اصل شفافیت در مبادلات پولی و مالی از منظر حقوق بین ­الملل اقتصادی

سیدعلی حسینی آزاد (دانش­ آموختۀ دکتری حقوق بین­ الملل از دانشگاه علامه طباطبائی)

مقدمه

موضوع شفافیت در حقوق بین ­الملل و به طور خاص حقوق بین ­الملل اقتصادی سابقه ­ای دیرینه دارد و مدت­های زیادی است که محل بحث و تبادل افکار بوده است و همچنین توانسته است در اسناد حقوقی موجود نیز جای خود را بیاید. اما نکته این است که آنچه در غالب مباحث و اسناد دیده می­شود، یک شفافیت درونی و داخلی برای دولت­ها یا یک شفافیت سازمانی و عملکردی برای خود حقوق بین­ الملل است. نمونۀ مورد نخست را در ماده ۱۰ گات می­توان دید که ضمن اینکه مقرراتی مستوفی و مفصل  در باب شفافیت دارد، اما تعهدات تبیین شده را متوجه رفتار دولت در عرصه ملی می­کند. یعنی دولت­های عضو متعهد هستند که از حیث مقررات داخلی خود فضایی شفاف ایجاد کنند. مباحث پیرامون مورد دوم نیز حاکی از این است که اندیشمندان به دنبال شفاف ­سازی فرآیندهای نظام حقوق بین­ الملل در قالب سازمان­ها و تصمیمات می­باشند؛ بعنوان مثال، به دنبال ارتقا شفافیت در تصمیم­ گیری­ های شورای امنیت و یا در اداره و عملکرد سازمان­های بین ­المللی نظیر سازمان جهانی تجارت هستند. این نوشتار به دنبال هیچ یک از دو شکل پیش­گفتۀ شفافیت نمی­باشد. سؤال اصلی در این نوشتار این است که آیا دولت­ها در روابط مالی فی­مابین خود تعهدی به شفاف بودن دارند یا خیر. تعهدی که برای دولت­ها در برابر نظام حقوق بین­ الملل بطور کل و حقوق بین­ الملل اقتصادی بطور خاص ایجاد می­شود. همانطور که گفته شد این مطالعه بر پایه روشی توصیفی ـ تحلیلی از منظر حقوق بین­ الملل اقتصادی انجام شده است. بنابراین، باید دید، آیا به موجب حقوق بین ­الملل اقتصادی دولت­ها ملزم به رعایت شفافیت در مبادلات پولی و مالی فی­ مابین هستند یا خیر.

۱ ـ شفافیت مبادلات پولی و مالی بر اساس اصولی کلی حقوق بین­ الملل اقتصادی

شفافیت در حقوق بین‌الملل اقتصادی به تبع توسعۀ آن در سایر شاخه‌های حقوق بین‌الملل از اهمیت و جایگاه ویژه­ای برخوردار است، به نحوی که می­توان با قاطعیت آن را فراتر از آرمان­های اخلاقی دانست و از پدیداری آن به‌عنوان یک هنجار حقوقی دفاع کرد. در وهلۀ نخست، باید اشاره داشت که این مفهوم به‌عنوان یک اصل حقوقی بین‌المللی در حوزه­های مختلف حقوق بین‌الملل اقتصادی قابل اثبات است و نویسندگان حقوقی و مراجع و نهادهای بین‌المللی ذیربط از آن به‌عنوان یک «اصل» یاد می­کنند. بنابراین، بدواً درخصوص ماهیت کلی شفافیت در حقوق بین‌الملل اقتصادی می­توان این نتیجه را مدنظر قرار داد که در غالب حوزه­های حقوق بین‌الملل اقتصادی و درخصوص موضوعات بسیار زیاد، دیده می­شود که تلقی اسناد حقوقی، رویه­ و عملکرد موجود و نیز نگرش مراجع داوری و قضائی به گونه­ای است که شفافیت به‌عنوان یک اصل حقوقی شناسایی می­شود. این مسئله بخصوص در رابطه با موضوعاتی چون سرمایه­گذاری و مراودات پولی بین‌المللی برجسته­تر و پررنگ­تر است. ویژگی­ها و خصوصیات نهفته در این اصل نیز حکایت از آن دارد که هم فی­نفسه می­تواند در حقوق بین‌الملل اقتصادی به‌عنوان یک اصل کلی حقوق بین‌الملل جلوه کند و هم بالتبع و فرعاً ذیل مفاهیمی چون حکمرانی مطلوب و حکومت قانون در حقوق بین‌الملل، نمودی چون یک اصل حقوقی یابد.

