قدرت یا حق؟ دورنمای نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری درباره وتوی شورای امنیت[1]
Johan Stagstrup & William Cheng
مترجم: دکتر مرضیه حججی
پژوهشگر حقوق بینالملل
ویراستار علمی: دکتر سید مصطفی میرمحمدی
دانشیار دانشگاه مفید قم
وتوی شورای امنیت سازمان ملل متحد (شورای امنیت) بار دیگر در کانون توجه قرار گرفته است. هجوم روسیه به اوکراین و ناتوانی در حل وضعیت غزه، نگرانی دیرینهای را احیا کرده است: مسئولیت اولیه شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بینالمللی، آن گاه که یکی از اعضای دائم بتواند به طور یک جانبه مانع حتی حداقل اقدام در برابر جنایات فجیع دسته جمعی گردد، به خوبی انجام نمیگیرد.
برای دههها، بحثها درباره محدودسازی حق وتو عمدتاً جنبهای نظری داشت. اما این وضعیت دگرگون شده است. در آوریل ۲۰۲۲، مجمع عمومی («مجمع») قطعنامه ۷۶/۲۶۲ (معروف به «ابتکار وتو») را تصویب کرد که بر اساس آن، پس از اعمال وتو در شورای امنیت، مجمع عمومی موظف به تشکیل جلسه میشود. هرچند این سازکار تأثیری بر اختیارات اعضای دائم ندارد، اما این ایده را تقویت میکند که استفاده از وتو باید توجیه شود. از آن زمان تا کنون، این بحث شدت گرفته است. بهویژه آنکه اسلوونی در سخنرانی خود در برابر مجمع عمومی، خواستار آن شد که مجمع از دیوان بینالمللی دادگستری (دیوان) درباره «محدودیتهای حقوقی اعمال وتو در وضعیتهای درگیر جنایات گستردهای چون نسلزدایی و جنایت علیه بشریت که پیشگیری و مجازات آنها قواعد تخلف ناپذیر حقوق بینالملل دانسته شده است»، درخواست نظریه مشورتی نماید.
این نوشتار نخست به بررسی تلاشهای اخیر در محدود نمودن وتو و بروز این استدلال میپردازد که گاه اعمال وتو نه تنها میتواند بر خلاف انتظارات سیاسی باشد، بلکه ناقض قواعد الزامآور حقوق بینالملل است. سپس به پیشنهاد درخواست نظریه مشورتی از دیوان بینالمللی دادگستری پرداخته و بررسی میکند که آیا چنین نظری میتواند به طور معناداری چارچوب هنجاری حاکم بر اعمال وتو را بازتنظیم کند.
پیشنهاد اسلوونی برای مهار حق وتوی اعضای دائم شورای امنیت: شراب کهنه در بطری نو؟
رئیس جمهور اسلوونی در سخنرانی خود در هشتادمین اجلاس مجمع عمومی در سپتامبر 2025، انتقاد تندی از فرسایش آشکار چندجانبهگرایی مطرح کرد و اظهار داشت که فلج شدن شورای امنیت، تضعیف محاکم بینالمللی و خروج کشورها از معاهدات کلیدی، تمامیت نظم حقوقی چندجانبه را تهدید کرده است. این سخنرانی یک دستور کار هنجاری گستردهتری را رقم زد: جانی تازه به برنامهای برای آینده « Pact for the future » از طریق پیشنهاد تاسیس «مجمع جهانی برای آینده» داد که بخش اصلی آن مطالبه پاسخگویی در برابر جنایات فجیع است. رئیس جمهور اسلوونی با رد سیاست قدرت چندقطبی، خواستار چندجانبهگرایی فراگیر و قانونمحور شد که در آن کرامت انسانی، مسئولیت حقوقی و اصلاحات نهادی برای بقا و اعتبار نظام بینالمللی ضروری هستند.
