آیا دستور تخلیه به موجب حقوق بینالملل غیرقانونی است؟ مطالعه موردی جنوب لبنان[1]
Oded Hen
مترجم: سینا سلیمی
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر حسن سواری
دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس
تفاسیر اخیر، دستور تخلیه در مخاصمات مسلحانه معاصر از جمله دستور نیروهای دفاعی اسرائیل در جنوب لبنان را به عنوان انتقال اجباری یا ذاتاً قهرآمیز توصیف کردهاند. این موضع در بیانیههای اکثر سازمانهای حقوق بشری و نهادهای سازمان ملل متحد منعکس شده است. کمیسیون بینالمللی حقوقدانان این اقدامات را به عنوان «دستور غیرقانونی جابهجایی جمعی» توصیف کرده است، در حالی که دیدهبان حقوق بشر هشدار داده که دستور تخلیه در مقیاس وسیع ممکن است همان حکم جابهجابی را داشته و بالقوه جنایت جنگی محسوب شود.
به طور مشابه، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد از آنچه که دستور جابهجایی «همگانی» مینامد و مناطق وسیعی از جنوب لبنان را در بر میگیرد، انتقاد کرده و «نگرانی جدی به موجب حقوق بینالملل بشردوستانه» ابراز کرده است؛ به ویژه در مورد این خطر که چنین دستورالعملهای تخلیه در مقیاس وسیعی، ممکن است ممنوعیت انتقال اجباری را نقض کند.
با وجود این، هرچند نگرانیهای یادشده بازتابدهنده خطرات بشردوستانه واقعی هستند، اما غالباً بر این پیشفرضِ ضمنی بنا شدهاند که جابهجایی گسترده بدون عنایت به ساختار دارای قیود و شروط حقوق بینالملل بشردوستانه ذاتاً غیرقانونی است. نوشتار حاضر بر این استدلال استوار است که حقوق بینالملل بشردوستانه، صدور دستور تخلیه را به طور مطلق و بیقیدوشرط ممنوع نمیکند. در مقابل، مشروعیت این دستورها را در گرو ارزیابیِ موردی و بافتارمحورِ عواملی چون «ضرورت نظامی»، «حمایت از غیرنظامیان» و «اوضاع و احوال عملیاتیِ» حاکم بر اجرای آنها میداند.
چارچوب حقوقی: راهبری و هدایت مخاصمات به موجب حقوق بینالملل
مشروعیت دستور تخلیه طبق نظام حقوق بینالملل بشردوستانه نباید در خلاء بلکه باید درون چارچوب حقوقی گستردهتری ارزیابی شود که بر راهبری و هدایت مخاصمات حاکم است. این امر مستلزم تفکیک میان مسئله «حق بر جنگ»(حقوق توسل به زور )مبنی بر اینکه آیا در وهله نخست میتوان به زور متوسل شداز یک طرف و مسئله «حق در جنگ»(حقوق جنگ)مبنی بر چگونگی اعمال این زور از جمله نحوه رفتار با غیرنظامیان از طرف دیگر است.
بند ۴ ماده ۲ منشور ملل متحد، توسل به زور را جز در شرایطی که به شکلی مضیق تعریف شدهاند (که بارزترین آنها دفاع مشروع موضوع ماده ۵۱ است) ممنوع میدارد. در راستای اهداف این تحلیل، وجود حملات مستمر فرامرزی از سوی حزبالله (یک سازمان مسلح تحت حمایت ایران که از داخل خاک لبنان دست به عملیات میزند) مبنایی واقعی برای ارزیابی عملیات نظامی اسرائیل در چارچوب حق دفاع مشروع موضوع ماده ۵۱ را فراهم میآورد.
نکته حائز اهمیت آنکه دامنه دفاع مشروع در برابر بازیگران غیردولتی، بهویژه در مورد دکترین «ناتوان یا بیمیل»( “unwilling or unable” doctrine)، همچنان به عنوان مفهومی مورد مناقشه در حقوق بینالملل باقی مانده است. در حالی که میزان قابل توجهی از رویه کشورها و دکترین حقوقی از این دیدگاه حمایت میکند که یک کشور میتواند در مواردی که دولت سرزمینی در جلوگیری از تهدید ناتوان یا بیمیل است، به دفاع مشروع مبادرت ورزد، رویه قضایی دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه فعالیتهای شبهنظامی (قضیه فعالیتهای نظامی و شبه نظامی در و علیه نیکاراگوئه (نیکاراگوئه علیه ایالات متحده آمریکا)) (بند ۱۹۵) به اتخاذ رویکردی مضیقتر گرایش داشته است.
