حرکتی شتابزده: تحریمهای آمریکا امتیازات و مصونیتهای گزارشگران ویژه سازمان ملل متحد را تضعیف میکند![1]
Alyssa Yamamoto & Fionnuala Ní Aoláin
مترجم: کیمیا تقا
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر آناهیتا سیفی
عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
تابستان امسال(2025)مارکو روبیو، وزیر امور خارجه ایالات متحده، اعمال تحریمها علیه فرانچسکا پائولا آلبانیز، گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد در خصوص وضعیت حقوق بشر در سرزمینهای فلسطین که از سال ۱۹۶۷ در اشغال بودهاند را بر اساس فرمان اجرایی ۱۴۲۰۳ تحت عنوان «اعمال تحریمها علیه دیوان کیفری بینالمللی» اعلام کرد. این تحریمها علاوه بر تحریمهایی اعمال شده است که علیه کریم خان، دادستان دیوان کیفری بینالمللی و دو دور تحریم علیه هشت قاضی دیوان برای دخالت در قضایای مرتبط با اسرائیل و تحریمهای بیسابقه علیه سازمانهای مردمنهاد فلسطینی که با دیوان همکاری میکنند، اعمال شدهاند.
این تحریمها تضعیف مداوم نهادهای عدالت بینالمللی توسط دولت ترامپ را تایید مینماید و حمله همهجانبه ای به فعالانی است که از رفتارهای جاری اسرائیل در جنگ غزه انتقاد میکنند. این تحریمها نه تنها حملهای غیرقابل دفاع به دیوان کیفری بینالمللی است – که آخرین پناه برای قربانیان و بازماندگان جنایات وحشتناک است – بلکه اعمال آن در خصوص گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد یک «رویه خطرناک» ایجاد میکند که باعث تضعیف ساختار نظام حقوق بشر سازمان ملل متحد نیز میشود.
همانطور که این مقاله توضیح میدهد، تحریمها علیه یک کارشناس سازمان ملل متحد در تضاد با امتیازات و مصونیتهای گزارشگران ویژه سازمان ملل متحد و بر خلاف تعهدات ایالات متحده مطابق با قواعد بینالمللی و داخلی است. تا کنون کشورها عموماً درک کردهاند که احترام به امتیازات و مصونیتهای کارشناسان بینالمللی (که نقشهای آنها توسط همان کشورها ایجاد و ابقا میشود) ضروری است تا از نهادهای بینالمللی ما حمایت کرده و از دیپلماتهایی که به این نهادها خدمت میکنند، محافظت نمایند.
تحریمها باعث تضعیف عملکرد گزارشگر ویژه میشوند
دولت ایالات متحده بیان کرد که «تحریمها علیه گزارشگر ویژه برای مقابله با جنگ حقوقی، بررسی و جلوگیری از توسعه صلاحیت غیرمجاز دیوان کیفری بینالمللی و سوءاستفاده از قدرت این نهاد و به منظور محافظت از حاکمیت ما و حاکمیت متحدانمان» ضروری بود. به طور خاص، اعلامیه به مشارکت گزارشگر ویژه آلبانیز با دیوان کیفری بینالمللی «در انجام تحقیق، دستگیری، بازداشت یا تعقیب قضایی اتباع ایالات متحده یا اسرائیل بدون موافقت این دو کشور» و گزارش اخیر او در سازمان ملل متحد در مورد نقش و مسئولیت شرکتها – از جمله شرکتهای آمریکایی – در زمینه «اقتصاد در شرایط اشغال غیرقانونی، آپارتاید و نسلزدایی اسرائیل» اختصاص داشت.
به عبارت دیگر، ایالات متحده گزارشگر ویژه را به دلیل انجام همان کاری که سازمان ملل متحد از او خواسته، تحریم کرده است. گزارشگران ویژه کارشناسان مستقل و داوطلبی هستند که بر اساس درخواست شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد موظف به تحقیق، ارزیابی و ارائه گزارش در خصوص مسائل حقوق بشر از منظر موضوعی یا خاص هر کشور هستند. مأموریت گزارشگر ویژه آلبانیز اولین بار توسط کمیسیون حقوق بشر سلف( پیشساز) شورای حقوق بشر – در سال ۱۹۹۳ تعیین شد که شامل سه فعالیت اصلی بود:
الف) در مورد نقض اصول و قواعد حقوق بینالملل، حقوق بینالملل بشر و کنوانسیون ژنو مربوط به حمایت از افراد غیرنظامی در زمان جنگ که در ۱۲ اوت ۱۹۴۹ به تصویب رسید، توسط اسرائیل و در سرزمینهای فلسطین که از سال ۱۹۶۷ توسط اسرائیل اشغال شدهاند؛
ب) برقراری ارتباط، استماع شهود و استفاده از هر روش قانونی که برای اجرای مأموریت خود لازم بداند؛
ج) ارائه گزارشی شامل نتایج و پیشنهادات خود به کمیسیون حقوق بشر در جلسات، تا پایان اشغال آن سرزمینها توسط اسرائیل.