از همه مهمتر، رئیس جمهور اسلوونی در سخنرانی خود، درک غالب از اقتدار شورای امنیت را به چالش کشید و اظهار داشت که شورای امنیت در موقعیتی بالاتر از حقوق بینالملل نیست و هرگز نباید ]در چنین موقعیتی[ قرار گیرد. این استدلال به سلسله مراتب هنجارها بستگی دارد: اگر ممنوعیتهای نسلزدایی و جنایات علیه بشریت به عنوان هنجارهای آمره پذیرفته شوند، آن گاه ویژگی آمره آنها محدودکننده تمام رفتارهای کشورها از جمله شامل اعمال وتو از سوی اعضای دائم است. بدین ترتیب، این سخنرانی استفاده از حق وتو در موارد ارتکاب جنایات فجیع را نه بهعنوان یک امتیاز سیاسی بلکه به عنوان یک مسئله حقوقی سازگار با هنجارهای برتر حقوق بینالملل بازتعریف میکند. اسلوونی با اذعان به عدم پیشرفت در اصلاحات سیاسی شورای امنیت، ابتکاری را برای درخواست نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری در خصوص محدودیتهای حقوقی اعمال حق وتو در شورای امنیت در ارتباط با جنایات فجیع پیشنهاد کرد.
پیشنهاد اسلوونی برای مهار وتوی پنج عضو دائم تنها طرح موجود نیست. در طول دهه گذشته، گروهها و کشورهای عضو ملل متحد تلاشهای مختلفی را برای تغییر شکل حق وتو انجام دادهاند. برجستهترین آنها «ابتکار وتو» است که با حمایت نزدیک 80 کشور همراه بود. این ابتکار رویه جدیدی را ایجاد کرد که رئیس مجمع عمومی را ملزم میکرد، در صورت اعمال وتو در شورای امنیت، ظرف ۱۰ روز کاری جلسهای رسمی تشکیل دهد که در آن همه اعضای ملل متحد بتوانند موضوع وتو شده را مورد بحث قرار دهند و از هر کدام از اعضای دائم که از وتوی خود استفاده کرده است، انتظار میرود دلایل خود را توضیح دهد. همچنین «مستلزم» آن است که شورای امنیت (البته به نحو غیرالزامآور) گزارشی ویژه درباره وتو به مجمع عمومی ارائه دهد. اگرچه این تعهدات غیرالزامآور هستند، اما باعث حساسیت سیاسی در خصوص استفاده از وتو میشود و بستری نیز برای موشکافی و و دقت فراهم می¬کند.
در کنار ابتکار وتو، دو تلاش برای خویشتندار ی داوطلبانه، به دنبال تغییر انتظارات پیرامون رأیگیری مرتبط با جنایات بودهاند. اولین تلاش توسط گروه پاسخگویی، انسجام و شفافیت (“ACT”) انجام شده است، گروهی متشکل از ۲۷ کشور به رهبری لیختناشتاین که در سال ۲۰۱۵ از “منشور رفتار مربوط به اقدامات شورای امنیت در مقابله با نسلزدایی، جنایات علیه بشریت یا جنایات جنگی” رونمایی کردند. این کد رفتاری از همه اعضای شورای امنیت، اعضای دائم (P5) و منتخب (“E10”) میخواهد که به هیچ پیشنویس قطعنامه “معتبری” که با هدف جلوگیری یا توقف جنایات فجیع جمعی تهیه شده است، رأی منفی (یعنی وتو) ندهند. از آن زمان، این آییننامه توسط بیش از ۱۳۰ کشور و دو عضو دائم شورای امنیت (فرانسه و بریتانیا) تأیید شده است. دومین مورد، اعلامیه سیاسی سال ۲۰۱۵ به رهبری فرانسه و مکزیک است که از اعضای دائم شورای امنیت خواست تا داوطلبانه استفاده از حق وتو را در موارد فجایع جمعی به تعلیق درآورند. این ابتکار وتو را نه به عنوان یک امتیاز بلکه به عنوان یک “مسئولیت” مطرح میکند که هرگز نباید مانع اقدام برای توقف جنایات فجیع شود. اگرچه بیش از ۱۰۰ کشور از اعلامیه فرانسه-مکزیک حمایت کردهاند، اما هیچ یک از پنج عضو دائم شورای امنیت به جز فرانسه آن را نپذیرفتهاند.
