توافق‌ها و نهادهای بین‌المللی که ترامپ از آن‌ها خارج شد (بخش دوم)

تهیه‌کننده: ناصر نداف (گروه پژوهش آکادمی بیگدلی)

در بخش نخست این نوشتار به قلم دکتر اونا هاتاوی، رویکرد دولت ترامپ و توافق‌ها و نهادهای بین‌المللی بررسی شدند که او از آن‌ها خارج شد یا مذاکرات یا فرایند الحاق به آن‌ها را متوقف نمود. نویسنده در بخش دوم به این پرسش می‌پردازد که جو بایدن در صورت پیروزی در انتخابات سوم نوامبر چگونه می‌تواند با بازگشت به این توافق‌ها و نهادها چهره بین‌المللی آمریکا را ترمیم کرده و موجب بهبود همکاری این کشور با جامعه بین‌المللی شود.

***

چنان که گفته شد، توافق‌ها و نهادهایی را که ترامپ از آن‌ها خارج شد می‌توان به سه دسته تقسیم کرد: الف- سازمان‌های بین‌المللی و توافق‌های غیرالزام‌آور؛ ب- توافق‌های اجرایی؛ و پ- معاهدات ماده ۲. بازگشت به هریک از این ترتیبات مستلزم طی آیین‌های متفاوت و دارای چالش‌های سیاسی و حقوقی مختلف است که دکتر هاتاوی جداگانه به آن‌ها پرداخته است.

الف- سازمان‌های بین‌المللی و توافق‌های غیرالزام‌آور

از لحاظ حقوقی، دولت جدید می‌تواند مطابق اختیارات یکجانبه رئیس جمهور آمریکا و بدون نیاز به تایید کنگره به این ترتیبات غیرالزام‌آور  بپیوندد، مگر آن که قانون داخلی خاصی برخلاف آن باشد. مثلاً اگر برجام پیش از بازگشت آمریکا به آن مجدداً مورد مذاکره قرار گیرد، احتمالاً تابع مقررات «قانون سال ۲۰۱۵ درباره بازنگری توافق هسته‌ای ایران» خواهد بود تا مورد بازنگری کنگره قرار گیرد. همچنین، ممکن است موانع دیگری وجود داشته باشند، مانند توافقی که مستلزم تخصیص منابع مالی است امکان دارد بخشی از بودجه را به خود اختصاص دهد یا پیوستن مجدد به این ترتیبات ممکن است یک سری آثار را از لحاظ روابط با کنگره، سیاست‌گذاری یا سایر پیامدهای غیرحقوقی به دنبال داشته باشد که دولت باید به آن‌ها توجه کند. و بالاخره این که امکان دارد بازگشت به این ترتیبات مستلزم رضایت سایر کشورهای دخیل یا منوط به متن خود آن توافق یا نهاد باشد.

توافق‌های اجرایی (executive agreements)

توافق‌های اجرایی به موجب حقوق بین‌الملل یک سری تعهدات حقوقی الزام‌آور بر آمریکا بار می‌کنند و بر مبنای نوع مجوز یا اختیاری که از توافق حمایت می‌کند به سه دسته تقسیم می‌شوند: ۱) توافق اجراییِ صرف (sole executive agreement) که رئیس جمهور بنا بر اختیارات قانونی خود آن‌ را منعقد می‌کند؛ ۲) توافق اجرایی با مجوز قبلی کنگره (ex ante congressional-executive agreement) که پیوستن به آن از قبل به موجب یک مصوبه، معاهده یا توافق بین‌المللی قبلی اجازه داده شده است؛ و ۳) توافق اجرایی با مجوز بعدی کنگره (ex post congressional-executive agreement) که با مذاکره و معمولاً از طریق فرایند قانون‌گذاری عادی به تایید کنگره می‌رسد.

