کناره گیری ترکیه از کنوانسیون استانبول: آزمونی سخت برای شورای اروپا

[۱]

نویسنده: باشاک چالی

مترجم: حبیبه فرج زاده (دانشجوی دکترای حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبائی)

در روز شنبه ۲۰ مارس ۲۰۲۱، مردم ترکیه با خبر اعلام اولین خروج از یک معاهده حقوق بشری توسط رئیس جمهور از خواب برخاستند. ریاست جمهوری طی تصمیمی اعلام کرد که ترکیه کنوانسیون شورای اروپا برای جلوگیری و مبارزه با خشونت علیه زنان و خشونت خانگی را ترک می کند. این کنوانسیون، اتفاقاً به دلیل نقش اصلی که ترکیه در خلق آن ایفاء نمود به کنوانسیون استانبول شهرت دارد.

روزنامه رسمی منتشره در ساعات اولیه ۲۰ مارس ۲۰۲۱ حاوی تصمیم ریاست جمهوری بود:

“تصمیم بر آن است که به معاهده شورای اروپا در مورد جلوگیری و مبارزه با خشونت علیه زنان و خشونت خانگی امضا شده در تاریخ ۱۱/۵/۲۰۱۱ و مصوب ۱۰/۲/۲۰۱۲ با تصمیم شماره ۲۸۱۶/۲۰۱۲ شورای وزیران، طی فرمان ریاست جمهوری شماره ۹ پاراگراف ۳، خاتمه داده شود.”

مطابق روند داخلی تصویب، مجلس عالی ملی ترکیه، کنوانسیون استانبول را در ۲۴ نوامبر ۲۰۱۱ به اتفاق آراء تصویب کرد و در ۱۰ فوریه ۲۰۱۲، شورای وزیران،-رکنی که در حال حاضر رئیس جمهور جایگزین آن شده،به عنوان دومین گام در مراحل تصویب، آن را تأیید کرد. در ۸ مارس ۲۰۱۲ (بله، همان روز جهانی زن) قانون شماره ۶۲۸۴، با هدف ادغام کنوانسیون استانبول با قانون داخلی تصویب شد. ماده ۱(الف) آن بیان می کند که این قانون، مطابق قانون اساسی ترکیه و معاهدات بین المللی که ترکیه عضو آنهاست، به ویژه معاهده شورای اروپا در مورد پیشگیری و مبارزه با خشونت علیه زنان و خشونت خانگی می باشد.

حقوقدانان متخصص در حقوق اساسی و کانون های وکلا در ترکیه در طول آخر هفته بارها اشاره کردند که این تصمیم خروج به وضوح مغایر قانون اساسی ترکیه است چراکه مطابق یکی از اصول بنیادین در قانون اساسی، قوه مجریه نمی تواند اختیارات مجلس قانونگذاری را ملغی کند. ماده ۹۰ قانون اساسی، مقرر می دارد که پارلمان با وضع قانون معاهدات حقوق بشری را تصویب کند. تنها پس از تصویب پارلمان است که قدرت اجرایی رئیس جمهور در تأیید و انتشار معاهدات بین المللی طبق ماده ۱۰۴ قانون اساسی (ماده ای که در مورد اختیارات اجرایی ریس جمهور است) ایجاد می شود. بنابراین معاهدات حقوق بشری، ابتدا از طریق رأی پارلمان به قانون داخلی تبدیل می شوند. هر قانونی که توسط پارلمان تصویب شود مطابق قانون اساسی نمی تواند موضوع اصلاحیه اجرایی واقع شود. قوه مجریه، نمی تواند اختیار قانونگذاری را اعمال کند و به عنوان یک مسئله حقوق داخلی، نمی تواند قانونی را لغو کند. در این مورد، قانون مجلس در مورد تصویب کنوانسیون استانبول مورخ ۲۴ نوامبر ۲۰۱۱، را تنها می توان از طریق خود مجلس اصلاح یا لغو کرد. پس از آن طبق قانون اساسی، رئیس جمهور می تواند به عنوان بازوی اجرایی، فرایند الغای معاهده را تکمیل کند.

