نویسنده: Geir Ulfstein استاد حقوق بین الملل دانشگاه اسلو (نروژ)
مترجم: نسرین ترازی (دانش آموخته دکتری حقوق بین الملل عمومی از دانشگاه علامه طباطبایی)
ویراستاران: دکتر فرشید سرفراز و دکتر ندا کردونی
در سال ۲۰۱۸ قطر دعوایی را علیه امارات متحده عربی در دیوان بین‌المللی دادگستری مطرح نمود و ادعا نمود که کنوانسیون بین‌المللی ۱۹۶۵ در مورد رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی نقض شده است. در یک رسیدگی موازی بین المللی،کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی در سال ۲۰۱۹ اعلام نمود که برای رسیدگی به این قضیه دارای صلاحیت است. با این حال دیوان بین‌المللی دادگستری در رأی ۴ فوریه ۲۰۲۱ رسیدگی به ایراد صلاحیتی امارات متحده عربی، صلاحیت خود را تأیید نمود. عدم توافق بین دیوان بین‌المللی دادگستری و کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی بر تفسیر صحیح از واژه «ریشه ملی»[۱] در بند یک ماده یک کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی متمرکز بود. رأی دیوان بین‌المللی دادگستری؛ موضوعات روش‌شناسانه[۲] و چالش هایی را در خصوص تفسیر ماهوی مطرح نمود.
اما تمرکز این مقاله در خصوص این سوال است که آیا رویکرد و رویه دیوان بین‌المللی دادگستری نسبت به نهادهای برآمده از معاهدات حقوق بشری بایستی از جایگاه یک نهاد بالادستی باشد و یا خیر، این دیوان در موضعی برابر با چنین نهادهایی قرار دارد؟
به هم پیوستگی اختلاف
اختلاف در مورد اقدامات امارات متحده عربی علیه اتباع قطر بود که شامل ممنوعیت دسترسی به سرزمین امارات و الزام قطری های مقیم به ترک کشور امارات بود که در واقع همان «تبعیض مبتنی بر تابعیت» محسوب می شد. با این حال مبنای احتمالی صلاحیت کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی و نیز دیوان بین المللی دادگستری به ترتیب ماده ۱۱ کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی در خصوص «ارتباطات بین دولتها»[۳] و ماده ۲۲ کنوانسیون است مزبور است که بر اساس آن هر یک از طرفین کنوانسیون می تواند اختلافات مبتنی بر تبعیض نژادی را به دیوان بین المللی دادگستری ارجاع دهد.
ارتباط بین «تبعیض مبتنی بر تابعیت» و «نژادپرستی» از یکسو منجر به مباحثه و اختلاف در چارچوب دیوان بین‌المللی دادگستری و از سوی دیگر اختلاف بین دیوان بین‌المللی دادگستری و کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی شده بود.
در این قضیه ،دیوان بین‌المللی دادگستری نخستین بار در سال ۲۰۱۸ در قرار صادره راجع به اقدامات موقتی به موضوع صلاحیت خود پرداخت. دیوان با اکثریت ۸ رأی در مقابل ۷ رأی نتیجه گرفت که امارات متحده عربی بایستی تضمین کند که خانواده‌هایی که شامل یکی از اتباع قطری هستند دوباره به یکدیگر بپیوندند، به دانش‌آموزان و دانشجویان قطری فرصت تکمیل تحصیلات داده شود و اتباع قطری که حقشان تضییع شده است حق دسترسی به دادگاه و محاکم امارات متحده عربی داشته باشند.
دیوان بین المللی دادگستری در مورد قلمرو ماهوی کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی با اکثریت آراء تصمیم گرفت که «از نظر دیوان اقدامات اشاره شده توسط قطر، به ویژه بیانیه ۵ ژوئیه ۲۰۱۷ ( که گفته می شود قطری ها را بر اساس ریشه ملی خود مدنظر قرار داده است) به موجب آن امارات متحده عربی اعلام نموده که قطری ها بایستی این سرزمین را ظرف مدت ۱۴ روز ترک نمایند و از ورود آنها جلوگیری به عمل آورند و همچنین سایر محدودیت‌های اعمال شده از جمله حق آنها به ازدواج و انتخاب همسر، آموزش و نیز مراقبت پزشکی و رفتار برابر در مقابل دادگاهها، همه این موارد در چارچوب قلمرو صلاحیت موضوعی کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی است».