علاوه بر تلاشهای اصلاحی که از سوی کشورها مطرح شده است، ابتکارات اصلاحی ارائهشده از سوی گروه مشایخ (=ریش سفیدان) «The Elders » «گروهی از رهبران جهانی که برای ترویج صلح و حقوق بشر فعالیت میکنند» ــ نیز، از جمله، از پنج عضو دائم شورای امنیت خواستهاند که متعهد گردند «در بحرانهایی که در آنها نسلزدایی یا دیگر جنایات گسترده ارتکاب مییابد یا تهدید به ارتکاب آنها وجود دارد، از اعمال یا تهدید به اعمال حق وتو خودداری کنند»، مگر آنکه «به طور روشن و علنی توضیح دهند چه اقدام جایگزینی را بهعنوان راهکاری معتبر و مؤثر برای حمایت از جمعیتهای مورد نظر پیشنهاد میکنند». افزون بر این، پیش از فعالیتهای گروه مشایخ، ابتکار مرتبط دیگری از سوی هانس کورل، مشاور حقوقی پیشین سازمان ملل متحد مطرح شده بود که بر اساس آن، از اعضای دائم خواست تا «از اعمال وتو، مگر آنجا که منافع حیاتی و مستقیم ملی آنها بهطور جدی تحت تأثیر قرار میگیرد، استفاده نکنند.»
مجموع این ابتکارات، پیشنهاد اسلوونی را در چارچوب مجموعهای پر از تلاشهای قبلی قرار میدهد که بر نامطلوب بودن اعمال وتو در وضعیتهای مرتبط با جنایات فجیع توافق گسترده وجود دارد، اما در عین حال، اختلافنظر درباره نحوه واکنش نهادی همچنان پابرجا ست. از این رو، پرسشی که به دنبال آن میآید، نه این است که آیا خودداری از حمایت هنجاری برخوردار است یا خیر؟ بلکه در این است که آیا این حمایت میتواند مجمع عمومی را برای درخواست یک نظریه مشورتی بسیج کند.
بسیج مجمع عمومی پیرامون نظریه مشورتی درباره وتو
هرچند هیچ کشوری بهطور صریح از ابتکار اسلوونی برای درخواست نظریه مشورتی حمایت نکرده است، اما گزاره اسلوونی مبنی بر لزوم محدود شدن استفاده از حق وتو، به طور گستردهای از سوی بسیاری از کشورها بازتاب داشته است. در جریان چهلوهفتمین نشست عمومی مجمع عمومی در ماه نوامبر که چهارمین گفتوگوی عمومی درباره دستور کار «استفاده از حق وتو» برگزار شد، بیش از ۶۷ کشور به موضوع استفاده از حق وتو پرداختند و خواستار اقدامات بیشتر شدند. لیختناشتاین به نمایندگی از ۵۶ کشوری که به ابتکار وتو متعهد هستند، تأکید کرد که مجمع عمومی مسئولیت جایگزین دارد تا در آنجا که شورای امنیت بر اثر اعمال وتو فلج شده است، اقدام نماید؛ به ویژه هنگامی که وتو مانع پاسخ به تهدیدات علیه صلح میشود.
برزیل با اشاره به تلاشهای موجود انجامیافته از سوی مجمع تصریح کرد که ابتکار وتو “به هدف خود برای واداشتن اعضای دائم به محدود کردن استفاده از حق وتو در شورای امنیت دست نیافته است”. در عوض “به اعضای دائم سکوی دیگری داده است تا بار دیگر در حضور همه اعضا، دلایل وتوی یک قطعنامه را توضیح دهند.” لوکزامبورگ به نمایندگی از کشورهای بنلوکس اظهار داشت که مجمع میتواند و باید چیزی بیش از یک تجمع برای بیان اظهارات اصولی باشد، چنان که سابق بر این نیز مجمع عمومی سازکارهای جایگزین را برای حفظ صلح و امنیت بینالمللی دنبال کرده است – مانند درخواست از دیوان بینالمللی دادگستری برای ارائه نظریه مشورتی، ایجاد سازکارها و نهادهای واقعی و عادلانه و حمایت از اقدامات بشردوستانه.