تصمیم رئیس جمهور مبنی بر خروج از یک معاهده حقوق بشری در این مورد، بر مبنای بخشنامه سابق خود ریاست جمهوری است که به وی اختیار کناره گیری از معاهده را اعطاء کرد. با این حال مطابق ماده ۱۰۴ قانون اساسی، این اختیار تنها می تواند به عنوان قدرتی اجرایی تفسیر شود و برای ملغی کردن قوانین مجلس، که معاهده ای حقوق بشری را جزئی از حقوق داخلی ساخته است، نمی تواند مورد استفاده قرار گیرد. بنابراین این تصمیم و بخشنامه ای که این تصمیم بر آن مبتنی است، به یک فساد عمیق در ساختار قانون اساسی ترکیه در تعریف حوزه اقدام قوه مقننه و قوه مجریه طبق قانون اساسی اشاره دارد. لذا کسانی که برای مشروعیت بخشی به تصمیم خروج بر بخشنامه پیشین استناد می کنند، برای رئیس جمهور اختیار لغو قوانین داخلی موجود را قائل اند. براساس اصل بلامنازعی که در تفسیر حقوق اساسی در ترکیه وجود دارد، این امر غیر قابل قبول و غیرقانونی است. پذیرش امکان الغای معاهدات حقوق بشری که به دلیل تصویب مجلس بخشی از حقوق داخلی را تشکیل می دهند با تصمیم ریاست جمهوری به این معنی است که رئیس جمهور ترکیه می تواند قوانین داخلی موجود را لغو کند. همچنین به معنای دفاع از این ایده است که رئیس جمهور می تواند از هر معاهده حقوق بشری، علی رغم وجود قانون مصوب مجلس که آن معاهده را بخشی از حقوق داخلی ساخته، طی یک شب و از طریق انتشار تصمیم، خارج شود.

در تاریخ ۲۲ مارس ۲۰۲۱، اداره روابط عمومی ترکیه بیانیه ای را منتشر کرد که در آن دلایل خروج به شرح ذیل آورده شده است:

کنوانسیون استانبول، که در اصل برای ترویج حقوق زنان بود، توسط گروهی از افراد که تلاش می کردند همجنسگرایی را عادی سازند، مورد سوء استفاده قرار گرفته شده است که با ارزش های اجتماعی و خانوادگی ترکیه ناسازگار می باشد از این رو تصمیم به کناره گیری گرفته شد.

ترکیه تنها کشوری نیست که نگرانی جدی در مورد کنوانسیون استانبول دارد. شش عضو از میان اعضای اتحادیه اروپا (بلغارستان، مجارستان، چک، لاتویا، لیتوانی و اسلواکی) نیز کنوانسیون استانبول را تصویب نکرده اند. لهستان نیز با استناد به تلاش جامعه ی دگرباشان جنسی برای تحمیل ایده های خود درباره جنسیت، اقداماتی را برای خروج از کنوانسیون انجام داده است.

در کنار نگرانی ها نسبت به قانونی اساسی در استفاده از قدرت اجرایی برای لغو قانون داخلی، این بیانیه، نگرانی های بیشتری را نسبت به تعهد قانون اساسی به رعایت حقوق بشر و برابری همه شهروندان صرفنظر از ارزش های اجتماعی و خانوادگی که هر شهروندی ممکن است داشته باشد، موجب شده است.

از دیدگاه حقوق داخلی ترکیه چه چیزی باعث این وضعیت خلاف قانون اساسی می شود؟ هزاران گروه مدافع حقوق زنان به خیابان ها ریختند. گروه های مدافع حقوق زنان، کانون وکلا و شهروندان نشان دادند که این تصمیم را در دیوان عالی اداری ترکیه به چالش خواهند کشید. با این حال، با توجه به نگرانی های مربوط به کنترلی که قوه مجریه بر قوه قضاییه دارد، نتیجه این اعتراض قابل پیش بینی نیست.

