تهیه کننده: پویا برلیان
پژوهشگر دوره دکتری حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی
روز ۳۰ دسامبر۲۰۲۰ ، کمیسیون اروپا اعلام نمود که اتحادیه اروپا و چین بعد از گذشت هفت سال از آغاز مذاکرات در رابطه با سرمایه گذاری به توافق رسیده اند. این توافق، حتی پیش از اعلام و انتشار آن، اگر با واکنش خشم آلود نیز همراه نبوده باشد، تعجب و شگفتی را به دنبال داشت. افرادی که در رابطه با تقویت بخشیدن روابط فرا اطلسی بین اتحادیه اروپا و ایالات متحده آمریکا بعد از تحلیف جو بایدن امیدوار بودند، ناامید و مایوس شدند. مشاور امنیت ملی بایدن، بیان کرد که “دولت بایدن-هریس پذیرای رایزنی های اولیه با شرکای اروپایی در رابطه با نگرانی های مشترک با محوریت فعالیتهای اقتصادی چین است”. در این میان افرادی واهمه داشتند که توافقنامه سرمایه گذاری با چین به سوابق این دولت در حوزه حقوق بشر شامل سرکوب سیستماتیک اویغورها و سختگیری و شدت عمل در قبال دموکراسی هنگ کنگ، مشروعیت ببخشد. اعضای پارلمان اروپا فورا به انتقاد از این توافق پرداخته و خاطرنشان کردند که برای اعتماد به چین به دریافت امتیازات بیشتری از این کشور، نیاز است.
به دنبال انتشار متن توافقنامه جامع اتحادیه اروپا-چین در رابطه با سرمایه گذاری (از این پس توافق نامه) در ۲۲ ژانویه، چنین واکنشهایی را میتوان از زوایای گوناگون بررسی کرد. اولا از منظر اقتصادی، چنین به نظر نمیرسد که توافقنامه منجر به تسهیل همکاری سرمایهگذاری اساسی و نزدیکتر بین اتحادیه اروپا و چین شود، چرا که عمدتا باعث تثبیت تعهدات کنونی طرفین تحت نظام سازمان جهانی تجارت می شود. بدین ترتیب با وارد کردن فشار مضاعف به چین برای رعایت کنوانسیونهای سازمان بین‌المللی کار به نگرانیهای پایدار و مداوم دولتهای عضو اتحادیه اروپا پاسخ میدهد. هرچندکه توافقنامه به منزله رویکری جدید موسوم به استقلال استراتژیک اتحادیه اروپا است، اما در کل نمی تواند به مثابه ادعای کسب استقلال بیشتری از انتخابهای استراتژیک و سیاسی ایالات متحده آمریکا باشد و به منزله تغییر جهت اساسی در سیاست های اتحادیه اروپا در مورد چین نیست. توافقنامه به موازات نظارت و انتخاب دقیق سرمایهگذاری خارجی، به بررسی ملاحظات امنیتی پرداخته و چارچوبی نوین برای تحریمهایی که در پاسخ به نقض حقوق بشر اِعمال شدهاند، ارائه مینماید.
ثانیا، التزام چین به تداوم مذاکرات در مورد یک رژیم حمایتی تمام و کمال از سرمایه گذاری، شامل اصلاحاتی در ساز وکار حل و فصل اختلاف دولت -سرمایه گذار (ISDS )، بازتابی از تمایل فزایندهاش به ایجاد چندجانبه‌گرایی است، نه اینکه صرفا تحت تاثیر آن قرار بگیرد. هر قدر که اتحادیه اروپا بتواند این التزام را جامه عمل بپوشاند به نحوی که همخوان با ارزشهای آن باشد به منزله معیاری برای بررسی تاثیر توافقنامه در آینده خواهد بود.
مروری کوتاه بر توافقنامه جامع اتحادیه اروپا-چین در رابطه با سرمایه گذاری (CAI)
مروری کوتاه بر شرایط اساسی توافقنامه ضروری است. توافقنامه عمدتا بر مبنای تعهدات موجود در حقوق سازمان جهانی تجارت، یعنی ممنوعیت استفاده از محدودیتهای کمی، انحصارات و سهمیه‌بندی استوار است اما در عین حال به دنبال ممنوعیت انتقال اجباری فناوری نیز هست. ماده ۴ بخش ۲ مستلزم آن است که سرمایهگذاران اتحادیه اروپا به بازار سرمایهگذاران چینی دسترسی برابر را داشته باشند. ماده‌ای که مربوط به شرط مطلوبترین نوع رفتار ملی است گویای آن است که چین با سرمایهگذاران اتحادیه اروپا رفتاری نامطلوبتر از سایر سرمایهگذاران خارجی نخواهند داشت و برعکس (ماده ۵ بخش ۲). همچنین اتحادیه اروپا امتیازات بنیادی را تامین کرده که مستلزم این است که طرفین “باید تضمین نمایند که هر نهاد قانونگذاری (…) به صورت بیطرفانه، با ثبات و غیرتبعیض آمیز رفتار نماید” (ماده ۳، بخش ۲). این موضوع به توافقنامه تجاری مرحله یک که سابق بر این میان ایالات متحده آمریکا و چین در سال ۲۰۲۰ منعقد شده بود، شباهت دارد.