در این باره، در میان بیشتر کشورها اجماع وجود دارد که تلاش های موجود ناکافی است و کشور عضو باید گامهای بیشتری برای گسترش نقش پیشگیرانه مجمع عمومی در پاسخگوبودن شورای امنیت در استفاده از وتو بردارند.
در واقع، در جریان چهارمین مناظره عمومی درباره استفاده از حق وتو، بسیاری از کشورها بر ایده «نه به وتو در قبال جنایات فجیع» همنظر شدند، هرچند در مورد سازکار تحقق آن اختلافنظر داشتند. خود اسلوونی حق وتو را امری توصیف کرد که «هرگز نباید مانع اقدام فوری علیه نسلزدایی، جنایات علیه بشریت یا جنایات جنگی شود» و این دیدگاه را به ابتکار خود برای درخواست نظریه مشورتی پیوند داد. در این چارچوب، شماری از کشورها به اعمال وتوها در ارتباط با غزه و اوکراین اشاره کردهاند که ممکن است به عنوان عوامل انگیزشی برای حمایت از درخواست نظریه مشورتی عمل کنند.
با این حال، مهمترین بادهای مخالف، به طور اجتنابناپذیری از سوی اعضای دائم شورای امنیت خواهد وزید. روسیه، به عنوان مثال، مباحث مربوط به حق وتو را سیاسی و نمایشی میداند و مدعی است که این گفتوگوها «ارزش اضافی» نداشته و پیشنهادهای مرتبط به وتو با هدف «تسویه حساب با طرف مقابل» مطرح میشوند. این پیشنمایشی از دشواریهای پیش رو است: درخواست نظریه مشورتی میتواند نوعی جنگ حقوقی (lawfare) و حتی عدالت گزینشی باشد . علاوه بر این، ممکن است موانعی از سوی کشورهایی مانند هند و مصر ایجاد شود که اصلاحات ساختاری شورای امنیت را ترجیح میدهند و نگران هستند که یک نظریه مشورتی از سوی دیوان توجه را از مذاکرات بین دولتی « Intergovernmental» درباره اصلاح شورای امنیت منحرف کند. در نهایت، حتی کشورهای همدل نیز ممکن است برای پرهیز از تقابل یک یا چند عضو دائم رأی ممتنع دهند؛ زیرا نظریه مشورتی هرچند الزامآور نیست، میتواند هزینههای سیاسی قابل توجهی در پی داشته باشد.
با این حال، دو سابقه اخیر نشاندهنده آن است که چگونه جنبش درخواست نظریه مشورتی درباره وتوی اعضای دائم میتواند پذیرش سیاسی در مجمع عمومی کسب کند. در سال 2023، مجمع عمومی با اجماع، قطعنامه درخواست نظریه مشورتی در خصوص تعهدات کشورها در ارتباط با تغییرات اقلیمی را تصویب کرد. این اجماع مهم مسلماً به این دلیل امکانپذیر بود که این سوال به گونهای تنظیم شده بود که به تعهدات حقوقی همه کشورها مربوط باشد، نه به عنوان یک یافته علیه کشورهای خاص، و این امر حمایت بسیاری از هیئتها را هموار کرد ،بدون آنکه لزوماً موضوع را سیاسی کنند یا «هوادار یکی از طرفها» باشند.
با این حال، این بدان معنا نیست که سوالات سیاسی و بحثانگیز نمیتوانند حمایت اکثریت را به دست آورند. در دسامبر 2024، مجمع عمومی به درخواست نظریه مشورتی دیگری رأی داد. این بار بر تعهدات اسرائیل برای تسهیل کمکهای بشردوستانه و خدمات اساسی با مشارکت سازمان ملل متحد، سایر سازمانها و کشورهای ثالث متمرکز بود. این قطعنامه به رهبری نروژ با 137 رأی موافق به تصویب رسید. این امر نشاندهنده آن است که حتی در قبال موضوعاتی به شدت اختلافی، امکان بسیج اکثریتی نیرومند در مجمع عمومی وجود دارد؛ هرچند با تعداد قابلملاحظهای رای ممتنع و مخالفت سازمانیافته همراه باشد.