در حالی که قطعنامهای ایجادکننده مأموریت «از اسرائیل خواسته بود با گزارشگر ویژه همکاری کند»، بررسی سوابق حقوق بشری کشورهای تحت بررسی، بدون رضایت آنها توسط گزارشگر ویژه امری متداول و پذیرفته شده است و رضایت فقط برای بازدیدهای میدانی فیزیکی مورد نیاز است. برای اطمینان از اینکه گزارشگر ویژه همانطور که کشورهای عضو از او خواستهاند، عمل میکند – به ویژه تحقیق در مورد نقضهای احتمالی قواعد حقوق بینالملل توسط اسرائیل– گزارشگر ویژه باید از روشهای قانونی که لازم میداند استفاده کند. او و بسیاری دیگر از گزارشگران ویژه به طور منظم نتایج یافتههای خود را از جمله در خصوص احتمال همدستی بازیگران دولتی و غیردولتی به سازمان ملل متحد و جامعه بینالمللی گزارش میدهند. این کار غیرعادی نیست؛ تمام این کارها دقیقا در چارچوب مأموریت او قرار دارد و به وضوح باید اشاره کرد که این نوع بررسیها در خصوص کشورهای متعدد و بازیگران غیردولتی نیز در مأموریتهای ویژه و توسط گروههای کاری مختلف اعمال میشود.
مطابق دستورالعمل عملیات مامورین ویژه، این اشخاص در ماموریتها از جمله در پیگیری اقداماتی که برای تشویق، تسهیل و نظارت بر اجرای توصیهها انجام شده است، به طور منظم با طیف وسیعی از ذینفعان از جمله بازیگران غیردولتی، سازمانهای بینالمللی و دیگر نهادها ارتباط برقرار میکنند. اگرچه گزارشگران ویژه نهادهای قضایی نیستند، تحلیلهای فنی و حقوقی آنها اغلب مورد استناد قرار میگیرد و به دادگاههای داخلی و بینالمللی منتقل میشود.
امتیازات و مصونیتهای گزارشگران ویژه سازمان ملل متحد مطابق حقوق داخلی ایالات متحده
دفتر امور حقوقی سازمان ملل متحد یک گزارش به هیئت نمایندگی ایالات متحده در سازمان ملل متحد ارسال کرده و در آن، مأموریت رسمی گزارشگر ویژه و امتیازات و مصونیتهای او را بر اساس مقررات سازمان ملل متحد مورد تأکید قرار داده است. هر چند متن کامل آن علنی نشده است، اما به احتمال زیاد دفتر مذکور به کنوانسیون امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد استناد کرده است؛ کنوانسیونی که تحریمهای اعمالشده توسط ایالات متحده به طور مستقیم با مفاد آن در تضاد است.
بر اساس ماده 6 بخش 22(ب) کنوانسیون، «کارشناسان در مأموریت» از جمله گزارشگران ویژه، از مصونیت در برابر هر گونه فرایند قانونی مربوط به «سخنان، نوشتهها و اقدامات آنان در جریان انجام وظایف مأموریتشان» برخوردار هستند. همچنین مطابق بخش 22(ج) کلیه اسناد و مدارک آنان از تعرض مصون و غیرقابل تفتیش است. منظور از فرایند قانونی شامل تمامی اقدامات قضایی، اجرایی و اداری از جمله همان فرمان اجرایی است که بر اساس آن، گزارشگر ویژه مورد تحریم قرار گرفته است.
