انحصار مأموریت در 12 فوریه: هیئت صلح و برهمزدن نظم امنیتی سازمان ملل متحد[1]
Meraj Ahmad & Arjun Singh
مترجم: آراد سلامت
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر امیر مقامی
عضو هیئت علمی دانشگاه اصفهان
منشور ملل متحد بر یک برداشت هنجاری متمایز از حاکمیت استوار است. در حوزه صلح و امنیت بینالمللی حاکمیت ملغی نمیشود، بلکه از طریق سازکاری جهانشمول به صورت جمعی تنظیم و اعمال میگردد. ماده ۲(۱) منشور اصل برابری حاکمیتی کشورها را تثبیت میکند و بدینسان مشارکت در حکمرانی صلح و امنیت را بر مبنای صرفاً وضعیت حقوقی کشورها بنیان مینهد. از این رو، حاکمیت در چارچوب منشور نه سلسله مراتبی است و نه مفهومی که مستلزم پرداخت مبالغ بیلیون دلاری برای صعود به نردبانی خودساخته از اقتدار باشد.
هیئت صلح (که از این پس «هیئت» نامیده میشود) این فرض بنیادین منشور را متزلزل میسازد؛ چرا که برای دستیابی به وضعیت دائم در درون هیئت مشارکت مالی را شرط میکند و در عین حال، استمرار این وضعیت را در صلاحدید رئیس آن، یعنی دونالد ترامپ، قرار میدهد. بدین ترتیب، هیئت برداشت منشور از برابری حاکمیتی را با نوعی سلسله مراتب مبتنی بر ظرفیت جایگزین میکند و حاکمیت را از معنای مشترک آن تهی میسازد.
جوهره شبهتأسیسی هیئت بر تحریف یکی از اساسیترین اصول حقوق بینالملل یعنی اصلی که شالوده رفتار متقابل و حسن نیت میان کشورها را تشکیل میدهد، بنا شده است. از این منظر، نویسندگان با تکیه بر یک چارچوب استدلالی چهاربخشی به نقد وجه تأسیسی هیئت میپردازند. آنان با احراز نقض حاکمیت ماهوی در حقوق امنیت بینالملل، برخی مقررات منشور هیئت را مضیّق میکنند؛ با استفاده از: 1- اصل اقدام خارج از حدود اختیارات؛ 2- مسئولیت حمایت؛ 3- اصل بیطرفی در کمکهای بشردوستانه بینالمللی.
تحریف حاکمیت امنیتی مورد نظر و اعمالشده طبق منشور ملل متحد توسط هیئت
هیئت به نحو بنیادین ایده «حاکمیت امنیتی» را که در مباحث دوران تکوین منشور الهامبخش بود، دگرگون میکند. آن مباحث ناظر بر اعمال صلاحدید اجرایی توسط معدودی از کنشگران قدرتمند نبود بلکه معطوف به تفویض جمعی اقتدار حاکمیتی به نهادی جهانشمول و مقید به قانون بود. این برداشت روشنترین تجلی خود را در اندیشه قانون اساسی آلمان پس از جنگ، در تفسیر بند ۲ ماده ۲۴ این قانون بنیادین یافته است؛ مقررهای که عموماً به مثابه آینهای از ماده ۲۴ منشور ملل متحد تلقی میشود. در مباحث حقوق اساسی آلمان دکترین «حاکمیت امنیت دسته جمعی» تکوین یافت؛ بر اساس آن، شورای امنیت سازمان ملل متحد در شکل آرمانی اقتدار خود را از واگذاری واقعی حاکمیت کشورها در چارچوبی حقوقی و با مبنای دموکراتیک اخذ میکرد. بر اساس این قرائت، شورا میبایست به عنوان رکن مقید به قانون امنیت جمعی عمل کند، نه نهادی با صلاحدید نامحدود.