با توجه به ابتکار اسلوونی، به نظر میرسد اگر قطعنامه بهصورت تفسیری کلی از منشور و یا بهعنوان پرسشی درباره تعهدات حقوقی تنظیم شود، کسب اکثریت ساده واقعبینانه باشد. در عمل، بهترین راهبردی که اسلوونی میتواند در پیش بگیرد آن است که اکثر کشورها از نظر سیاسی توافق داشته باشند که در ارتباط با جنایات شدید و فجیع (atrocity crimes) نباید از وتو استفاده شود. با این حال، آنچه مورد نیاز است، شفافیت حقوقی درباره این است که حقوق بینالملل و منشور ملل متحد از پیش چه الزاماتی را مقرر کردهاند.
آیا برای وتو محدودیتهای حقوقی وجود دارد؟
بخش عمدهای از نگرانیها در مورد وتو ناشی از این واقعیت است که نمیتوان منشور را واقعبینانه برای تغییر وتو اصلاح کرد. طبق ماده ۱۰۸ منشور، چنین اصلاحیهای مستلزم تصویب پنج عضو دائم شورای امنیت است. بنابراین بنبست در اصلاح رسمی شورای امنیت قطعی است. با این حال، با افزایش وتوها در وضعیتهای مربوط به نقضهای فاحش حقوق بینالملل، این ایده که خود وتو ممکن است توسط منشور و سایر هنجارهای الزامآور محدود شود، مورد توجه قرار گرفته است.
مهمتر از همه، تعداد فزایندهای از پژوهشها پیشنهاد میکنند که برخی از کاربردهای وتو با حقوق بینالملل مغایرت دارد. بحث اصلی این است که پنج عضو دائم شورای امنیت همچنان به هنجارهای آمره ناشی از معاهداتی مانند کنوانسیون نسلزدایی و کنوانسیونهای ژنو پایبند هستند. از این نظر، وتویی که نقضهای جدی قواعد آمره را ممکن یا تداوم بخشد، از نظر حقوقی غیرمجاز خواهد بود. محققانی که در این راستا استدلال میکنند، به وظیفه کشورها مبنی بر عدم کمک یا مساعدت به نقض جدی هنجارهای آمره که در ماده ۴۱ مواد مربوط به مسئولیت کشورها در کمیسیون حقوق بینالملل منعکس شده است، اشاره میکنند. وتویی که مانع اقدام برای توقف نسلزدایی جاری یا جنایات جنگی گسترده گردد، میتواند چنین کمک یا مساعدتی محسوب شود. خود دیوان بینالمللی دادگستری در نظریات مشورتی خود در قضیه دیوار حائل در سال ۲۰۰۴ (بند ۱۵۹) و مجمعالجزایر چاگوس در سال ۲۰۱۹ (بندهای ۱۷۷ و ۱۸۲) اذعان کرد که کشورها موظف هستند از کمک به نقض هنجارهای آمره خودداری کنند. در این قرائت، منشور نباید به گونهای تفسیر شود که به کشورهای عضو دائم اجازه دهد از طریق وتو، تداوم نسلزدایی یا سایر جنایات فجیع را تسهیل کنند.
تعهدات معاهدهای این استدلال را تقویت میکند. ماده ۱ کنوانسیون نسلزدایی، تعهد به جلوگیری از نسلزدایی است. وتویی که در جهت ناتوان کردن اقدام ملل متحد در جلوگیری یا سرکوب نسلزدایی استفاده شود، با آن تعهد به سختی مطابقت دارد. همین امر در مورد ماده 1 مشترک کنوانسیونهای ژنو نیز صدق میکند که طرفهای معظم متعاهد خود را ملزم به «احترام و تضمین احترام به کنوانسیون در هر شرایطی» میکند (تأکید اضافه شده است). محدودیت ذیربط در خود منشور وجود دارد. ماده 24(2) که بیان میکند شورای امنیت «مطابق با «اهداف و اصول» سازمان ملل متحد عمل خواهد کرد»، در بسیاری از نظریههای علمی در مورد چگونگی محدود کردن اختیارات شورای امنیت نقش محوری داشته است. به طور مشابه، ماده 27(3) از طرف های اختلاف میخواهد که از دادن رأی در مورد تصمیمات طبق فصل ششم خودداری کند. با این حال، این ماده اغلب نادیده گرفته میشود. به عنوان مثال، لیختن اشتاین و بلغارستان هشدار دادهاند که اجرای ماده 27(3) ناکافی بوده است. ژاپن نیز بر لزوم پایبندی کامل کشورها به تمام مفاد منشور، از جمله ماده 27(3) تأکید کرده است.
