سیدعلی حسینی آزاد (دانش آموختۀ دکتری حقوق بین الملل از دانشگاه علامه طباطبائی)
مقدمه
موضوع شفافیت در حقوق بین الملل و به طور خاص حقوق بین الملل اقتصادی سابقه ای دیرینه دارد و مدتهای زیادی است که محل بحث و تبادل افکار بوده است و همچنین توانسته است در اسناد حقوقی موجود نیز جای خود را بیاید. اما نکته این است که آنچه در غالب مباحث و اسناد دیده میشود، یک شفافیت درونی و داخلی برای دولتها یا یک شفافیت سازمانی و عملکردی برای خود حقوق بین الملل است. نمونۀ مورد نخست را در ماده ۱۰ گات میتوان دید که ضمن اینکه مقرراتی مستوفی و مفصل در باب شفافیت دارد، اما تعهدات تبیین شده را متوجه رفتار دولت در عرصه ملی میکند. یعنی دولتهای عضو متعهد هستند که از حیث مقررات داخلی خود فضایی شفاف ایجاد کنند. مباحث پیرامون مورد دوم نیز حاکی از این است که اندیشمندان به دنبال شفاف سازی فرآیندهای نظام حقوق بین الملل در قالب سازمانها و تصمیمات میباشند؛ بعنوان مثال، به دنبال ارتقا شفافیت در تصمیم گیری های شورای امنیت و یا در اداره و عملکرد سازمانهای بین المللی نظیر سازمان جهانی تجارت هستند. این نوشتار به دنبال هیچ یک از دو شکل پیشگفتۀ شفافیت نمیباشد. سؤال اصلی در این نوشتار این است که آیا دولتها در روابط مالی فیمابین خود تعهدی به شفاف بودن دارند یا خیر. تعهدی که برای دولتها در برابر نظام حقوق بین الملل بطور کل و حقوق بین الملل اقتصادی بطور خاص ایجاد میشود. همانطور که گفته شد این مطالعه بر پایه روشی توصیفی ـ تحلیلی از منظر حقوق بین الملل اقتصادی انجام شده است. بنابراین، باید دید، آیا به موجب حقوق بین الملل اقتصادی دولتها ملزم به رعایت شفافیت در مبادلات پولی و مالی فی مابین هستند یا خیر.
۱ ـ شفافیت مبادلات پولی و مالی بر اساس اصولی کلی حقوق بین الملل اقتصادی
شفافیت در حقوق بینالملل اقتصادی به تبع توسعۀ آن در سایر شاخه‌های حقوق بینالملل از اهمیت و جایگاه ویژهای برخوردار است، به نحوی که میتوان با قاطعیت آن را فراتر از آرمانهای اخلاقی دانست و از پدیداری آن به‌عنوان یک هنجار حقوقی دفاع کرد. در وهلۀ نخست، باید اشاره داشت که این مفهوم به‌عنوان یک اصل حقوقی بینالمللی در حوزههای مختلف حقوق بینالملل اقتصادی قابل اثبات است و نویسندگان حقوقی و مراجع و نهادهای بینالمللی ذیربط از آن به‌عنوان یک «اصل» یاد میکنند. بنابراین، بدواً درخصوص ماهیت کلی شفافیت در حقوق بینالملل اقتصادی میتوان این نتیجه را مدنظر قرار داد که در غالب حوزههای حقوق بینالملل اقتصادی و درخصوص موضوعات بسیار زیاد، دیده میشود که تلقی اسناد حقوقی، رویه و عملکرد موجود و نیز نگرش مراجع داوری و قضائی به گونهای است که شفافیت به‌عنوان یک اصل حقوقی شناسایی میشود. این مسئله بخصوص در رابطه با موضوعاتی چون سرمایهگذاری و مراودات پولی بینالمللی برجستهتر و پررنگتر است. ویژگیها و خصوصیات نهفته در این اصل نیز حکایت از آن دارد که هم فینفسه میتواند در حقوق بینالملل اقتصادی به‌عنوان یک اصل کلی حقوق بینالملل جلوه کند و هم بالتبع و فرعاً ذیل مفاهیمی چون حکمرانی مطلوب و حکومت قانون در حقوق بینالملل، نمودی چون یک اصل حقوقی یابد.