ارکان شورای اروپا، کشورهای عضو وکشورهای طرف معاهده چه نقشی در کنوانسیون استانبول دارند؟

این وضعیت مغایر با قانون اساسی، که نشان می دهد رئیس جمهور اختیار لغو قوانین را برای دفاع از مفاهیمی همچون “ارزش های اجتماعی و خانوادگی” دارد که مفهومی است بیگانه با تعهد قانون اساسی ترکیه نسبت به حقوق بنیادین همگان، ما را به موضع حقوق بین الملل و شورای اروپا در مورد این موضوع می رساند. آنگونه که به نظر می رسد، حقوق بین الملل حاوی هیچ قاعده صریحی در مورد لغو یک معاهده در مغایرت با قانون اساسی نیست. همانطور که در جریان ماجرای خروج آفریقای جنوبی از اساسنامه دیوان کیفری بین المللی هم بحث شد، این موضوع تا حدی همانند ورود به قلمرویی ناشناخته است که در مورد شورای اروپا که  تا این هفته، نمونه ای از کناره گیری مغایر قانون اساسی از یکی از معاهدات حقوق بشری را نداشته است، بیشتر مصداق پیدا می کند.

کنوانسیون وین حقوق معاهدات، که قواعد عرفی بین المللی را تدوین کرده است، دو قاعده به ما ارائه می دهد، یکی صریح و شکلی و دیگری ماهوی و بر مبنای قیاس. طبق ماده ۵۴ کنوانسیون وین، قاعده اول این است که یک کشور باید مقررات مربوط به خروج از معاهده را رعایت کند.

ماده ۸۰ کنوانسیون استانبول قواعد خروج را بدین صورت بیان می کند:

«هر طرف می تواند، در هر زمان، کناره گیری از این کنوانسیون را با اعلامیه ای رسمی خطاب به دبیرکل اعلام کند.

این کناره گیری در اولین روز ماه پس از انقضاء دوره سه ماهه از تاریخ دریافت اعلان دبیرکل، اجرایی خواهد شد…»

این بدان معنی است که باید یک اعلان رسمی وجود داشته باشد (یعنی تصمیم ریاست جمهوری به تنهایی کافی نیست) و یک دوره سه ماهه قبل از اجرایی شدن چنین اعلانی وجود دارد.

قاعده ماهوی نیز از بند ۱ ماده ۴۶ کنوانسیون وین حقوق معاهدات برمی آید. براین اساس، طبق حقوق بین الملل، فرض بر الزام آور بودن معاهده ای است که توسط یک نماینده ذی صلاح دولت امضا شده باشد، مگر اینکه نقض “آشکاری” از یک قاعده حقوق داخلی که از “اهمیت بنیادین” برخوردار است، رخ داده باشد. افزون بر این، ماده (۲)۴۶ معاهده وین بیان می دارد که چنین نقضی در صورتی آشکار است که “برای هر کشوری که طبق رویه معمول و حسن نیت خود در این باره عمل می کند، به طور عینی مشهود باشد”. با وجود این کنوانسیون وین حقوق معاهدات، قواعد موازی برای خروج از معاهدات وضع نکرده است. از طریق قیاس می توان ادعا کرد که اگر وظیفه عدم نقض آشکار قاعده ای با اهمیت بنیادین در حقوق داخلی در مورد رضایت به لازم الاجرا بودن اِعمال می شود، باید در مورد رضایت به متعهد نبودن و کناره گیری نیز اعمال شود.[۲] تفسیر ماده (۲)۴۶ در دیوان بین آمریکایی حقوق بشر مورد بحث قرار گرفته شده‌است. به عنوان مثال، این دیوان در نظر مشورتی oc-26/20 در مورد خروج ونزوئلا از کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، این مسئله را مطرح کرد که چه عواملی متضمن کناره گیری با حسن نیت می­باشد.