حکمرانی مطلوب که در ابتدا در حوزۀ حقوق بین­الملل توسعه مطرح شده بود، در حال حاضر بخشی مهم و جدایی­ناپذیر از حقوق بین­الملل اقتصادی است. دموکراسی، حکومت قانون و سیستم اقتصادی کارآمد، وابستگی نزدیکی به یکدیگر دارند و هرکدام رکن غیر قابل انکار حکمرانی مطلوب هستند.[۱] تحلیل­های تجربی نشان می­دهد که حکمرانی مطلوب، توأم با حکومت قانون و یک چارچوب نهادی استوار برای کنترل سیاسی و حمایت قضائی از حقوق مالکیت، لازمۀ توسعۀ سیاسی، اقتصادی و اجتماعی دولت­ها است.[۲] بنابراین، باید بر این نکته تأکید کرد که در حقوق بین‌الملل اقتصادی از اصل حکمرانی مطلوب به‌عنوان یک تعهد بین‌المللی صحبت می­شود و این تعهد به حکمرانی مطلوب در قالبی فراتر از حکمرانی اقتصادی نیز نمایان می­شود. شفافیت، بی­تردید یکی از عناصر مسلم حکمرانی مطلوب است، لذا شناسایی اصل حکمرانی مطلوب به‌عنوان یک تعهد در حقوق بین‌الملل اقتصادی باعث می­شود تمام ارکان و لوازم آن نیز بالتبع، یک تعهد و الزام قلمداد شوند. از این جهت، می­توان از این ایده دفاع کرد که شفافیت در حقوق بین‌الملل اقتصادی به‌عنوان یکی از مؤلفه­های حکمرانی مطلوب شکلی الزام­آور و تعهدساز به خود می­گیرد که دولت‌ها را از جمله متعهد و پایبند به رعایت آن در مراوادات تجاری، مالی و پولی بین‌المللی خود می­کند. همچنین در باب حکومت قانون، توجه به ارزش­های بنیادینی ـ نظیر حفظ صلح، مبارزه با تروریسم و مبارزه با فساد ـ که از سوی جامعۀ بین‌المللی دنبال می­شود، در چارچوب حکومت قانون دولت‌ها را وادار به شفاف عمل کردن درخصوص مبادلات پولی و مالی خود می­کند. چرا که کلیت حکومت قانون زمانی محقق می­شود که اهداف اصلی تعقیبی جامعۀ مورد مطالعه تأمین شود و شفافیت بخش جدایی­ناپذیر حکومت قانون در راه امتثال به اهداف اساسی جامعۀ بین­المللی است.

۲ ـ شفافیت مبادلات پولی و مالی در نظم موضوعۀ حقوق بین­ الملل اقتصادی

نظم موضوعۀ حقوق بین‌الملل اقتصادی نیز به تأیید تعهد به شفافیت درخصوص مبادلات پولی و مالی بین‌المللی می­پردازد. بررسی معاهدات، اسناد و عملکرد نهادهای بین‌المللی همه گواهی بر شناسایی اصل شفافیت درخصوص مبادلات پولی و مالی دولت‌ها می­باشد. حقوق بین‌الملل در حوزه­های مختلفی به ضرورت شفافیت در مبادلات پولی و مالی پی برده است و به هنجارسازی در آن زمینه عزم راسخ نشان داده است.[۳] به تبع این امر، حقوق بین‌الملل اقتصادی نیز به نوبۀ خود و بسته به موضوعات مبتلابه رسالت خود دانسته است که دولت‌ها را به سمت ارائۀ عملکردی شفاف درخصوص مراودات پولی و مالی و یا بطور کلی مبادلات تجاری بین‌المللی سوق دهد که این جریان در سه حوزۀ اصلی مبادلات تجاری بین‌المللی، مبادلات مبتنی بر سرمایه­گذاری و مبادلات پولی بین‌المللی به بررسی گذاشته شد.