حکمرانی مطلوب که در ابتدا در حوزۀ حقوق بینالملل توسعه مطرح شده بود، در حال حاضر بخشی مهم و جداییناپذیر از حقوق بینالملل اقتصادی است. دموکراسی، حکومت قانون و سیستم اقتصادی کارآمد، وابستگی نزدیکی به یکدیگر دارند و هرکدام رکن غیر قابل انکار حکمرانی مطلوب هستند.[۱] تحلیلهای تجربی نشان میدهد که حکمرانی مطلوب، توأم با حکومت قانون و یک چارچوب نهادی استوار برای کنترل سیاسی و حمایت قضائی از حقوق مالکیت، لازمۀ توسعۀ سیاسی، اقتصادی و اجتماعی دولتها است.[۲] بنابراین، باید بر این نکته تأکید کرد که در حقوق بینالملل اقتصادی از اصل حکمرانی مطلوب به‌عنوان یک تعهد بینالمللی صحبت میشود و این تعهد به حکمرانی مطلوب در قالبی فراتر از حکمرانی اقتصادی نیز نمایان میشود. شفافیت، بیتردید یکی از عناصر مسلم حکمرانی مطلوب است، لذا شناسایی اصل حکمرانی مطلوب به‌عنوان یک تعهد در حقوق بینالملل اقتصادی باعث میشود تمام ارکان و لوازم آن نیز بالتبع، یک تعهد و الزام قلمداد شوند. از این جهت، میتوان از این ایده دفاع کرد که شفافیت در حقوق بینالملل اقتصادی به‌عنوان یکی از مؤلفههای حکمرانی مطلوب شکلی الزامآور و تعهدساز به خود میگیرد که دولتها را از جمله متعهد و پایبند به رعایت آن در مراوادات تجاری، مالی و پولی بینالمللی خود میکند. همچنین در باب حکومت قانون، توجه به ارزشهای بنیادینی ـ نظیر حفظ صلح، مبارزه با تروریسم و مبارزه با فساد ـ که از سوی جامعۀ بینالمللی دنبال میشود، در چارچوب حکومت قانون دولتها را وادار به شفاف عمل کردن درخصوص مبادلات پولی و مالی خود میکند. چرا که کلیت حکومت قانون زمانی محقق میشود که اهداف اصلی تعقیبی جامعۀ مورد مطالعه تأمین شود و شفافیت بخش جداییناپذیر حکومت قانون در راه امتثال به اهداف اساسی جامعۀ بینالمللی است.
۲ ـ شفافیت مبادلات پولی و مالی در نظم موضوعۀ حقوق بین الملل اقتصادی
نظم موضوعۀ حقوق بینالملل اقتصادی نیز به تأیید تعهد به شفافیت درخصوص مبادلات پولی و مالی بینالمللی میپردازد. بررسی معاهدات، اسناد و عملکرد نهادهای بینالمللی همه گواهی بر شناسایی اصل شفافیت درخصوص مبادلات پولی و مالی دولتها میباشد. حقوق بینالملل در حوزههای مختلفی به ضرورت شفافیت در مبادلات پولی و مالی پی برده است و به هنجارسازی در آن زمینه عزم راسخ نشان داده است.[۳] به تبع این امر، حقوق بینالملل اقتصادی نیز به نوبۀ خود و بسته به موضوعات مبتلابه رسالت خود دانسته است که دولتها را به سمت ارائۀ عملکردی شفاف درخصوص مراودات پولی و مالی و یا بطور کلی مبادلات تجاری بینالمللی سوق دهد که این جریان در سه حوزۀ اصلی مبادلات تجاری بینالمللی، مبادلات مبتنی بر سرمایهگذاری و مبادلات پولی بینالمللی به بررسی گذاشته شد.
در رابطه با مبادلات تجاری بینالمللی، بخصوص ذیل اسناد سازمان جهانی تجارت و همچنین به موجب برخی اسناد و معاهدات منطقهای، دولتها در برخی زمینهها تعهد به رعایت شفافیت دارند. این زمینهها بدون قید حصر عبارتند از موضوعات مربوط به تدارکات دولتی، معاهدات تجاری منطقهای، برخی جوانب تجارت کالا و خدمات و بطور خاص برخی موارد مربوط به خدمات مالی. به‌عنوان مثال، بند «ط» ماده ۱-۱ موافقتنامه تسهیلات تجاری مقرر میدارد که اعضا بایستی هرگونه موافقتنامه تجاری دیگری را که با سایر دولتها منعقد میکنند، منتشر نمایند و در معرض اطلاع سایر اعضا قرار دهند؛ یا اعضای سازمان توسعه و همکاری اقتصادی به موجب اساسنامۀ آن سازمان متعهد هستند که درخصوص کلیۀ اقدامات مالی، توسعهای و دیگر مراودات اقتصادی خود نسبت به همدیگر شفافیت اطلاعاتی داشته باشند. نظیر چنین تعهداتی را در معاهدات دیگر نظیر بند «د» مادۀ ۹ موافقت‌نامۀ کمک غذایی و بند ۲ مادۀ ۲۰ معاهدۀ منشور انرژی نیز میتوان دید. بنابراین، اینگونه معاهدات در حدود موضوع خود اعضا را از هرگونه عملکرد غیرشفاف به دور میدارند و آنها را وادار به رعایت شفافیت در مبادلات تجاری موضوع معاهده میکنند.