الحاق یا الحاق مجدد (بازگشت) به دو دسته اول از توافق‌های فوق نیازی به رضایت یا تایید کنگره ندارند، به شرط آن که مجوز انعقاد آن‌ها همچنان پابرجا باشد. پس رئیس بعدی می‌تواند دوباره به توافقی بازگردد که سلف او از آن خارج شده بود، مگر این که مجوزی که توافق در ابتدا براساس آن منعقد شده بود، دیگر وجود نداشته باشد. به عنوان مثال، مصوبه‌ای که توافق قبلی را اجازه داده بود، منقضی شود. به عنوان یک نمونه عینی، دولت جدید می‌تواند از لحاظ قوانین داخلی به طور یکجانبه به توافق‌نامه پاریس بازگردد که الحاق به آن به عنوان یک توافق اجرایی به موجب معاهده یا توافق بین‌المللی قبلی (یعنی کنوانسیون چارچوب ۱۹۹۲) از قبل اجازه داده شده بود.

برای توافقات اجرایی که پیش از تنفیذ رئیس جمهور مستلزم تایید کنگره هستند (توافقات اجرایی با مجوز بعدی کنگره)، شفافیت کمتری وجود دارد. به اعتقاد بسیاری، این گونه توافقات معمولاً تفاوتی با معاهده ماده ۲ ندارند. اگر چنین باشد، راه‌های خروج و الحاق مجدد مشابه راه‌های خروج و الحاق مجدد به معاهدات ماده ۲ هستند.

معاهدات ماده ۲

ماده ۲ قانون اساسی آمریکا می‌گوید که رئیس جمهور «این اختیار را دارد که با توصیه و رضایت سنا معاهداتی را به شرط رای موافق دو سوم اعضای حاضر سنا منعقد نماید». این ماده مشخص نمی‌کند که چگونه می‌توان از این معاهدات خارج شد. برخی از صاحب‌نظران معتقدند که چون حتی پس از رضایت سنا، رئیس جمهور این اختیار را دارد که معاهده‌ای را تنفیذ نکند، به همین صورت رئیس جمهور باید اختیار مشابهی را برای پس گرفتن آن تنفیذ فارغ از موضع سنا در قبال خروج از آن معاهده داشته باشد. بخش ۱۳ از «بازگویی چهارم از قانون روابط خارجی» (Restatement (Fourth) of Foreign Relations Law) از این دیدگاه حمایت و بیان می‌کند: «مطابق رویه تثبیت شده، رئیس جمهور این اختیار را از جانب آمریکا دارد که تعهدات معاهداتی آمریکا را تعلیق کند یا به آن‌ها خاتمه دهد و آمریکا را از معاهدات خارج نماید، چه بر مبنای متن معاهده که اجازه چنین کاری را می‌دهد (مانند قید خروج) یا بر مبنای حقوق بین‌الملل که این اقدام را توجیه می‌نماید.»

دادگاه‌ها هرگز به طور رسمی این رویکرد را تایید نکرده‌اند و «کمیته روابط خارجی سنا» قبلاً اظهار داشته بود که اختتام این گونه معاهدات مستلزم مشارکت سنا یا کنگره است. در عمل، روسای جمهوری به طور یکجانبه از معاهدات ماده ۲ خارج شده‌اند، اگرچه نه به اندازه ترامپ. ترامپ از تمامی معاهدات مورد اشاره در بخش اول این نوشتار بدون کسب موافقت یا تایید کنگره خارج شد.

حال، سه گزینه اصلی برای الحاق مجدد به این معاهدات و همچنین توافق‌های اجرایی با مجوز بعدی کنگره وجود دارد.

1. الحاق یا الحاق مجدد از طریق فرایند معمول

به لحاظ نظری، یکی از گزینه‌های موجود برای بازگشت به معاهدات و توافق‌های اجرایی با مجوز بعدی که ترامپ از آن‌ها خارج شد، همان فرایند تنفیذ یا تایید است. البته این گزینه بعید است که عملی باشد، به ویژه در مورد معاهدات ماده ۲. علت این است که چنین معاهداتی مستلزم رای موافق دو سوم اعضای سنا (حداقل ۶۷ سناتور) هستند و این تعداد کرسی به ندرت به یک حزب تعلق می‌گیرد.