در رابطه با مبادلات تجاری بین‌المللی، بخصوص ذیل اسناد سازمان جهانی تجارت و همچنین به موجب برخی اسناد و معاهدات منطقه­ای، دولت‌ها در برخی زمینه­ها تعهد به رعایت شفافیت دارند. این زمینه­ها بدون قید حصر عبارتند از موضوعات مربوط به تدارکات دولتی، معاهدات تجاری منطقه­ای، برخی جوانب تجارت کالا و خدمات و بطور خاص برخی موارد مربوط به خدمات مالی. به‌عنوان مثال، بند «ط» ماده ۱-۱ موافقت­نامه تسهیلات تجاری مقرر می­دارد که اعضا بایستی هرگونه موافقت­نامه تجاری دیگری را که با سایر دولت‌ها منعقد می­کنند، منتشر نمایند و در معرض اطلاع سایر اعضا قرار دهند؛ یا اعضای سازمان توسعه و همکاری اقتصادی به موجب اساسنامۀ آن سازمان متعهد هستند که درخصوص کلیۀ اقدامات مالی، توسعه­ای و دیگر مراودات اقتصادی خود نسبت به همدیگر شفافیت اطلاعاتی داشته باشند. نظیر چنین تعهداتی را در معاهدات دیگر نظیر بند «د» مادۀ ۹ موافقت‌نامۀ کمک غذایی و بند ۲ مادۀ ۲۰ معاهدۀ منشور انرژی نیز می­توان دید. بنابراین، اینگونه معاهدات در حدود موضوع خود اعضا را از هرگونه عملکرد غیرشفاف به دور می­دارند و آن­ها را وادار به رعایت شفافیت در مبادلات تجاری موضوع معاهده می­کنند.

در رابطه با سرمایه­گ ذاری خارجی، بدواً باید گفت در نظم کنونی حقوق بین­الملل سرمایه­ گذاری دیگر تنها دولت میزبان نیست که متعهد به رعایت شفافیت مقرراتی و عملکردی در برابر سرمایه­ گذار است؛ بلکه خود سرمایه­ گذار خارجی نیز تعهداتی در راستای حفظ منافع و مصلحت کشور میزبان بر عهده دارد که از جملۀ آنها رعایت شفافیت در عملکرد است. بنیان چنین تعهدی معمولاً از موافقت­نامه­ های دوجانبۀ سرمایه ­گذاری میان دو دولت به وجود می­آید. بنابراین، در این بعد از شفافیت سرمایه­ گذاری، هم دولت خارجی، به موجب موافقت‌نامه‌های دوجانبۀ سرمایه­ گذاری و هم شرکت یا بخش خصوصی سرمایه­ گذار، به موجب قراردادهای سرمایه­ گذاری در موارد عدیده و رو به افزایشی متعهد به رعایت شفافیت در مراودات مبتنی بر سرمایه ­گذاری خود با کشور میزبان می­شوند. ملاحظه می­شود که این نگاه جدید که گاه مبتنی بر رعایت حکومت قانون در کشور میزبان و گاه هم­مرتبه با توجهاتی نظیر توسعۀ پایدار آن کشور دانسته شده و اخیراً وارد حقوق بین‌الملل سرمایه­ گذاری شده است، هم در موافقت‌نامه‌های دوجانبۀ سرمایه­ گذاری نفوذ کرده است[۴] و هم در رویۀ داوری سرمایه­ گذاری مورد پیروی قرار می­گیرد.[۵]