دیوان بینالمللی دادگستری در دو نظریه مشورتی جداگانه تأیید کرده است که گزارشگران ویژه سازمان ملل متحد از امتیازات و مصونیتهایی که در کنوانسیون برای «کارشناسان در مأموریت» پیشبینی شده، در زمان انجام وظایفشان برخوردارند. این موضوع در خصوص موردی مطرح شد یک کشور تلاش کرده بود به بهانه «بیماری» یا «ناتوانی فکری» گزارشگر را از کشور خود اخراج کند یا در قضیهای دیگر، علیه گزارشگر ویژه به دلیل مصاحبههای رسانهایاش و انتقاد از دستگاه قضایی داخلی دعوای افترا مطرح کند. هدف از اعطای چنین امتیازات و مصونیتهایی صیانت از استقلال و بیطرفی گزارشگران در انجام وظایفشان و تضمین «اجرای رضایتبخش مأموریت» آنها است. از همین رو، این مصونیتها به صورت گسترده و عام اعمال میشوند و تمام وظایف محول به شخص را در هر مکانی که باشد، صرف نظر از تابعیت یا کشور محل اقامت او، دربر میگیرند.
ایالات متحده موظف به رعایت این امتیازات و مصونیتها است. کنوانسیون مذکور که ایالات متحده یکی از اعضای آن است، یک معاهده خوداجرا محسوب میشود که به عنوان بخشی از حقوق فدرال الزامآور است. افزون بر آن، قانون مصونیتهای سازمانهای بینالمللی نیز به طور مستقل، امتیازات و مصونیتهایی برای سازمانهای بینالمللی از جمله سازمان ملل متحد قائل است. شایان توجه است که ایالات متحده در سوابق قضایی خود نیز اذعان داشته است که کارشناسان در مأموریت سازمان ملل متحد از «مصونیتهای ویژه طبق کنوانسیون عام سازمان ملل متحد» برخوردارند.[2]
در پایان باید یادآور شد که ارتکاب جنایات بینالمللی شدید نیز ممکن است تعهدات عامالشمول را در حقوق بینالملل ایجاد کنند — تعهداتی که نه تنها کشورها را ملزم به احترام به مصونیت کارشناسان سازمان ملل متحد میکند بلکه در سطحی بنیادیتر آنان را از هر گونه مشارکت در جنایات جنگی، جنایت علیه بشریت یا نسلزدایی حداقل در مواردی که ممنوعیت چنین اعمالی بخشی از قواعد آمره یا هنجارهای آمره حقوق بینالملل به شمار میرود، بازمیدارند.
تأثیرات بازدارنده تحریمها
فرمان اجرایی زیربنایی مجموعهای از اقدامات چشمگیر را با استثنائاتی بسیار محدود علیه اشخاصی مانند گزارشگر ویژه مقرر میدارد که شامل مسدودسازی داراییهای آنان در ایالات متحده (بخش ۱)؛ ممنوعیت تامین وجوه، کالا یا خدمات به آنها یا به نفع آنها (بخشهای ۲ و ۳)؛ و جلوگیری از ورود آنان به خاک ایالات متحده (این ممنوعیت شامل اعضای خانواده درجه یک فرد تحریمشده نیز میشود) (بخش ۴).
صرف نظر از غیرقانونی و نابخردانه بودن این فرمان اجرایی، چنین اقداماتی پیامدهای حرفهای و شخصی جدی برای گزارشگر ویژه و مأموریت او به دنبال دارد. محدودیتهای احتمالی سفر به ایالات متحده میتواند مستقیماً در انجام مأموریت او برای ارائه گزارش به مجمع عمومی سازمان ملل متحد اختلال ایجاد کند و ممنوعیت دریافت وجوه یا خدمات دیگر نیز ممکن است تأمین مالی مأموریت او را به خطر اندازد، بهویژه از آنجا که گزارشگران ویژه سازمان ملل متحد از خود سازمان حقوقی دریافت نمیکنند و اغلب به تأمین مالی بیرون از آن وابستهاند.
به نظر میرسد هدف واقعی این تحریمها ایجاد رعب و تلافیدر برابر هسته اصلی تحقیقات و مأموریت گزارشگر ویژه در زمینه حقوق بشر است. این تحریمها خطر ایجاد اثر بازدارنده را نه تنها برای خود گزارشگر ویژه بلکه برای تیم او و همچنین هر شخص آمریکایی یا غیرآمریکایی که با مأموریت او همکاری میکند، در پی دارد؛ از جمله جامعه مدنی که از امتیازات و مصونیتهای مشابهی برخوردار نیست.
اگر این تحریمها به چالش کشیده نشوند، در عمل به سایر کشورها نیز چراغ سبز میدهد تا برای تضعیف و از میان بردن سازکارهای گزارشگران ویژه سازمان ملل متحد اقدام کنند؛ سازکارهایی که در مجموع شامل ۴۷ مأموریت موضوعمحور و ۱۳ مأموریت کشوری بوده که صرفاً در حال انجام وظایفی هستند که از سوی جامعه بینالمللی به آنان سپرده شده است.