2. الحاق مجدد بر مبنای رضایت قبلی سنا (یا کنگره)

به گفته یکی از حقوقدانان، جین گالبریث، مطابق این رویکرد رای مثبت قبلی سنا همچنان نافذ است و رئیس جمهور می‌تواند بدون نیاز به رجوع مجدد به سنا برای اخذ رای، به معاهده مورد نظر بازگردد. این مسئله درباره توافق‌های اجرایی با مجوز بعدی کنگره نیز صادق خواهد بود و رضایت قبلی کنگره همچنان نافذ فرض خواهد شد. البته اگر الحاق مجدد با عبارات به کار رفته در قطعنامه‌ای که به موجب آن سنا یا کنگره به الحاق به معاهده یا توافق مذکور رضایت داده بودند ناسازگار باشد، این گزینه منتفی خواهد بود؛ چراکه دو سوم اعضای سنا یا مصوبه کنگره می‌توانند تغییراتی در آن قطعنامه ایجاد کنند که بازگشت به معاهده یا توافق را ناممکن سازند.

3. اصلاح قواعد بررسی معاهده در کنگره و سپس الحاق یا بازگشت به آن

گزینه دیگری که زمان بیشتری می‌گیرد و در عین حال منافع بیشتری برای معاهدات و توافق‌های بین‌المللی دارد، همکاری با کنگره در وضع قواعدی برای نحوه بررسی توافق‌های بین‌المللی در کنگره است. در دهه ۷۰ میلادی، کنگره با اعطای اختیار انجام مذاکرات سریع به رئیس جمهور، فرایند انعقاد توافق‌نامه‌های تجاری بین‌المللی را تسهیل نمود و به رئیس جمهور اجازه مذاکره درباره این توافق‌نامه‌ها را داد تا آن‌ها را مطابق قواعد خاص برای رای‌گیری فوری (fast-track) تقدیم کنگره کند. براساس این قواعد، اعمال هرگونه اصلاحیه‌ای ممنوع بود، اجازه نطق‌های طولانی به منظور به تاخیر انداختن رای‌گیری را نمی‌داد و محدودیت‌های سختی را بر مذاکرات مجلس وضع می‌کرد. این فرایند یا مشابه آن می‌تواند در سایر زمینه‌های قانونی نیز برقرار شود. البته این گزینه هم به دلیل مشابه مذکور در گزینه اول در آینده نزدیک بسیار بعید می‌نماید، به ویژه با توجه به این که دولت جدید احتمالاً مایل خواهد بود تا برای نشان دادن عزم خود مبنی بر التزام مجدد به نظم قاعده‌محور بین‌المللی به سرعت عمل کند، روابطش با متحدین خود را بهبود بخشد و در آن دسته از ترتیبات جهانی مشارکت نماید که درصدد حل مشکلات جدی جهانی هستند.

اگر بایدن به ریاست جمهوری انتخاب شود، کار سنگینی برای ترمیم چهره بین‌المللی آمریکا در پیش رو خواهد داشت که بخشی از آن از طریق بازگشت به توافق‌‌نامه‌ها و نهادهای بین‌المللی خواهد بود که ترامپ از آن‌ها خارج شد.

نتیجه آن که مطابق قانون اساسی آمریکا، پیوستن به توافق‌نامه‌های بین‌المللی به شدت دشوار اما خروج از آن‌ها بسیار آسان است. این مسئله برای جایگاه بین‌المللی آمریکا در بلندمدت زیان‌بار خواهد بود. با این که اصلاح قواعد بررسی معاهدات در کنگره در کوتاه‌مدت میسر نخواهد بود، در بلندمدت تنها گزینه برای ترمیم نظام قانون‌گذاری بین‌المللی آمریکا خواهد بود.

منبع:

https://www.justsecurity.org/72690/reengaging-on-treaties-and-other-international-agreements-part-ii-a-path-forward/