تا آنجا که شدت مخاصمات و ماهیت سازمانیافته حزبالله برای احراز وجود یک مخاصمه مسلحانه کفایت کند، حقوق بینالملل بشردوستانه بر راهبری و هدایت مخاصمات و حمایت از غیرنظامیان از جمله مشروعیت اقدامات خاصی نظیر دستور تخلیه حاکم خواهد بود.
مقررات مربوط شامل ماده ۴۹ کنوانسیون چهارم ژنو است که انتقال اجباری غیرنظامیان را ممنوع میکند، اما صراحتاً تخلیه را در مواردی که «امنیت جمعیت یا دلایل الزامآور نظامی ایجاب کند»، مجاز میشمارد؛ و همچنین قاعده عرفی منعکسشده در ماده ۱۷ پروتکل الحاقی دوم که مقرر میدارد «نباید دستور جابهجایی جمعیت غیرنظامی به دلایل مرتبط با مخاصمه صادر شود، مگر آنکه امنیت غیرنظامیانِ درگیر یا دلایل الزامآور نظامی چنین اقتضا کند». این امر نشاندهنده یکی از ویژگیهای بنیادین حقوق بینالملل بشردوستانه است: در حالی که جابهجایی به عنوان یک اقدام آسیبزا شناخته شده و در نتیجه محدود گردیده، اما به طور مطلق ممنوع نشده است؛ بلکه در مواردی که ضرورتهای حمایتی یا عملیاتی ناشی از مخاصمات فعال ایجاب کند، به صورت مشروط مجاز شمرده میشود.
برخی از نقدهای اخیر، دستور تخلیه را به عنوان اقداماتی ذاتاً غیرقانونی توصیف میکنند. این نقدها غالباً بر خطرات مرتبط با اقدامات تخلیه در مقیاس وسیع یا «فراگیر» تأکید میورزند و استدلال میکنند که چنین دستوری ممکن است نتواند الزامات ضرورت نظامی و تناسب در حین مخاصمه (in bello proportionality) را برآورده سازند یا به آستانه جابهجایی قهرآمیز برسند. در حالی که این نگرانیها محدودیتهای مهمی را طبق حقوق بینالملل بشردوستانه برجسته میسازند، اما با فرض غیرقانونی دانستنِ جابهجاییِ گسترده – به جای ارزیابی اینکه آیا چنین اقدامی با اوضاع و احوال عملیاتیِ مربوط توجیه میشود یا خیر – ممکن است در طرح این موضوع مبالغه کنند. این تفاسیر غالباً تمایز میان «انتقال ممنوع» و «تخلیه مجاز» را از بین برده و خودِ جابهجایی را به عنوان دلیلی بر غیرقانونی بودن در نظر میگیرند یا شرایط قهرآمیز را برای احراز نامشروع بودن کافی میدانند. با این حال، حقوق بینالملل بشردوستانه جابهجایی را فینفسه ممنوع نمیکند؛ بلکه شرایطی را که طبق آن چنین جابهجاییهایی ممکن است رخ دهد، تنظیم مینماید. بنابراین پرسش مرتبط این است که آیا تخلیه با ملاحظات مشروع حمایتی یا نظامی توجیه میگردد یا خیر، نه اینکه آیا غیرنظامیان در شرایط دشوار یا محدودکننده جابهجا میشوند.
این موضوع با استناد به تکلیف رعایت احتیاط در حمله مندرج در ماده ۵۷ پروتکل الحاقی اول، بیش از پیش تأیید و تقویت میشود. بر اساس این قاعده، طرفین مخاصمه مکلف هستند تا جایی که مقدور است، خسارات و آسیبهای جانبی به افراد غیرنظامی را به حداقل برسانند. این امر شامل دادن هشدارهای قبلیِ کارآمد و اتخاذ تمهیداتی است که میزان مواجهه غیرنظامیان با خطر را کاهش دهد. در همین راستا، دادن هشدار و تدابیر تخلیه میتوانند روشهای حائز اهمیتی برای انجام تعهدات احتیاطی به شمار آیند؛ علیالخصوص زمانی که غیرنظامیان در مناطقی حضور دارند که پیشبینی میشود به کانون درگیریهای فعال بدل شوند.