دیوان بر این نکته اهتمام می ورزد که طرفین در مورد این مسئله اختلاف دارند که آیا عبارت «ریشه ملی» ذکر شده در بند ۱ ماده ۱ کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی شامل «تبعیض مبتنی بر تابعیت فعلی افراد» است. دیوان بین‌المللی دادگستری ضرورتی بر تصمیم گیری در خصوص این موضوع که کدام یک از تفاسیر در این خصوص صحیح است، در این مرحله از رسیدگی نمی بیند. (پاراگراف ۲۷)
با این حال قضات Gaja، Tomka و Georgian بیانیه مشترکی صادر نمودند که در آن به تفاوت بین تبعیض مبتنی بر تابعیت و تبعیض مبتنی بر ریشه های ملی (آنگونه که در کنوانسیون بدان اشاره شده است) تاکید کردند. این دیدگاه در نظرات مخالف قاضی کرافورد و قاضی سلام ارائه شده است.
در سال ۲۰۲۱ دیوان بین‌المللی دادگستری در رای صلاحیتی خود، تفسیر واژه «ریشه ملی» را کمی بازتر نمود، اگرچه با اکثریت ۱۱ رای در مقابل ۶ رای که از ترکیب آرای قضات در اقدامات موقتی متفاوت بود. اکثریت اعضای دیوان تصمیم گرفتند که:
«دیوان با اکثریت آراء تصمیم گرفت که «تعریف تبعیض نژادی» در کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی شامل «ریشه ملی یا قومی – نژادی»[۴] است. این اشاره ها به «ریشه» دلالت بر پیوند فرد به گروهی از اتباع یا پیوند فرد به یک گروه ملی یا قومی دارد، درحالیکه «تابعیت» یک انتساب قانونی است که در چارچوب اختیار صلاحدیدی دولت است و می تواند در طول زندگی یک فرد تغییر نماید. (پاراگراف ۸۱)
در پرتو آنچه در فوق گفته شد؛ دیوان بین المللی دادگستری اعلام نمود که واژه «ریشه ملی» در بند ۱ ماده ۱ کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، شامل تابعیت فعلی افراد نمی شود. در نتیجه اقدامات مورد شکایت قطر در قضیه حاضر بعنوان بخش ادعای اولیه آن است که مبتنی بر تابعیت فعلی شهروندان آن است و در حوزه صلاحیت کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی قرار نمی‌گیرد. (پاراگراف ۱۰۵)
از نظر دیوان اقدامات مختلفی که قطر، آنها را مبنای شکایت خود قرار داده است، چه از منظر هدف و چه در خصوص آثار آن، منجر به تبعیض نژادی نسبت به قطری های ساکن امارات به عنوان یک گروه اجتماعی متمایز از منظر ریشه های ملی نشده است.
بعلاوه دیوان تشخیص می دهد که اعلامیه هایی که در آن یک دولت و یا سیاست‌های آن مورد انتقاد قرار می‌گیرند، نمی‌تواند به عنوان تبعیض نژادی در چارچوب معنای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی تلقی شود. بنابراین دیوان نتیجه گرفت که حتی اگر اقداماتی که قطر در حمایت از ادعای تبعیض غیر مستقیم نسبت به آن شکایت کرده، بر مبنای حقایق پرونده ثابت شود، نمی‌تواند تبعیض نژادی در چارچوب معنای کنوانسیون باشد. (پاراگراف ۱۱۲)
با این حال اقلیت قضات استدلال نمودند که اقدامات امارات بایستی به عنوان تبعیض مستقیم یا غیرمستقیم نژادی تلقی شود و یا حداقل این موضوع باید به رسیدگی ماهوی ملحق شود. لازم به ذکر است در میان شش قاضی مخالف پنج قاضیTrindade, Sebutinde, Yusuf, Cançado ) Bhandary and Robinson) از مستعمرات قبلی[۵] بودند در حالی که قاضی ششم ژاپنی (Iwasawa) بود.