با تکمیل گزارش جامع و رسمی اتحادیه اروپا درباره یارانه‌های خارجی، توافقنامه شامل تدابیر حمایتی شفاف و قویتری در رابطه با اعطای یارانه‌ها است (ماده ۸ بخش ۳). افزون بر این، در بخش ۴، چند ماده مجددا به تعهدات موجود طرفین در حوزه سازمان بین‌المللی کار پرداخته و بار دیگر چین را تحت فشار قرار میدهند تا در زمینه کار اجباری کنوانسیون های سازمان بین‌المللی کار را بپذیرد که از دیرباز از تصویب آنها امتناع کرده است. با توجه به ماهیت “نرم” چنین تعهدات پایداری، اثربخشی آنها با تردید همراه بوده و زیر سوال میرود. با اینحال ساز وکارهای اجرایی که توسط توافقنامه ایجاد شدهاند میتواند این اطمینان را ایجاد کند که شروطی که پایداری سرمایه گذاری را منجر می شوند صرفا اختیاری و آرمانی باقی نخواهند ماند. اولا، چنین مقرر شده است که میتوان برای بررسی موضوعات خاص به هیئت مستقلی از کارشناسان متوسل شد. ثانیا، داوری دولت- دولت همانند آنچه که در توافقنامه تجارت و همکاری اتحادیه اروپا-بریتانیا توافق شده است، تصریح و پیش بینی شده است.
هر دو ساز وکار پیش بینی شده قادر هستند تا تعهداتِ پایدارِ “نرم”، نسبت به دولت چین تبدیل به مقررات “سخت” شوند و بررسی های دقیق سیاسی را میتوان بر اثربخشی اقدامات اجرایی اتحادیه اروپا متمرکز کرد. همچنین توافقنامه اهمیت مدیر ارشد اجرایی تجارت را که اخیرا توسط اتحادیه اروپا منصوب شده است، افزایش میدهد، او تضمین میکند که عدم اجرای تعهدات از جانب چین مخصوصا وقتی که منجر به تضعیف التزام اتحادیه اروپا در مورد پایداری و حقوق بشر بشود، نادیده گرفته نخواهد شد. در همین راستا، موضوع قابل توجه این است که توافقنامه یک مرجع رسیدگی دائمی را ایجاد میکند تا مباحث و گفت وگوها را در این حوزه و در مورد نقضهای حقوق بشر و روند مقابله با تغییرات اقلیمی، تسهیل و کارآمد سازد. موضوعی که نباید از آن چشم پوشی کرد این است که توافقنامه سطح کنونی دسترسی بازار به چین در حقوق بین الملل را تحکیم میبخشد.
توافقنامه و استقلال استراتژیک اتحادیه اروپا
علیرغم برخی نوآوریها و مخصوصا در رابطه با اجرای تعهدات پایدار، به نظر نمیرسد که توافقنامه طلیعه‌دار آزادسازی فراگیر سرمایهگذاری که میتواند واکنش‌های سهمگین ناشی از آن را تبیین نماید، باشد. با اینحال این واقعیت محض که اتحادیه اروپا با وجود مخالفت ایالات متحده آمریکا ناگزیر به امضای توافقنامه سرمایهگذاری با چین شود، به بهترین شکل ممکن استقلال و خودمختاری استراتژیک اتحادیه اروپا را نشان میدهد. این امر صرفا از تغییر جهت تحولات سیاسی نشات نمیگیرد بلکه یک واکنش سازمان یافته است به یک اختلال دو وجهی یک جنبه آن ریشه بیماری همه گیر کرونا داشته و جنبه دیگر آن در عملکرد دولت پیشین ایالات متحده آمریکا. با وجود این چالشها، به نظر میرسد توافقنامه حکایتگر تغییر پارادایم در سیاست تجاری و سرمایه گذاری اتحادیه اروپا به سمت رویکرد جسورانه‌تر برای دفاع از منافع اروپا و ترویج ارزشهای آن است.