چنین رفتار قلدرمآبانه مهارنشدهای از سوی یک کشور میتواند الگویی خطرناک برای دیگر کشورها ایجاد کند تا بر اساس منافع سیاسی خود، تصمیم بگیرند کدام گزارشگران ویژه را حمایت کنند و کدام را تحریم. در حال حاضر، گزارشگران ویژهای در خصوص کشورهای مختلف از جمله روسیه و افغانستان فعالیت دارند. بهای این تحریمها ممکن است به خطر افتادن ماموریت سایر نمایندگان از جمله کسانی که ایالات متحده و اکثریت کشورها سالها از آنان حمایت کردهاند، باشد.
راههای پیشِ رو
کمیسر عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد، ولکر تورک، اظهار کرده است:«حتی در مواجهه با شدیدترین اختلافنظرها، کشورهای عضو سازمان ملل متحد باید به گفتوگویی محتوایی و سازنده بپردازند، نه اینکه به اقدامات تنبیهی متوسل شوند». هدف اصلی از گفتوگوهای تعاملی که در آن دارندگان مأموریت، یافتههای خود را به شورای حقوق بشر و مجمع عمومی سازمان ملل متحد ارائه میدهند، دقیقاً همین است: فراهم کردن فرصتی برای کشورها تا پرسشهای خود را مطرح کنند و به صورت سازنده درگیر گفتوگو شوند. علاوه بر این، نظام مکاتبات رسمی سازمان ملل متحد فرصتی برای دارندگان مأموریتهای ویژه فراهم میکند تا به طور مستقیم با کشورهای ذیربط و بازیگران غیردولتی وارد تعامل شوند. به علاوه، نظام رویههای ویژه سازمان ملل متحد با مشورت و حمایت کشورها یک سازکار هماهنگ رسمی ایجاد کرده است که کشورها به طور گسترده از آن برای طرح مسائل مربوط به گزارشها، مواضع، رفتار و رویههای هر یک از دارندگان مأموریت استفاده میکنند. این نظام دقیقاً برای چنین مواردی در نظر گرفته شده است: اگر کشوری معتقد باشد که مامور ویژه از حدود اختیارات خود فراتر رفته یا نگرانی مشروعی درباره عملکرد او دارد، میتواند از این مسیر استفاده کند. در همین راستا، کمیته هماهنگی مأمورین ویژه شورای حقوق بشر به روشنی تأیید کرده است که گزارشگر ویژه صرفاً در چارچوب مأموریت محول و مطابق با آییننامه رفتاری مأمورین ویژه عمل میکند.
در نهایت، اگر در مورد امتیازات و مصونیتهای گزارشگر ویژه اختلافی پدید آید، مطابق با مقرره 1(ه) قواعد حاکم بر وضعیت، حقوق اساسی و وظایف مأموران غیردبیرخانهای و کارشناسان در حال مأموریت، تصمیمگیری بر عهده دبیرکل سازمان ملل متحد است. با توجه به اینکه امتیازات و مصونیتهای گزارشگران ویژه در انجام وظایفشان به خوبی تثبیت و پذیرفته شده است، دبیرکل میتواند و باید به طور مستقیم با ایالات متحده وارد گفتوگو شود تا این تحریمها را به چالش بکشد. همچنین سازمان ملل متحد میتواند همانند موارد مشابه در گذشته، از دیوان بینالمللی دادگستری درخواست صدور نظریه مشورتی در مورد شمول این امتیازات و مصونیتها کند. افزون بر آن، کشورها نیز میتوانند بررسی طرح دعوای ترافعی علیه ایالات متحده را در دستور کار قرار دهند.
در زمانی که نظام چندجانبهگرایی و حقوق بینالملل بشر بیش از هر زمان دیگری مورد حمله قرار گرفتهاند، حمایت کامل، ایستادگی و مقاومت در برابر چنین اقداماتی بیش از هر زمان دیگر ضروری است تا بتوان از نگین تاجدار نظام حقوق بشر سازمان ملل متحد محافظت کرد.[3]
[1] https://opiniojuris.org/2025/09/25/a-rash-move-u-s-sanctions-undermine-the-privileges-and-immunities-of-un-special-rapporteurs/
[2] رونوشت جلسه ۱۹ ژانویه ۲۰۰۷ در پرونده ایالات متحده علیه چالمرز، شماره 05-CR-59 (DC)، دادگاه ناحیه جنوبی نیویورک، ۲۳ فوریه ۲۰۰۷، سند شماره 242
[3] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)