دیوان بین‌المللی دادگستری و کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی
دیوان بین‌المللی دادگستری یک دادگاه بین الدول است که به قضایای حقوق بشری رسیدگی کرده است. این امر تا سال ۲۰۱۰ سابقه ای نداشت تا اینکه دیوان در قضیه دیالو به وضعیت حقوقی نهادهای مبتنی بر معاهدات حقوق بشری پرداخت. دیوان در این قضیه اعلام نمود که برای رویه کمیته حقوق بشر ارزش زیادی بایستی قائل گردید، چرا که این نهاد به طور خاص برای نظارت بر اجرای میثاق حقوق مدنی و سیاسی تشکیل شده است. دیوان بین‌المللی دادگستری همچنین از استدلال سیستماتیک و نظام مند، برای استناد به رویه کمیته استفاده نمود و به ضرورت حصول شفافیت لازم و هماهنگی اساسی حقوق بین الملل و نیز امنیت حقوقی پرداخته است. (پاراگراف ۶۶)
در حالیکه دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه دیالو از رویه کمیته حقوق بشر حمایت نمود، در قضیه دعوای قطر علیه امارات متحده عربی، عدم توافق در مورد تفسیر تبعیض نژادی نه تنها منجر به گسستگی آرای دیوان بین‌المللی دادگستری گردید، بلکه منجر به تعارض تفاسیر بین دیوان بین‌المللی دادگستری و کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی شد. دیوان اعلام می کند که کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی طی نظریه عمومی شماره ۳۰ بیان کرده است که «برخورد متفاوت و مبتنی بر شهروندی» یا وضعیت «مهاجرت» موجب تبعیض خواهد شد، اگر معیار چنین تصمیمی، بر اساس اهداف و موضوعات کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی قرار گیرد و در راستای هدف مشروع اعمال نشود و متناسب با دستیابی به این هدف نباشد». کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی نهادی از کارشناسان مستقل است که به منظور نظارت بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی بر مبنای نظریه شماره ۳۰ تصمیم گرفت که برای بررسی ارتباطات قطر با امارات متحده عربی صالح است و این ارتباطات قابل پذیرش بوده است. (پاراگراف ۱۰۰)
دیوان بین‌المللی دادگستری یادآور می‌شود که در رأی ماهوی قضیه دیالو اشاره نموده است که برای تفسیر میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، ارزش زیادی باید قائل گردید که اجرای آن در آن قضیه درخواست شده بود و توسط کمیته حقوق بشر پذیرفته شده بود. با این حال دیوان در این خصوص تایید کرده است به هیچ وجه در اجرای وظایف قضایی اش، الزامی به تبعیت از تصمیمات کمیته و نهاد ناظر آن میثاق نمی بیند. در قضیه حاضر که مربوط به تفسیر کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی است دیوان به دقت تشخیص داد که وضعیت اتخاذ شده توسط کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، که در پاراگراف ۱۰۰ اتخاذ شده است، در مورد موضوع «تبعیض مبتنی بر تابعیت» است. با اعمال این موارد، بر اساس آنچه در پاراگراف ۷۵ لازم است، قواعد حقوق عرفی در مورد تفسیر معاهده بر اساس دلایل فوق الذکر (پاراگراف ۱۰۱) منجر به نتیجه پاراگراف ۸۸ فوق می شود.
با این حال ممکن است این سوال مطرح شود که آیا دیوان ارزش بالایی برای تصمیم کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی قائل شده است؟ قاضی Bhandari در نظر مخالفش می‌نویسد که اکثریت اعضای دیوان این ملاحظه را نداشته‌اندکه باید ارزش بالایی برای توصیه های کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی قائل گردید و این رأی دیوان نیز هیچ دلیل متقاعد کننده ای برای چرایی عدم پیروی از استدلال قضیه دیالو ارائه نکرده است، علیرغم آنکه کمیته مذکور، به عنوان نهاد ناظر این کنوانسیون باقی مانده است. (پاراگراف ۲۱)
قاضی رابینسون در نظر مخالفش بیان می کند که هیچ دلیلی بر عدم پذیرش تفسیر کمیته ناظر توسط دیوان در این خصوص وجود ندارد، البته چنانچه توصیه های آن با حقوق بین الملل بشر و حقوق بین الملل عام متعارض نباشد. (کمیته مزبور به نحو صحیح بعنوان نهاد ناظر کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی تلقی می شود).