علاوه بر این، از دیدگاه نهادی، شورای امنیت بالاتر از قانون نیست. دیوان بینالمللی دادگستری این موضوع را در نظریه مشورتی خود درباره «شرایط پذیرش» در سال ۱۹۴۸ (ص. ۶۴) روشن نموده و بر این نظر است که شورای امنیت «ملزم به رعایت منشور» است، درست همان گونه که هر کشور عضو به آن متعهد است. قاضی فیتزماوریس (Fitzmaurice)نیز همین نظر را در نظر مخالف خود در نظریه مشورتی ۱۹۷۱ درباره نامیبیا (بند ۱۱۵) بازتاب داد. به همین نحو، دادگاه کیفری برای یوگسلاوی سابق (ICTY) در قضیه تادیچ ۱۹۹۵ تصریح کرد که مطابق منشور، شورای امنیت تحت برخی محدودیتهای اساسی قرار دارد، حتی اگر اختیارات آن به موجب منشور میتواند گسترده باشد. در این زمینه تصمیمات قضایی و آرای انفرادی قضات همواره مؤید محدود بودن اختیارات شورای امنیت (یعنی وتو) است: این شورا باید از منشور تبعیت کند و نمیتواند خارج از آن محدوده عمل کند. Ultra vires یا فراتر از قانون قرار گیرد. (legibus solutus)
نتیجه منطقی این استدلال نهادین این است که همه کشورهای عضو به هنجارهای آمره متعهد هستند، بنابراین نمیتوانند به شورای امنیت اختیار دهند بر خلاف چنین هنجارهایی عمل کنند؛ و گرنه ممکن است کشورها از سازمانهای بینالمللی (حداقل از نظر تئوریک) برای دور زدن تعهدات ناشی از قواعد آمره استفاده نمایند.
با این حال، هیچکدام از اینها موارد مناطق خاکستری را برنمیدارد. رابطه سببیت آشکار وتو و استمرار جنایات قابل مناقشه است. با این حال، تعداد قابل توجهی از کشورها اکنون بر این فرض پیش میروند که حق وتو توسط حقوق بینالملل چارچوببندی و محدود شده است و شورای امنیت «فضای بدون قانون» نیست. پس از پذیرش این مبنا، ناگزیر پرسش دیگری مطرح میشود: اگر چنین محدودیتهایی وجود دارد، آیا باید از دیوان بینالمللی دادگستری از طریق یک نظریه مشورتی خواسته شود تا محتوای این محدودیتها و آثار آنها را بر رویه شورای امنیت روشن نماید؟
نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری درباره وتوی پنج عضو دائم چه دستاوردی دارد؟
مجمع عمومی میتواند بر اساس ماده ۹۶ منشور، درخواست نظریه مشورتی از دیوان بینالمللی دادگستری درباره «هر پرسش حقوقی» نماید. دیوان بارها تأکید کرده است که وجود ابعاد سیاسی، یک مسئله مانع دیوان برای ورود به ماهیت حقوقی آن نیست. نظریات مشورتی ۲۰۱۰ درباره کوزوو (بند ۲۶)، ۱۹۹۶ درباره سلاحهای هستهای (بند ۱۳) و ۱۹۷۱ درباره نامیبیا (بند ۲۹) همگی تأیید میکنند که دیوان آماده ارائه راهنمایی در مسائلی است که در تلاقی سیاست و حقوق بینالملل قرار دارند.