با اینحال، به نظر نمیرسد که انعقاد توافقنامه مؤید این دغدغه باشد که اروپا برای رسیدن به استقلال استراتژیک خود از چین حمایت کرده در حالیکه از ارزش های اساسی خود دست کشیده است. در سال ۲۰۱۹، کمیسیون، آشکارا چین را با عناوینی چون ” یک شریک همکار [….]، یک رقیب اقتصادی [….]و یک رقیب سیستمیک” یاد کرد. از این منظر، توافقنامه صرفا یکی از سنگ بناهای سیاست چندجانبه و کلی اتحادیه اروپا در قبال چین است. اینکه توافقنامه فینفسه به صورت موثری به بررسی امنیت کشورهای عضو اتحادیه و یا ملاحظات حقوق بشری نمی پردازد، به منزله ناتوانی اتحادیه اروپا در تعامل و مراوده با چین با توجه آگاهانه به ارزش های اتحادیه نیست. . بلکه برعکس حکایت از آگاهی اتحادیه اروپا از محدودیتهای استفاده از سیاست های تجاری و سرمایه گذاری‌اش به جای سیاست های بنیادین دفاعی و خارجیاش است.
بنابراین اتحادیه اروپا با در نظر داشتن ملاحظات امنیتی، ساز وکار گزینش دقیق سرمایهگذاری مستقیم خارجی(FDI) را معرفی کرده است که هدف آن حمایت از سرمایه گذاریهای اساسی و زیربنایی به صورت اینکه مالکیت آنها در دست شرکتهای خارجی باشد که توسط دولت ها کنترل می شود. همانطور که قبلا نیز مطرح شد، کمیسیون بر نظارت دقیقتر نسبت به یارانه‌های خارجی در بازار واحد خود اصرار دارد. افزون بر این، اتحادیه اروپا اخیرا قانون مگنیتسکی اروپایی را تصویب نموده است که به موجب آن رژیم تحریم‌های جهانی حقوق بشری ایجاد شده است که در آن میتوان تمام ناقضان حقوق بشر از جمله چین را مورد هدف قرار داد. این نه تنها یک ساز و کار ملموس و عینی برای اجرای حقوق بشر است بلکه به واسطه الهام از آمریکا نشان دهنده توانمندی شراکت فرا اطلسی علیرغم وجود توافقنامه است.
افزون بر این، توافقنامه علاوه بر اینکه به عنوان یک ابزار برای سیاست اقتصاد خارجی اتحادیه اروپا عمل میکند، دارای یک بعد داخلی مهم برای اتحادیه اروپا است و آن این است که از منظر کمیسیون این توافق نامه به عنوان اولین گام به سمت به‌روزرسانی و جایگزین‌سازی معاهدات سرمایه گذاری دوجانبه موجود بین برخی دولتهای عضو و چین نگریسته میشود. در عین حال اعتراض به توافقنامه در اصل نشان‌دهنده ارجحیت و گرایش به چندپارگی در درون اتحادیه اروپا است. وقتی سخن از روابط سرمایهگذاری با چین به میان می‌آید، تلاش در راستای تدوین یک دستورالعمل یکسان برای تمام دولتهای عضو مانع از اتخاذ رویکرد “تفرقه بینداز و حکومت کن” میشود که اتحادیه اروپا در قبال آن آسیب‌پذیری بالایی دارد.
توافقنامه، داوری سرمایهگذاری و شکلگیری چندجانبه‌گرایی
توافقنامه همچنین نشان میدهد که چین بیشتر از اینکه بخواهد تنها تحت تاثیر چندجانبه گرایی باشد به نحو فزایندهای به دنبال چندجانبه گرایی، ایفای نقش در چندجانبه گرایی و نهایتا شکلدهی به چندجانبه گرایی است. در ماده ۳ بخش ۶ طرفین خود را بر اساس پیشرفتهایی که قبلا حاصل آمده به تداوم مذاکرات در مورد نظام محافظت از سرمایه گذاری از جمله حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری متعهد میسازند؛ آنها “باید در راستای رسیدن به برخی مقررات ماهرانه و موثر در زمینه قواعد حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری تلاش نمایند”. به نظر میرسد این روند به یک تحول بزرگ در زمینه ساز و کار حل و فصل اختلاف دولت -سرمایه گذار اشاره دارد نه ساز و کار سنتی؛ که این شیوه نو از جمله شامل یک مرجع تجدیدنظر است، درست مانند دادگاهی که توسط توافقنامه جامع تجارت و اقتصاد اتحادیه اروپا-کانادا تشکیل شده است. در این راستا طرفین می بایست گفتگوهای آنسیترال را مدنظر قرار دهند میدهند که طی آن اتحادیه اروپا در کنار سایرین، مُصِر به تشکیل دیوان سرمایه گذاری چندجانبه است. اتحادیه اروپا و چین باید “برای نیل به این توافق در عرض ۲ سال از امضای توافقنامه اقدام نمایند”.
