزادی تجارت و ناوبری را تاکید می‌کند»، بیان می‌نماید. به همین دلیل، کشورها نه تنها «تاکید می‌کنند که از تمامی کشورها بخواهند که از تصویب و اجرای قوانین و تدابیر مشابه خودداری کنند» بلکه همچنین «از کشورهایی که این قوانین و تدابیر را دارند و همچنان به کار می‌برند، می‌خواهند که هر چه سریع‌تر اقدامات لازم را برای ابطال یا بی‌اعتبار کردن آن‌ها مطابق با نظام حقوقی خود انجام دهند»(به اینجا مراجعه کنید).
از این منظر، اگر این واقعا یک opinio juris در حال ظهور باشد، با رویه دولتی در تضاد نخواهد بود. تدابیر اقتصادی یک‌جانبه یا تحریم‌هایی که ممکن است به خاطر شیوع آن‌ها در رویه‌های دولتی و سازمان‌های بین‌المللی در تعارض قرار بگیرند، ویژگی‌های تحریم‌هایی مانند آنچه در قانون هلمز-برتون پیش‌بینی شده را ندارند. این تدابیر اقتصادی قهری مانند آن‌هایی که این قانون نمایندگی می‌کند، به‌طور خاص از سوی جامعه بین‌المللی رد می‌شوند زیرا دامنه آن‌ها منحصر به فرد است. همان‌طور که قبلا اشاره کردیم و قطعنامه نیز بر آن تاکید دارد، این تحریم‌ها اثرات فرامرزی دارند که «بر حاکمیت کشورهای دیگر، منافع مشروع نهادها یا اشخاص تحت صلاحیت آن‌ها و آزادی تجارت و ناوبری تاثیر می‌گذارد»(به اینجا مراجعه کنید).
برآیند نسبت آرای دریافتی که عنصری است که دیوان بین‌المللی دادگستری برای تعیین وجود opinio juris در نظر می‌گیرد، بیش از حد قابل توجه است؛ این قطعنامه‌ها با اکثریت قاطع تصویب شده‌اند، به استثنای ایالات متحده، اسرائیل و شاید یک یا دو کشور دیگر و تعداد بسیار کمی رای ممتنع. در رای‌گیری نوامبر ۲۰۲۳، قطعنامه با ۱۸۳ رای موافق، ۲ رای مخالف (ایالات متحده و اسرائیل) و تنها یک رای ممتنع (اوکراین) تصویب شد.
انزوای ایالات متحده در اجرای چنین تدابیر عمیقا تاثیرگذاری علیه یک کشور دیگر، نشان می‌دهد که این اقدامات تداخلی با ظهور یک opinio juris علیه این نوع تدابیر «تحریمی» ایجاد نکرده است. در بهترین حالت، ایالات متحده می‌تواند به عنوان یک معترض مستمر در این موضوع در نظر گرفته شود – و به ویژه، معترضی بسیار پایدار.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/a-customary-rule-against-unilateral-economic-sanctions-of-the-nature-of-the-helms-burton-act-regarding-another-potential-vote-in-the-united-nations-general-assembly-against-the-bloqueo/ Oct 21, 2024
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)