درخواست درباره محدودیتهای حقوقی وتو باید با دقت تنظیم شود. این درخواست باید به صورت کلی مطرح کند که آیا و تحت چه شرایطی اعمال وتو با منشور و با قواعد الزامآور حقوق بینالملل سازگار است.
برای مثال، مجمع عمومی میتواند از دیوان بین المللی دادگستری بخواهد رابطه میان ماده ۲۷ منشور و تعهدات کشورها برای پیشگیری از نسلزدایی و تضمین احترام به حقوق بشردوستانه را روشن کند یا تفسیر صحیح بند ۳ ماده ۲۷ را در مخاصمات معاصر مشخص سازد.
چنین نظریه مشورتی، در صورت درخواست میتواند دستکم سه کارکرد کلیدی ایفا کند.
اول، دیوان بینالمللی دادگستری میتواند روشن کند که کشورهای عضو دائم شورای امنیت همچنان به هنجارهای آمره و تعهدات معاهدهای پایبند هستند و آزادی آنها را برای اعمال حق وتو در زمینههای جنایات محدود میکند. حتی یک نظریه مشورتی محدود که بر اصول کلی تأکید نماید، این دیدگاه را تقویت خواهد کرد که اعمال حق وتو از شمول حقوق خارج نیست.
دوم، آنکه دیوان بینالمللی دادگستری میتواند دامنه شمول ماده ۲۷(۳) منشور را تبیین کند. ارائه رهنمودی روشن درباره اینکه چه امری «اختلاف» محسوب میشود، «طرف اختلاف» کیست و در چه زمانی خودداری از رأی لازم است، استدلال مربوط به فقدان مبنای حقوقی برخی موارد اعمال وتو را تقویت خواهد کرد. هرچند دیوان نمیتواند کسی را وادار به رعایت کند، اما یک تفسیر معتبر میتواند مبنایی برای چالش سیاسی و تاثیر بالقوه بر عملکرد شورای امنیت فراهم آورد.
سوم، دیوان میتواند به مفهوم «وتوهای خارج از اختیارات» (ultra vires vetoes) بپردازد. بعید است ]دیوان[ اعلام کند وتوی نامناسب به گونهای باطل است که قطعنامهای مسدود شده(وتوشده) مصوب تلقی شود. با این حال، میتواند بیان کند که اعمال وتو بر خلاف هنجارهای بنیادین با منشور ناسازگار است. چنین یافتهای رفتار کشورهای عضو خارج از شورای امنیت را از جمله استفاده از سازکار «اتحاد برای صلح» یا اقدام جمعی برای حمایت از هنجارهای آمره هدایت خواهد کرد.
چهارم، یک نظریه مشورتی میتواند گفتمان را شکل دهد. حتی اگر در کوتاهمدت نادیده گرفته شود، نظریات مشورتی بر نحوه بیان مواضع کشورها در طول زمان، نحوه شکلگیری انتظارات جامعه مدنی و چگونگی مذاکره دیپلماتها بر سر هنجارها تأثیرگذار خواهد بود.
البته خطراتی نیز وجود دارد. دیوان بینالمللی دادگستری ممکن است نظریه مشورتی تنظیم کند که بسیار محتاطانه و کماثر باشد: در نظریه مشورتی ۱۹۷۱ درباره نامیبیا، خود دیوان هشدار داد که این نهاد «رکن تجدید نظر شورای امنیت» نیست (بند ۸۹). اعضای دائم شورای امنیت ممکن است این نظر را رد کنند یا آن را تعدی به حوزه اختیارات شورای امنیت نشان دهند. یافته یک بررسی در سال ۲۰۰۱ نشان می دهد که در شش نظریه مشورتی که در آنها از برخی از کشورها خواسته شده بود و انتظار میرفت یافتههای دیوان را اجرا کنند، هیچیک به جز آنهایی که در نظریه مشورتی ۱۹۴۹ درباره «جبران خسارات وارده» دخیل بودند، اقدامات لازم را انجام ندادند.