فضای عینی و عملیاتی: مطالعه موردی جنوب لبنان
درک صحیح از درگیریها در جنوب لبنان، نیازمند توجه به بستر منطقهایِ وسیعتری است که این مخاصمات در آن شکل گرفتهاند. ریشه دورِ جدید خشونتها به رویدادهای ۷ اکتبر ۲۰۲۳ بازمیگردد؛ روزی که حماس حملات وسیعی را علیه اسرائیل تدارک دید که با جنایات گسترده و به گروگان گرفتن افراد همراه بود. در فاصله کوتاهی پس از آن و از ۸ اکتبر ۲۰۲۳، حزبالله حملات مداوم فرامرزی خود را آغاز کرد و با صراحت این اقدامات را در راستای پشتیبانی از حماس خواند و عملیات خود را به درگیریِ گستردهتر پیوند زد. این رویکرد، مرزهای شمالی را از یک کانون تنشِ مقطعی و مجزا، به یک جبهه جنگیِ فعال در همان مخاصمه اصلی تبدیل کرد.
به دنبال بیش از یک سال درگیری همهجانبه و شدید که طی آن اسرائیل توانست زیرساختهای نظامی حزبالله در جنوب لبنان را به شدت تضعیف کند، سرانجام در ۲۷ نوامبر ۲۰۲۴ توافقنامهای برای برقراری آتشبس به اجرا درآمد. هدف از این توافقنامه، اجرایی کردن قطعنامه ۱۷۰۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد بود؛ قطعنامهای که مقرر میدارد منطقه واقع در جنوب رود لیتانی باید از حضور گروههای مسلح غیردولتی پاکسازی شود. بر این اساس، لبنان مکلف شد مانع از هر گونه عملیات حزبالله و دیگر گروههای مسلح علیه اسرائیل شود و در مقابل، اسرائیل نیز تعهد سپرد که هیچگونه عملیات نظامی تهاجمی علیه اهداف غیرنظامی، نظامی یا حاکمیتیِ لبنان انجام ندهد.
با این حال، اجرای تعهدات مزبور ناقص و به طور فزایندهای ناپایدار بوده است. ارزیابیهای متعاقب حاکی از آن است که حزبالله حضور نظامی قابل توجهی را در منطقه بازسازی و حفظ نموده است که از آن جمله میتوان به ذخایر تسلیحاتی، مواضع پرتاب و زیرساختهای عملیاتیِ تعبیهشده در داخل مناطق غیرنظامی اشاره کرد. انطباق این فعالیتها هم با چارچوب آتشبس و هم با الزامات قطعنامه ۱۷۰۱ – که مقرر میدارد منطقه جنوب رودخانه لیتانی باید عاری از نیروهای مسلح غیردولتی باقی بماند – دشوار است. در عین حال، حزبالله از تعهد خود به رویارویی مسلحانه چشمپوشی نکرده و همچنان با پافشاری بر حق «مقاومت»، انحصار کنترل دولت بر توسل به زور را رد میکند.
تشدید مجدد تنشها در سال ۲۰۲۶ باید در پرتو این پیشزمینه درک شود. این امر در پی حملات ایالات متحده و اسرائیل به ایران رخ داد که پس از آن حزبالله حملات خود علیه اسرائیل را آغاز نمود و صراحتاً اقدامات خود را به عنوان بخشی از یک رویارویی گستردهترِ همسو با ایران چارچوببندی کرد. بیانیههای رهبری حزبالله نشان میدهد که این حملات رویدادهای فرعی و تصادفی نبوده، بلکه بخشی از یک الگوی هماهنگ منطقهای از فعالیتهای مسلحانه را تشکیل میداده است. این اوضاع و احوال، به طور مستقیم با ارزیابی مشروعیت اقدامات تخلیه طبق مقررات حقوق بینالملل بشردوستانه مرتبط است.