این قواعد ماهوی هرگز در سطح شورای اروپا آزمایش نشده اند،-فقط به این دلیل که این اتفاق برای بار اول است. اما به هرحال اکنون که این اتفاق افتاده است، تمام ارگان های شورای اروپا، کشورهای عضو و کشورهای طرف کنوانسیون استانبول، سه ماه پس از اطلاع رسانی خروج رسمی فرصت دارند که موضع خود را اعلام کنند.

با توجه به اینکه موضوع و هدف اصلی شورای اروپا به عنوان یک سازمان منطقه ای حمایت از حقوق بشر، حاکمیت قانون و دموکراسی در نظم حقوق داخلی کشورهای عضو می باشد، مناسب است که شورای اروپا و کشورهای عضو آن با این چالش روبرو شوند و حداقل برای حوزه حقوقی شورای اروپا، قواعد حقوق بین الملل  در این موضوع را روشن سازند. از این گذشته، اساسنامه شورای اروپا، در مقدمه خود بیان می دارد که «دولت های عضو بار دیگر بر وفاداری خود به ارزش های معنوی و اخلاقی که میراث مشترک مردمان آنهاست و منبع واقعی آزادی فردی، آزادی سیاسی و حاکمیت قانون می باشد ، اصولی که دموکراسی اصیل را تشکیل می دهند، تأکید می کنند.» طبق اهدافی که در اساسنامه مندرج شده است شورای اروپا باید:

الف- به منظور حفظ و تحقق آرمان ها و اصولی که میراث مشترک اعضا و تسهیل پیشرفت اقتصادی و اجتماعی آنهاست، بین اعضای خود به وحدت بیشتری دست یابد (ماده (الف)۱ ) و؛

ب- از طریق ارگان های شورای اروپا با بحث در مورد مسائل مورد علاقه مشترک و با توافق نامه ها و اقدامات مشترک در امور اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی، حقوقی و اداری و در حفظ و تحقق بیشتر حقوق و آزادی های اساسی ، پیگیر باشد (ماده (ب)۱).

در حال حاضر زمان آن است که اعضای شورای اروپا و همچنین تمام ارگان های آن، از جمله دبیر کل، مطابق حقوق بین الملل عمومی و حقوق شورای اروپا ارزیابی کنند که چه قواعدی بر خروج از معاهدات حقوق بشری شورای اروپا اعمال می شود.

تاکنون اظهارات دبیر کل شورای اروپا و رئیس کمیته وزیران شورای اروپا، تنها ابراز احساسات بوده است نه بررسی حقوقی. این نگرانی عمیق است. تصمیم ریاست جمهوری بسیار شوک آور و عمیقاً تاسف بار است. ده ها میلیون نفر در ترکیه نیز دچار شوک شده و از شورای اروپا چیزی فراتر از ابراز احساسات انتظار دارند: ارزیابی خروج از کنوانسیون استانبول از منظر حقوق بین الملل.

[۱]. Çali, Başak,”Withdrawal from the Istanbul Convention by Turkey”: A Testing Problem for the Council of Europe, (March 22, 2021), EJIL:Talk!, Blog of the European Journal of International Law: Available at:  https://www.ejiltalk.org/withdrawal-from-the-istanbul-convention-by-turkey-a-testing-problem-for-the-council-of-europe/

[2] . به نظر مترجم، نویسنده با استناد به ماده ۴۶ کنوانسیون حقوق معاهدات که در مبحث ابطال قرار دارد به اشتباه رفته و موضوع کناره گیری یا خروج را با ابطال خلط کرده است، در حالی که دولت ترکیه به هیچ وجه به موجبات ابطال از جمله ماده ۴۶ استناد نکرده و مستند او برای خروج، کنوانسیون شورای اروپا مبتنی بر تجویز ماده ۵۴ کنوانسیون حقوق معاهدات بوده است.