مذاکرات در آنسیترال در مورد اصلاحات ساختاری در ساز و کار حل و فصل اختلاف دولت -سرمایه گذار علیرغم بیماری کرونا ادامه داشته است. در توافقنامه دولت چین ملتزم شده است که نقش مهمی در شکلدهی مرحله بعدی حقوق بینالملل سرمایهگذاری داشته باشد تا از پیوستن به سیستم چندجانبهای که خود هیچ نقشی در مقررات آن نداشته اجتناب ورزد. اگرچه اتحادیه اروپا به سبب تلاش طولانی مدت برای دستیابی به راه حل چندجانبه پایدار شایسته تحسین است، اما این امر واقعاً کافی نیست. زمانی می توان گفت که موفقیت حاصل شده که در نهایت تحولات اساسی در این رابطه مورد توافق قرار گیرد. به عنوان مثال، ملاحظات حقوق بشری در داوری سرمایهگذاری ورود پیدا کرده و با آن ادغام شود.
با توجه به اینکه یک مهلت دوساله از زمان امضای توافقنامه مقرر شده است، به نظر میرسد فشار بر کسانی که در برابر تلاش برای اصلاح ساز و کار حل و فصل اختلاف دولت -سرمایه گذار مقاومت میکنند، افزایش خواهد یافت. تاکنون این افراد شامل رئیس جمهور دولت آمریکا آقای بایدن و همچنین برخی از دولتهای عضو اتحادیه اروپا و بخش هایی از جامعه مدنی در اتحادیه است. در صورتیکه الزامات توافقنامه برای مذاکرات، به یک رژیم همه جانبه برای محافظت از سرمایه گذاری تبدیل شود، بحث جهانی پیرامون اصلاح در ساز وکار حل و فصل اختلاف دولت -سرمایه گذار احیا خواهد شد. آنهایی که به طور کلی در برابر مشارکت در این امر مقاومت میکنند، ممکن است موضعشان توجیه ناپذیر و غیرقابل دفاع باشد.
فردا و فردا و فردا
انتقادات شدید و سریعی که بلافاصله بعد از اعلام امضای توافقنامه مطرح شد تا حدی به زمان انجام آن بر میگردد که شاید بیموقع بود، زیرا بیم آن میرود که منجر به تضعیف هر نوع اشتیاق فرا اطلسی در دوران پسا ترامپ شود. بنا به نقل قولی از ویلیام شکسپیر در مکبث، درست بعد از اینکه معلوم شد که بانو مکبث در شرف اعزام به جنگ بود جان خود را از دست داد :- شکسپیر می گوید: آنها باید امضای آنرا به مدتی بعد موکول می کردند؛ آنگاه این اقدام جائی داشت.
با اینحال مفاد اساسی توافقنامه به تنهایی برای شتاببخشی به روابط اقتصادی بنیادین و نزدیکتر بین اتحادیه اروپا و چین کافی نیست. نگرانیهای موجود در رابطه با تضعیف امنیت داخلی اتحادیه اروپا و یا تعهدات حقوق بشری منجر به بی اهمیت شدن شبکه وسیعتر سیاست‌های اتحادیه اروپا میشود که همین اواخر وضع شدهاند: آنها به دنبال بررسی دقیق سرمایهگذاری مستقیم خارجی و یارانه‌های خارجی در بازار واحد هستند و اجرای هر چه موثرتر حقوق بشر در سراسر جهان را تعقیب می نمایند. در بطن توافقنامه، تعهدات برای سرمایهگذاری پایدار با نظارت کارشناسان و داوری دولت-دولت همراه شده است، اگرچه این وابسته به روشهای اجرایی اتحادیه اروپا برای تصویب توافقنامه است.
با وجود این، چنین نگرانیهای اساسی و ارزش‌محور در مورد توافقنامه را باید از مخالفتهای منحصرا جغرافیایی-سیاسی در مورد یکپارچگی شراکت فرا اطلسی متمایز دانست. چرا که در مورد اخیر، احتمالا مکبث این موضوع را میپذیرد که این روایتی است پرخروش و خشمآلود و هیچ معنی ندارد- چیزی غیر از ناسازگاری با استقلال استراتژیک اتحادیه اروپا نیست.
منابع:
-Mark Konstantinidis, The EU-China Comprehensive Agreement on Investment: a tale of sound and fury, available at: https://www.ejiltalk.org/the-eu-china-comprehensive-agreement-on-investment-a-tale-of-sound-and-fury/
-EU – China Comprehensive Agreement on Investment (CAI), available at: https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2237