کاربست [قواعد]: دستور تخلیه در مناطق غیرنظامیِ مورد استفاده برای مقاصد نظامی
هنگام ارزیابی مشروعیت دستور تخلیه صادرشده برای جمعیت غیرنظامی، ضروری است که شرایط عملیاتی حاکم در نظر گرفته شود؛ به ویژه میزانی که گروههای مسلح به طور سیستماتیک قابلیتهای نظامی را در داخل مناطق غیرنظامی تعبیه میکنند. در چنین محیطهایی اماکن غیرنظامی ممکن است برای مقاصد نظامی مورد استفاده قرار گیرند که از آن جمله میتوان به استقرار تسلیحات، سایتهای پرتاب و زیرساختهای عملیاتی در داخل یا نزدیک به مناطق مسکونی اشاره کرد– همانطور که در روستاهای خط مقدم در جنوب لبنان مستند شده است .
به موجب حقوق بینالملل بشردوستانه عرفی (به عنوان مثال رک. به پژوهش حقوق بینالملل بشردوستانه عرفی کمیته بینالمللی صلیب سرخ، قاعده ۱۰)، اهداف غیرنظامی تنها زمانی مصونیت خود را در برابر حمله از دست میدهند که واجد شرایط اهداف نظامی گردند؛ بدین معنا که بنا به ماهیت، محل استقرار، مقصود یا نحوه استفاده، سهمی مؤثر در اقدام نظامی ایفا کنند و انهدام آنها یک مزیت نظامی قطعی در بر داشته باشد. هنگامی که اهداف غیرنظامی در مناطق پرجمعیت به اهداف نظامی تبدیل میشوند، حضور مستمر غیرنظامیان در این مناطق خطر بروز آسیبهای جانبی (incidental harm) را به میزان قابل توجهی افزایش میدهد.
از این رو، دستور تخلیه صادرشده برای جمعیتها، به بهترین وجه به عنوان اقداماتی با هدف حمایت از غیرنظامیان از طریق دور کردن آنها از مناطقی درک میشوند که از نظر نظامی حائز اهمیت شده و اهداف مشروع درون آنها قرار گرفتهاند. به عبارت دیگر، هنگامی که مناطق غیرنظامی به طور سازمانیافته برای مقاصد نظامی مورد استفاده قرار میگیرند، اهداف نظامی ممکن است به طور گستردهای در یک محل معین پراکنده شوند و در نتیجه، به جای تضعیفِ نیاز به تخلیه غیرنظامیان، آن را تقویت کنند. چنین هشدارها و اقدامات تخلیهای، نه تنها دلیلی بر رفتار غیرقانونی محسوب نمیشوند، بلکه نشاندهنده تلاشی برای کاهش آسیبهای قابل پیشبینی در شرایطی هستند که دشمن به طور عمدی تمایز میان فضای غیرنظامی و نظامی را مخدوش کرده است.
با این حال، این استدلال به طور یکسان در تمامی مناطقِ مشمول دستور تخلیه صدق نمیکند. اقداماتی که مناطقی دورتر از مخاصمات فعال را تحت تأثیر قرار میدهند، یا در قالب عباراتی عامتر و بدون تفکیک بیان میشوند، نیازمند توجیهی مشخصتر و مستدل بر مبنای ضرورت نظامی و وجود اهداف نظامی هستند.
نگرانی جداگانهای که در یادداشتهای ذکرشده در آغاز این نوشتار مطرح گردید، این است که دستور تخلیه صادرشده توسط نیروهای دفاعی اسرائیل تحت شرایطی قهرآمیز صورت گرفتهاند که غیرنظامیان فاقد جایگزینهای معنادار بودهاند و ممکن است معادل انتقال اجباری غیرقانونی محسوب شوند. این استدلال خطر خلط میانِ «وجود شرایط قهرآمیز» و «غیرقانونی بودن» را به همراه دارد. در وضعیت مخاصمات فعال، جابهجایی همواره تحت شرایطی از فشار، فوریت و انتخابهای محدود رخ خواهد داد. حقوق بینالملل بشردوستانه مقرر نمیدارد که تخلیه باید در شرایطی ایدهآل یا عاری از فشار صورت پذیرد و وجود عوامل قهرآمیز نیز تخلیه را غیرقانونی نمیسازد. پرسش تعیینکننده همچنان این است که آیا این جابهجایی در چارچوب محدودیتهای مرتبط در حقوق بینالملل بشردوستانه قابل توجیه است یا خیر.
علاوه بر این، انتقادات وارده بر دستور تخلیه غالباً بر درکی بیش از حد ایستا از حمایتِ غیرنظامیان تکیه دارند که واقعیات مخاصمات معاصر را به نحو مقتضی منعکس نمیسازد. در شیوههای جنگی مدرن، به ویژه در مخاصمات نامتقارن، گروههای مسلح به طور عمدی در درون محیطهای غیرنظامی عملیات انجام میدهند و بدین ترتیب مرز میان حوزههای غیرنظامی و نظامی را تاریک میکنند. این درهمتنیدگی استراتژیک، اِعمال دستهبندیهای حقوقی سنتی را پیچیده ساخته و حمایت از غیرنظامیان را بدون توسل به اقداماتی نظیر تخلیه دشوارتر میسازد. تحلیل حقوقی که نتواند با این محیط عملیاتی ارتباط برقرار کند، با خطر تولید نتایجی مواجه است که از نظر شکلی جذاب هستند، اما در عمل از شرایطی که مقررات حقوقی باید در آن کارکرد داشته باشد، منفصل هستند.
در عین حال، این امر دال بر آن نیست که تمامی دستورهای تخلیه قانونی هستند. حقوق محدودیتهای مهمی را تحمیل میکند: تخلیهها باید موقتی باشند؛ نباید برای مقاصدی بیارتباط با حمایت از غیرنظامیان یا ضرورتهای حتمی نظامی انجام گیرند؛ و باید با در نظر گرفتنِ رفاه جمعیتِ متأثر به اجرا درآیند. علاوه بر این، دامنه و نحوه اجرای آنها باید پیوند تنگاتنگی با شرایط خاصی داشته باشد که در آن اعمال میشوند. این شرایط تأیید میکنند که تخلیه یک اقدام قاعدهمند و مبتنی بر چارچوب است، نه یک اقدام ممنوع.
نتیجهگیری
حقوق بینالملل بشردوستانه چارچوبی را مقرر میدارد که در درون آن، دستور تخلیه ممکن است تحت شرایطی خاص قانونی باشند که این امر مستلزم ارزیابی موردیِ مقصود و نحوه اجرای آنهاست. رویکردهایی که جابهجایی را با پیشفرضِ غیرقانونی بودن تلقی میکنند، یا واقعیات عملیاتی مخاصمات مدرن را نادیده میگیرند، با این خطر مواجه هستند که چارچوب مزبور را به اشتباه تفسیر نموده و نقشی را که تخلیه میتواند در کاهش آسیب به غیرنظامیان ایفا کند، مبهم سازند.
در مخاصمات معاصر از جمله مورد جنوب لبنان، اقداماتی نظیر هشدارهای پیشینی، دستور تخلیه و تلاشها برای دور کردن غیرنظامیان از مناطقِ درگیری فعال، با ساختار حقوق بینالملل بشردوستانه همسو هستند؛ ساختاری که طرفین درگیر را ملزم میسازد تا در مناطق پرجمعیت، تدابیر احتیاطی ممکن را اتخاذ نمایند. در اوضاع و احوالی که عملیات نظامی در درون محیطهای غیرنظامی تعبیه شده است، این اقدامات نه به عنوان سندی بر وجود یک سیاستِ تخریبی، بلکه بهتر است به عنوان تلاشهایی برای انطباق با تعهدات حقوقی تحت شرایطی به شدت محدودکننده درک شوند. در عین حال، این امر مشروعیتِ تمامی اقدامات تخلیه را تأیید نمیکند. مجاز بودن آنها به دامنه شمول و ارتباطشان با شرایط عملیاتی خاص بستگی دارد؛ به ویژه در مناطقی که از مخاصمات فعال دورتر هستند، یا در مواردی که دستور تخلیه در قالب عباراتی عامتر تنظیم شدهاند.[2]
[1] https://lieber.westpoint.edu/are-evacuation-orders-unlawful-international-law-case-study-southern-lebanon/>
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)