این رویکرد دستیابی به شفافیت، هماهنگی و امنیت حقوقی که دیوان در قضیه دیالو بدان اشاره نموده است، را ترویج خواهد نمود. مایه تأسف است که دیوان در این پرونده از پیشنهاد کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی پیروی نکرده است. اکثریت اعضای دیوان نیز هیچ توجیهی برای عدم پیروی از نظر کمیته ناظر نداشته‌اند. (پاراگراف ۱۳)
نتیجه گیری
موضوع تبعیض نژادی تنها منحصر به جدال حقوقی نیست بلکه تا حدود زیادی از نظر سیاسی حساس و بااهمیت است حقوقدانان بین المللی بایستی همواره بحران دیوان بین‌المللی دادگستری در قضایای آفریقای جنوب غربی ۱۹۶۶ را به یاد آورند. در حالیکه اختلاف حاضر در مورد مبارزه علیه آپارتاید نیست، تفسیر تبعیض نژادی و یا به بیان کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، «ریشه ملی» خود قادر به انشعاب در خود دیوان بین‌المللی دادگستری و ایجاد تعارض با کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی گردیده است. کمیسیون حقوق بین الملل در شرح مواد طرح مسئولیت دولت ها ۲۰۰۱، تبعیض نژادی را در میان قواعد آمره فهرست نموده است و این مهم، صریحاً توسط دادگاه‌های بین‌المللی پذیرفته و به رسمیت شناخته شده است. (پاراگراف ۸۵)
برخلاف قضیه دیالو، دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه حاضر به نتیجه گیری مخالفی در مورد نهاد معاهده ای حقوق بشر یعنی کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی رسیده است. بنابراین شاید دیوان می‌بایست ارزش حقوقی واقعی اظهارات چنین نهادهایی و اراده اش را برای گفتگوی قضایی نشان می‌داد. اما دیوان در هر دو جهت نتوانست اقدامی انجام دهد. همانند قضیه نسل زدایی ۲۰۰۷، دیوان بین‌المللی دادگستری نتوانسته بین موضوعات تمایز قائل شود. در آن قضیه دیوان استدلال نموده است که معیار «کنترل کلی» اعمال شده توسط دادگاه کیفری بین المللی برای یوگسلاوی سابق در پرونده تادیچ با هدف حقوق بین الملل کیفری بوده است و الزاماً در تعارض با معیار «کنترل موثر» که در زمینه مسئولیت دولتها مشخص شده، نیست. (پارگراف ۴۰۳ و ۴۰۴)
با این حال در قضیه حاضر هم دیوان بین‌المللی دادگستری و هم کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، تعهدات یکسانی از کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی را تفسیر کرده اند. لذا می‌توان این سؤال را مطرح نمود که کدام نهاد باید نمایندگی تفسیر کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی را بر عهده داشته باشد؟ دیوان بین المللی دادگستری به طور عام یا کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی به طور خاص؟؟
با این وجود، وضعیت برتر دیوان بین المللی دادگستری به عنوان رکن قضایی اصلی سازمان ملل متحد ( ماده ۹۲ منشور ملل متحد) حتی بویژه از موضوعات مربوط به قواعد آمره باید به رسمیت شناخته شود. اما دیوان ابتدا باید به نگرانی های موجود در «قضیه دیالو»، یعنی احترام به قصد طرفین در سازکار نظارتی و تضمین شفافیت و سازگاری با حقوق بین‌الملل توجه کند. ارزیابی کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، مستلزم یک گفتگوی فراگیر و جامع است که به استدلالات به کار گرفته شده توسط این کمیته بپردازد و اشتباهات آن را نشان دهد. در مقابل دیوان در رویکردی انزواگرایانه ، تفسیر خود را اتخاذ نمود. در نهایت باید متذکر شد که هر چند دیوان توانست در مرحله رسیدگی ماهوی به دعاوی مستقیم یا غیر مستقیم مبتنی بر ریشه های ملی بپردازد، اما کمیته ناظر بر اجرای کنوانسیون نتوانست هیچ تفسیر موسعی در خصوص این موضوع ارایه بدهد. این امر نشان دهنده ضرورت مبرم یا گفت و گوی قضایی بین این دو نهاد است.
[۱] National origin
[2] Methodological
[3] Methodological
[4] “national or ethnic origin”.
[۵] former colonies