در نهایت، یکی از حوزه­های مهم حقوق بین‌الملل اقتصادی که در آن بر شفاف بودن مبادلات پولی و مالی دولت‌ها تأکید و اصرار می­شود، حقوق بین‌الملل پولی است. در این حوزه، عمدۀ مباحث حول جریان­های مالی غیرقانونی نضج گرفته است و ابتکارهای بین‌المللی موجود عمدتاً در رابطه با مبارزه با اینگونه گردش‌های مالی هدایت می­شود. طلایه­دار مبارزه با گردش‌های غیرقانونی پول در حوزۀ حقوق بین‌الملل اقتصادی، صندوق بین‌المللی پول است که اقدامات سازمان مزبور گاه با همکاری نهادهای دیگری نظیر بانک جهانی و گروه ویژۀ اقدام مالی تکمیل می­گردد. در این زمینه، نمی­توان منکر نقش تأثیرگذار گروه ویژۀ اقدام مالی در شفافیت هرچه بیشترِ مبادلات پولی بین­المللی شد. این سازمان تأثیر بسیار زیادی بر شفاف­سازی مبادلات پولی دولت­ها داشته و آنها را به سمت ایجاد نظام شفاف مالی، اعم از داخلی و بین­المللی، حرکت داده است. برخی اسناد مهم بین‌المللی نظیر کنوانسیون ملل متحد راجع به جلوگیری از تأمین مالی تروریسم که خود سندی الزام­آور و مهم در عرصۀ بین‌المللی است، نیز تعهد به شفافیت در مبادلات پولی و مالی را ـ حتی درخصوص جابجایی فیزیکی وجه نقد ـ به رسمیت شناخته­اند.

بطور کلی ملاحظه می­شود که مباحث مربوط به شفافیت در گردش‌های پولی و مالی بین‌المللی در حوزۀ حقوق بین‌الملل پولی، بر سه موضوع اصلی اقدامات غیرقانونی مالی، وجوه حاصله از اعمال غیرقانونی (پول­های دارای منشأ غیرقانونی یا باصطلاح پول کثیف) و مبادلات پولی برای اهداف غیرقانونی متمرکز است. با این حال، اسناد موجود و تلاش­های عمدۀ سازمان‌هایی نظیر صندوق بین‌المللی پول اقدامات شایانی است که زمینه را برای فراهم آوردن هرچه بیشتر تعهد به شفافیت در مبادلات پولی و مالی فراچنگ می­آورد. ضمن اینکه تحولات عصر دیجیتالی و پیدایش مراودات و مبادلات پولی نوین باعث شده است جامعۀ جهانی به فکر رویکردی نو در زمینۀ کنترل و تنظیم مبادلات ارزهای دیجیتال و پول­های مجازی باشد تا بتواند با قابلیت­های نظارتی و رهگیری که این نوع ارزهای مجازی دارند، شفافیت واقعی در این­گونه مبادلات را نیز محقق سازد.