در رابطه با سرمایهگ ذاری خارجی، بدواً باید گفت در نظم کنونی حقوق بینالملل سرمایه گذاری دیگر تنها دولت میزبان نیست که متعهد به رعایت شفافیت مقرراتی و عملکردی در برابر سرمایه گذار است؛ بلکه خود سرمایه گذار خارجی نیز تعهداتی در راستای حفظ منافع و مصلحت کشور میزبان بر عهده دارد که از جملۀ آنها رعایت شفافیت در عملکرد است. بنیان چنین تعهدی معمولاً از موافقتنامه های دوجانبۀ سرمایه گذاری میان دو دولت به وجود میآید. بنابراین، در این بعد از شفافیت سرمایه گذاری، هم دولت خارجی، به موجب موافقت‌نامه‌های دوجانبۀ سرمایه گذاری و هم شرکت یا بخش خصوصی سرمایه گذار، به موجب قراردادهای سرمایه گذاری در موارد عدیده و رو به افزایشی متعهد به رعایت شفافیت در مراودات مبتنی بر سرمایه گذاری خود با کشور میزبان میشوند. ملاحظه میشود که این نگاه جدید که گاه مبتنی بر رعایت حکومت قانون در کشور میزبان و گاه هممرتبه با توجهاتی نظیر توسعۀ پایدار آن کشور دانسته شده و اخیراً وارد حقوق بینالملل سرمایه گذاری شده است، هم در موافقت‌نامه‌های دوجانبۀ سرمایه گذاری نفوذ کرده است[۴] و هم در رویۀ داوری سرمایه گذاری مورد پیروی قرار میگیرد.[۵]
در نهایت، یکی از حوزههای مهم حقوق بینالملل اقتصادی که در آن بر شفاف بودن مبادلات پولی و مالی دولتها تأکید و اصرار میشود، حقوق بینالملل پولی است. در این حوزه، عمدۀ مباحث حول جریانهای مالی غیرقانونی نضج گرفته است و ابتکارهای بینالمللی موجود عمدتاً در رابطه با مبارزه با اینگونه گردش‌های مالی هدایت میشود. طلایهدار مبارزه با گردش‌های غیرقانونی پول در حوزۀ حقوق بینالملل اقتصادی، صندوق بینالمللی پول است که اقدامات سازمان مزبور گاه با همکاری نهادهای دیگری نظیر بانک جهانی و گروه ویژۀ اقدام مالی تکمیل میگردد. در این زمینه، نمیتوان منکر نقش تأثیرگذار گروه ویژۀ اقدام مالی در شفافیت هرچه بیشترِ مبادلات پولی بینالمللی شد. این سازمان تأثیر بسیار زیادی بر شفافسازی مبادلات پولی دولتها داشته و آنها را به سمت ایجاد نظام شفاف مالی، اعم از داخلی و بینالمللی، حرکت داده است. برخی اسناد مهم بینالمللی نظیر کنوانسیون ملل متحد راجع به جلوگیری از تأمین مالی تروریسم که خود سندی الزامآور و مهم در عرصۀ بینالمللی است، نیز تعهد به شفافیت در مبادلات پولی و مالی را ـ حتی درخصوص جابجایی فیزیکی وجه نقد ـ به رسمیت شناختهاند.
بطور کلی ملاحظه میشود که مباحث مربوط به شفافیت در گردش‌های پولی و مالی بینالمللی در حوزۀ حقوق بینالملل پولی، بر سه موضوع اصلی اقدامات غیرقانونی مالی، وجوه حاصله از اعمال غیرقانونی (پولهای دارای منشأ غیرقانونی یا باصطلاح پول کثیف) و مبادلات پولی برای اهداف غیرقانونی متمرکز است. با این حال، اسناد موجود و تلاشهای عمدۀ سازمان‌هایی نظیر صندوق بینالمللی پول اقدامات شایانی است که زمینه را برای فراهم آوردن هرچه بیشتر تعهد به شفافیت در مبادلات پولی و مالی فراچنگ میآورد. ضمن اینکه تحولات عصر دیجیتالی و پیدایش مراودات و مبادلات پولی نوین باعث شده است جامعۀ جهانی به فکر رویکردی نو در زمینۀ کنترل و تنظیم مبادلات ارزهای دیجیتال و پولهای مجازی باشد تا بتواند با قابلیتهای نظارتی و رهگیری که این نوع ارزهای مجازی دارند، شفافیت واقعی در اینگونه مبادلات را نیز محقق سازد.
نتیجه گیری
بررسی های انجام شده در عرصههای مختلف حقوق بینالملل اقتصادی نشان از آن دارد که دولتها درخصوص مبادلات پولی و مالی خود ضوابط و هنجارهایی حاکم بر رفتارهای خود میبینند که متعهد و ملزم به رعایت آن هستند؛ تعهداتی که نقض آنها قطعاً ـ فارغ از منشأ تعهد ـ گذشته از اینکه در مواردی مسئولیت بینالمللی دولت را در پی خواهد داشت،[۶] دولتها را نگران از یک انزوای بینالمللی و بخصوص دغدغۀ قطع ارتباطات پولی و مالی و انسداد شریانهای بینالمللی انتقال پول میسازد. این هنجارها آنقدر گسترده و متنوع هستند و از سوی نهادهای سازمانی بینالمللی مورد نظارت و کنترل قرار میگیرند که میتوان گفت مبادلات پولی و مالی دولتها را در هر زمینهای به نظم کشیده و ضوابط شفافیت را بر آن بار کرده است. سازوکارهای نظارتی سازمانی در حال حاضر بهترین و کارآمدترین راهکار برای تضمین تحقق شفافیت در مبادلات پولی و مالی است. چارچوب حقوقی مذکور روند رو به گسترشی دارد و بهطور فزاینده در حال نفوذ و ورود به موضوعات خاصتر و عرصههای بیشتر است و این نویدی برای جامعۀ جهانی خواهد بود تا در آینده نیز با تقویت همکاری‌های بینالمللی، قدرت نظارتی و اجرایی سازمانهای بینالمللی، گسترش نگاه جوامع مدنی در همۀ سطوح، توسعۀ معاهدات بینالمللی مربوط به شفافیت مالی و آموزش شفافیت در تمام بخشهای اجتماع بتوان شاهد زدوده شدنِ هرچه بیشترِ فساد، جرایم سازمانیافتۀ پولی و گردش غیرقانونی پول از سیمای این جامعه بود.
[۱] . هردگن، ماتیاس، اصول حقوق بینالملل اقتصادی، ترجمه محمد ضیائی بیگدلی و صادق ضیائی بیگدلی، تهران، انتشارت گنج دانش، ۱۳۹۸، ص. ۲۷۱
[۲] . همان
[۳] . موضوعاتی نظیر مبارزه با تروریسم، مقابله با پولشویی و جرایم سازمانیافتۀ بینالمللی، حقوق بشر، مقابله با فساد و تجارت اسلحه از جمله مسائلی هستند که حقوق بینالملل عام به شناسایی شفافیت به‌عنوان یک تعهد برای دولتها پرداخته و این رویکرد را میتوان در اسناد و معاهدات متعدد مشاهده کرد.
[۴] . نمونههایی از موافقت‌نامه‌های جدید سرمایهگذاری که به بیان تعهد به شفافیت برای سرمایهگذار پرداختهاند به ترتیب زیر است:
Azerbaijan – Syrian Arab Republic BIT (2009), Art. 3;
Montenegro – Azerbaijan BIT (2011), Art. 4;
Azerbaijan – Czech Republic BIT (2011), Art. 3.
Full text of all documents are available at: https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/countries/13/azerbaijan (last visited on: 14/04/2020)
در موافقت‌نامه‌های دوجانبه سرمایهگذاری دولت ایران به رغم جدید بودن تاریخ انعقاد آنها، چنین تعهداتی دیده نمیشود. به‌عنوان مثال بنگرید به:
Iran, Islamic Republic of – Singapore BIT (2016), Art. 14
Iran, Islamic Republic of – Japan BIT (2016), art. 14
Iran, Islamic Republic of – Slovakia BIT (2016), art. 13; and
Iran, Islamic Republic of – Russian Federation BIT (2015).
[5] . See: Fraport AG Frankfurt Airport Services Worldwide v. Republic of the Philippines (ICSID Case No. ARB/03/25), Award of August 16, 2007, para. 398; Plama Consortium Limited v. Republic of Bulgaria (ICSID Case No. ARB/03/24), Award of August 27, 2008, paras. 113, 136 and 139; Alex Genin and others v. Republic of Estonia (ICSID Case No. ARB/99/2), Award of June 25, 2001, para. 353; and Inceysa Vallisoletana S.L. v. Republic of El Salvador (ICSID Case No. ARB/03/26, Award of August 2, 2006).
[6] . بنگرید به: کمیسیون حقوق بینالملل، مسئولیت بینالمللی دولت؛ متن و شرح مواد کمیسیون حقوق بینالملل، ترجمه علیرضا ابراهیمگل، مؤسسۀ مطالعات و پژوهشهای حقوقی شهردانتش، ۱۳۸۹، صص. ۲۶ و ۲۷.