عدم تحقق این چشمانداز، شورا را در وضعیت فقدان «قانون بنیادین» ناظر بر اعمال صلاحیتهایش باقی گذاشت؛ دغدغهای که در تعبیر مشهور جان فوستر دالس (وزیر خارجه پیشین ایالات متحده) بازتاب یافت: «شورای امنیت نهادی نیست که صرفاً حقوق مورد توافق را اجرا کند؛ خود قانون است. هیچ اصول حقوقی برای هدایت آن وضع نشده است؛ میتواند بر اساس آنچه مقتضی میداند تصمیم بگیرد.» به مرور، همین مصلحت سنجی زمینه را برای تأثیرگذاری منافع سیاسی اعضای دائم شورای امنیت بر حکمرانی امنیت بینالمللی فراهم کرده است. هیئت صلح را باید واپسین تجلی این مسیر دانست.
ماده ۳۹ منشور ملل متحد که گستردهترین حوزه صلاحدید شورای امنیت را متبلور میکند، به شورا اختیار تشخیص این را دهد که چه وضعیتی «تهدید علیه صلح» محسوب میشود و چه اقداماتی لازم است. این امتیازات انعطافی مفهومی داوری سیاسی را بر معیارهای سختگیرانه حقوقی ترجیح میدهد و در عمل امکان داده است تا مصلحتسنجی در پوشش زبان امنیت جمعی عمل کند. دقیقاً همین فضای صلاحدیدی در ماده ۳۹ بوده است که به شورای امنیت امکان داده «هیئت صلح» را مجاز بشمارد و بدینسان یک اختیار استثنایی واکنشی را به بنیانی برای ترتیبات نهادی جدید بدل سازد، حتی با چشم پوشی
از این ایراد ساختاری، هیئت دغدغهای جدیتر در خصوص ماهیت قانون اساسیگونه آن برمیانگیزد. این نهاد دیگر صرفا ابزاری برای اعمال اختیارات ماده ۳۹ توسط شورای امنیت نیست. به جای آنکه همچون نهادی هدفمند برای نظارت بر آتشبس و بازسازی غزه چنان که طبق چارچوب سازمان ملل متخد در نظر بود، باقی بماند؛ منشوری که توسط دونالد ترامپ و همکارانش امضا شده، هیچ اشارهای به غزه ندارد و نیز تصریح نمیکند که مأموریت هیئت از حیث جغرافیایی محدود بوده و در پایان سال ۲۰۲۷ منقضی میشود. در عوض، هیئت اکنون خود را «سازمانی بینالمللی که در پی ارتقای ثبات، احیای حکمرانی قابل اتکا و قانونی و تضمین صلح پایدار در مناطق متأثر یا در معرض تهدید مخاصمه است»، توصیف میکند.
آنچه بدین ترتیب پدیدار میشود، نه اختیار تفویضشده از سوی شورای امنیت بلکه معماری نوعی «فرانکنشتاین امنیتی» مبتنی بر ظرفیت و مبتنی بر دعوت گزینشی است. سازکاری گسسته هم در مورد تلقی مقصود منشور از حاکمیت امنیت جمعی و هم از آنچه در حقوق بینالملل معاصر از آن تلقی بر جای مانده است.
انباشت مأموریت و ادعای فراتر از حدود اختیارات هیئت در مورد اقتدار خودمختار
همانگونه که معلوم است، هیئت مأموریت خود را از قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت سازمان ملل متحد اخذ میکند؛ قطعنامهای که صراحتاً قلمرو سرزمینی صلاحیت هیئت را به غزه محدود کرده و آن را به فراتر از آن تسری نداده است. با این حال، چنین محدودیتی به طور آشکار در منشور هیئت غایب است و دامنه مأموریت به «مناطق متأثر یا در معرض تهدید مخاصمه» گسترش یافته است. این توسعه صلاحیت نه تنها نگرانکننده بلکه مغایر با اصل اقدام خارج از حدود اختیارات است؛ زیرا عملاً متضمن عدول از حدود مأموریت اعطاشده از سوی شورای امنیت و تلاش برای اعمال کارکردهایی فراتر از صلاحیتهای مصرح است.
دیوان بینالمللی دادگستری در بند 168 نظریه مشورتی برخی از هزینههای سازمان ملل متحد تصریح کرد که حتی در فقدان تصریح لفظی، اصل بر آن است که اقدام یک سازمان بینالمللی خارج از حدود اختیارات تلقی نمیشود؛ مشروط بر آنکه اقدام مذکور برای تحقق کارکردها و اهداف محول ضروری باشد.
برای زمینهسازی، دو رویکرد اصلی برای ارزیابی اعتبار اعمال خارج از حدود اختیارات وجود دارد. رویکرد مضیّق همانگونه که دیوان دائمی بینالمللی دادگستری در قضیه صلاحیت سازمان بینالمللی کار اظهار داشت، اختیارات ضمنی را از دل اختیارات صریح استنتاج میکند. در مقابل، رویکرد موسع که در رأی قضیه جبران خسارات وارده ناشی از صدمات حین خدمت در سازمان ملل متحد از سوی دیوان بینالمللی دادگستری تبیین شد، اختیارات ضمنی را از اهداف و کارکردهای سازمان استخراج مینماید.
با این حال، در موضوع مطروحه ، هیئت به طور آشکار از محدودیت سرزمینی مقرر در قطعنامه شورای امنیت عدول کرده است. حتی بر مبنای رویکرد موسع نیز اختیارات ضمنی نمیتوانند ماهیت ذاتی داشته باشند یا به گونهای تفسیر شوند که محدودیت صریح را نادیده بگیرند. چنین نقض آشکار هر اقدام مبتنی بر آن صلاحیت را مطلقاً فاقد اعتبار میسازد.
افزون بر این، حتی اگر وجود اختیارات ضمنی مفروض گرفته شود، تلاش برای نهادینهسازی ساختاری موازی با سازمان ملل متحد فاقد مشروعیت است. اصل لاتین nemo dat quod non habet (هیچکس نمیتواند آنچه را ندارد واگذار کند) دلالت بر آن دارد که تفویض صلاحیت فراتر از حدود اختیار ممکن نیست. حتی اگر چنین اختیاراتی برای هیئت ذاتی فرض شود، سازمان ملل متحد خود فاقد صلاحیت و اختیار برای ایجاد نهادی موازی و همعرض با کارکردهای خود است.
استناد غیرمجاز هیئت به مسئولیت حمایت
هیئت در منشور خود از تعابیری بهره میبرد که میتواند به نحو گمراهکنندهای به مثابه تبلور دکترین مسئولیت حمایت تلقی شود. سازمان ملل متحد در سالهای گذشته کوشیده است از طریق قطعنامههای متنوع شورای امنیت و مجمع عمومی این دکترین را صورتبندی هنجاری نماید. رکن سوم این دکترین بر «اقدام جمعی» تأکید دارد؛ اصطلاحی که در قرائت ترکیبی از مقررات منشور هیئت نیز انعکاس یافته است.
ماده ۱ منشور هیئت بر ارتقای ثبات و اجرای سازکارهای صلحسازی در مناطق «در معرض تهدید مخاصمه» تأکید دارد که ماهیتی پیشینی داشته و از حیث هدف با منطق مسئولیت حمایت همپوشانی دارد. فصل نهم منشور به صدور «قطعنامهها یا دستورالعملهای دیگر» اجازه میدهد و ماده ۳(۲) نیز به رئیس اختیار ایجاد نهادهای فرعی را به منظور اجرای اهداف هیئت اعطا مینماید.
با این حال، همان گونه که در گذشته استدلال شده است، منشور هیئت را نمیتوان به مثابه تبلور مسئولیت حمایت تلقی کرد؛ نویسندگان در توضیح نظر خود بر آن هستند که این امر در مواردی که مرجع مزبور اقدام به اعمال اختیاراتی فراتر از حدود صلاحیت تفویضشده از سوی شورای امنیت نیز عمل میکند، بیش از پیش تقویت میشود. توسل یکجانبه به مسئولیت حمایت فاقد مبنای حقوقی بوده و تحقق آن مستلزم اراده جمعی جامعه بینالمللی است. با توجه به ساختار عضویت محدود و گزینشی هیئت، چنین اراده جمعی در وضعیت حاضر قابل احراز نیست. بنابراین صرف این ادعا که هیئت مخلوق شورای امنیت است، به معنای اعطای اختیار اعمال مأموریت مبتنی بر مسئولیت حمایت نیست؛ به ویژه آنکه شروط بنیادین این دکترین رعایت نشده است.
حکمرانی بشردوستانه توسط هیئت و فروپاشی اصل بیطرفی در حقوق بینالملل بشردوستانه
نهایتا هیئت همچنین در صدد ارائه کمکهای بشردوستانه در مناطق مخاصمه است. با این حال، این کارکرد با قواعد تثبیتشده حقوق بینالملل بشردوستانه در تعارض است. سازکارهای تثبیتشده حقوق بینالملل بشردوستانه اقتضا میکند که عملیات بشردوستانه بر پایه اصول انسانیت، بیطرفی و بیغرضی اجرا شود. اصول بیطرفی و بیغرضی ایجاب میکند که کنشگران از هر گونه اقدام مؤید یا حامی یکی از طرفهای مخاصمه اجتناب کنند؛ حمایتی که میتواند نه تنها نظامی بلکه سیاسی یا ایدئولوژیک نیز باشد. افزون بر آن، اصل انسانیت اقتضا دارد که کمکها از هر هدف سیاسی یا اقتصادی منفک باشند.
در ماجرای ناوگان امدادی غزه فقدان بیطرفی از موضعگیری سیاسی استنباط شد. در وضعیت حاضر، ریاست هیئت بر عهده دونالد ترامپ، رئیس جمهور کنونی ایالات متحده آمریکا، است و هیئت اجرایی که عهدهدار انجام وظایف و کارکردهای اداری گوناگون است، متشکل از مقامات سیاسی وابسته از جمله مارکو روبیو، وزیر امور خارجه ایالات متحده، و استیو ویتکاف، فرستاده ویژه ایالات متحده در امور خاورمیانه، است. با توجه به اهداف تثبیتشده سیاسی، ایدئولوژیک و نظامی ایالات متحده در عرصه جهانی، ارائه چنین کمکهایی بالقوه ناقض قواعد عرفی حقوق بینالملل بشردوستانه تلقی میشود.
در نتیجه، هر گونه «مأموریت بشردوستانه» توسط هیئت از منظر حقوق بینالملل بشردوستانه فاقد اعتبار حقوقی خواهد بود. چنین نقضی حتی میتواند به کشور درگیر در مخاصمه این اختیار را بدهد که رضایت خود را در مورد ورود یا توزیع کمکها سلب یا از اعطای آن امتناع کند. بر این اساس، اعمال چنین اختیاراتی همچنان از منظر حقوقی مخدوش تلقی میشود و این صلاحیتهای موازی با معماری حقوقی تثبیتشده حقوق بینالملل بشردوستانه همخوانی ندارد؛ بر خلاف ساختار نظام ملل متحد که چنین سازکارهایی را پیشبینی کرده است.
هیئت صلح در معرض آن است که امنیت جهانی را به سازکار «پرداخت برای مشارکت» تبدیل کند؛ چرا که به جای حاکمیت قانون مشترک، اراده قدرتهای معدود تعیینکننده مطرح است. نادیدهگرفتن محدودیتهای حقوقی و عدول از اصل بیطرفی، بنیان اساسی سازمان ملل متحد را تهدید میکند. در نگاه به آینده، ما باید تعیین کنیم که آیا صلح حقی جهانشمول و تضمینشده به موجب حقوق خواهد بود یا کالایی لوکس در اختیار معدودی از کنشگران «قدرتمند»؟ بازپسگیری مأموریت اصیل سازمان ملل متحد شرط ضروری برای جلوگیری از آن است که این «فرانکنشتاین امنیتی» نظم بینالمللی را متلاشی سازد.[2]
[1]https://search.eitaa.com/?url=https://opiniojuris.org/2026/02/12/hoarding-the-mandate-the-board-of-peace-and-its-subversion-of-the-un-security-order/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)