سرانجام میزان اثربخشی یک نظریه مشورتی به چارچوببندی قطعنامه و پرسش ارسالی به دیوان بینالمللی دادگستری بستگی دارد. یک درخواست مؤثر باید از اشاره به مخاصمات یا وضعیتهای خاص اجتناب کند، پرسش را بر مفاد منشور که پیشاپیش از پذیرش گسترده برخوردارند، استوار سازد و پیشگیری از جنایات فجیع را بهعنوان محرک حقوقی اصلی در نظر گیرد. بهجای آنکه از دیوان خواسته شود درباره مشروعیت وتوهای معین اظهار نظر کند، پرسش باید بهطور کلی مطرح شود و روشن سازد که هنگام اعمال حق رأی در چنین شرایطی، چه تعهداتی از منشور و حقوق بینالملل ناشی میشود و در صورت عدم رعایت این تعهدات، چه پیامدهای حقوقی برای اعضای دائم شورای امنیت و ارکان سازمان ملل متحد در پی خواهد داشت.
درخواست نظریه مشورتی پیرامون وتوی اعضای دائم میتواند با رعایت اختصار و به صورت کلی این گونه تنظیم شود:
اعضای شورای امنیت از جمله اعضای دائم، به هنگام اعمال حق رأی طبق ماده ۲۷ منشور در وضعیتهایی که متضمن خطر جدی وقوع یا ارتکاب نسلزدایی، جنایات علیه بشریت یا جنایات جنگی است، مطابق منشور ملل متحد و حقوق بین الملل چه تعهداتی بر عهده دارند؟
ماده ۲۷(۳) منشور که طرف یک اختلاف را ملزم میسازد در تصمیمگیری طبق فصل ششم و نیز ماده ۵۲(۳) از دادن رأی خودداری کند، در چنین وضعیتهایی چگونه باید تفسیر و اجرا شود؟
آیا تعهدات ناشی از حقوق بینالملل از جمله قواعد آمره محدودیتهای حقوقی بر اعمال حق رأی طبق ماده27 ، آنجا که استفاده از آن حقوق مانع اقدام برای پیشگیری یا خاتمه دادن به چنین جنایاتی شود، تحمیل میکنند؟
در صورت عدم رعایت این تعهدات، چه پیامدهای حقوقی برای کشورهای عضو مربوط و ارکان ملل متحد، به ویژه مجمع عمومی، در چارچوب صلاحیتهای مربوط آنها به دنبال خواهد داشت؟
نتیجهگیری
بحث پیرامون وتوی شورای امنیت در دورهای که با ناکامیهای مکرر نظام امنیت جمعی همراه بوده، اجتنابناپذیر است. بعید است تلاشها برای اصلاح شورای امنیت از طریق اصلاح منشور به نتیجه برسد. در عوض، کشورها به نوآوریهای رویهای و ابتکارات داوطلبانه برای محدود کردن استفاده از وتو روی آوردهاند؛ ابتکاراتی که هرچند دامنهای محدود دارند، اما از شکلگیری یک محیط هنجاری در حال تحول حکایت میکنند. در کنار این تحولات، استدلالهای حقوقی که استفاده از وتو را بر اساس قواعد آمره حقوق بینالملل و تعهدات معاهدهای محدود میسازند، برجستهتر شدهاند.
صدور یک نظریه مشورتی از سوی دیوان بینالمللی دادگستری ، رویه شورای امنیت را یک شبه دگرگون نخواهد کرد و همچنین نابرابری های ساختاری حاکم بر حق وتو را از میان نخواهد برد. با این حال، نباید امکان روشنگری حقوقی از سوی دیوان مغفول ماند. یک نظریه مشورتی میتواند انتظارات هنجاریِ در حال ظهور را تثبیت کند، برخی از مقررات (مغفولمانده) منشور را احیا سازد و بازتاکیدی بر نقش اصول حقوقی در حکمرانی امنیت جمعی خواهد بود. حتی راهنمایی قضاییِ محدود نیز میتواند به طور معناداری به بازتنظیم تدریجی نحوه ادراک و اعمال حق وتو کمک کند.[2]
[1] https://www.ejiltalk.org/might-or-right-the-prospect-of-an-icj-advisory-opinion-on-the-security-council-veto/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)