نتیجه گیری

بررسی­ های انجام شده در عرصه­های مختلف حقوق بین‌الملل اقتصادی نشان از آن دارد که دولت‌ها درخصوص مبادلات پولی و مالی خود ضوابط و هنجارهایی حاکم بر رفتارهای خود می­بینند که متعهد و ملزم به رعایت آن هستند؛ تعهداتی که نقض آن­ها قطعاً ـ فارغ از منشأ تعهد ـ گذشته از اینکه در مواردی مسئولیت بین‌المللی دولت را در پی خواهد داشت،[۶] دولت­ها را نگران از یک انزوای بین­المللی و بخصوص دغدغۀ قطع ارتباطات پولی و مالی و انسداد شریان­های بین­المللی انتقال پول می­سازد. این هنجارها آنقدر گسترده و متنوع هستند و از سوی نهادهای سازمانی بین‌المللی مورد نظارت و کنترل قرار می­گیرند که می­توان گفت مبادلات پولی و مالی دولت‌ها را در هر زمینه­ای به نظم کشیده و ضوابط شفافیت را بر آن بار کرده است. سازوکارهای نظارتی سازمانی در حال حاضر بهترین و کارآمدترین راهکار برای تضمین تحقق شفافیت در مبادلات پولی و مالی است. چارچوب حقوقی مذکور روند رو به گسترشی دارد و به­طور فزاینده در حال نفوذ و ورود به موضوعات خاص­تر و عرصه­های بیشتر است و این نویدی برای جامعۀ جهانی خواهد بود تا در آینده نیز با تقویت همکاری‌های بین‌المللی، قدرت نظارتی و اجرایی سازمان‌های بین‌المللی، گسترش نگاه جوامع مدنی در همۀ سطوح، توسعۀ معاهدات بین‌المللی مربوط به شفافیت مالی و آموزش شفافیت در تمام بخش­های اجتماع بتوان شاهد زدوده شدنِ هرچه بیشترِ فساد، جرایم سازمان­یافتۀ پولی و گردش غیرقانونی پول از سیمای این جامعه بود.

[۱] . هردگن، ماتیاس، اصول حقوق بین‌الملل اقتصادی، ترجمه محمد ضیائی بیگدلی و صادق ضیائی بیگدلی، تهران، انتشارت گنج دانش، ۱۳۹۸، ص. ۲۷۱

[۲] . همان

[۳] . موضوعاتی نظیر مبارزه با تروریسم، مقابله با پولشویی و جرایم سازمان‌یافتۀ بین‌المللی، حقوق بشر، مقابله با فساد و تجارت اسلحه از جمله مسائلی هستند که حقوق بین‌الملل عام به شناسایی شفافیت به‌عنوان یک تعهد برای دولت‌ها پرداخته و این رویکرد را می­توان در اسناد و معاهدات متعدد مشاهده کرد.

[۴] . نمونه­هایی از موافقت‌نامه‌های جدید سرمایه­گذاری که به بیان تعهد به شفافیت برای سرمایه­گذار پرداخته­اند به ترتیب زیر است:

Azerbaijan – Syrian Arab Republic BIT (2009), Art. 3;

Montenegro – Azerbaijan BIT (2011), Art. 4;

Azerbaijan – Czech Republic BIT (2011), Art. 3.

Full text of all documents are available at: https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/countries/13/azerbaijan (last visited on: 14/04/2020)

در موافقت‌نامه‌های دوجانبه سرمایه­گذاری دولت ایران به رغم جدید بودن تاریخ انعقاد آنها، چنین تعهداتی دیده نمی­شود. به‌عنوان مثال بنگرید به:

Iran, Islamic Republic of – Singapore BIT (2016), Art. 14

Iran, Islamic Republic of – Japan BIT (2016), art. 14

Iran, Islamic Republic of – Slovakia BIT (2016), art. 13; and

Iran, Islamic Republic of – Russian Federation BIT (2015).

[۵] . See: Fraport AG Frankfurt Airport Services Worldwide v. Republic of the Philippines (ICSID Case No. ARB/03/25), Award of August 16, 2007, para. 398; Plama Consortium Limited v. Republic of Bulgaria (ICSID Case No. ARB/03/24), Award of August 27, 2008, paras. 113, 136 and 139; Alex Genin and others v. Republic of Estonia (ICSID Case No. ARB/99/2), Award of June 25, 2001, para. 353; and Inceysa Vallisoletana S.L. v. Republic of El Salvador (ICSID Case No. ARB/03/26, Award of August 2, 2006).

[۶] . بنگرید به: کمیسیون حقوق بین‌الملل، مسئولیت بین‌المللی دولت؛ متن و شرح مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل، ترجمه علیرضا ابراهیم­گل، مؤسسۀ مطالعات و پژوهش­های حقوقی شهردانتش، ۱۳۸۹، صص. ۲۶ و ۲۷.

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *