نوشتۀ گیلبرت گیوم
(رئیس اسبق دیوان بین المللی دادگستری)
ترجمه امین معتمدی (دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی)
۲۵ فوریه ۲۰۲۱
بند ۲ مادۀ ۱۲۱ کنوانسیون سازمان ملل در مورد حقوق دریاها (که از این پس «کنوانسیون» نامیده می‌شود) مقرر می‌کند که «دریای سرزمینی، منطقه مجاور، منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره یک جزیره مطابق با مقرراتی که در این کنوانسیون بر سایر قلمروی خشکی یک کشور قابل اعمال می‌باشد، تعیین می‌گردند». مطابق دیدگاه دیوان بین‌المللی دادگستری، این قاعده جایگاه حقوق عرفی دارد (اختلاف سرزمینی و دریایی (نیکاراگوئه علیه کلمبیا)، ص. ۶۷۴، بند ۱۳۹) و به جزایر اهمیت زیادی در تعیین فضاهای دریایی می‌بخشد.
البته این قاعده استثنائی نیز دارد. بنا به بند ۳ همان ماده، «صخره‌هایی که امکان تأمین سکونت یا حیات اقتصادی خود را ندارند منطقۀ انحصاری اقتصادی یا فلات قاره نخواهند داشت». چنین صخره‌هایی تنها حق برخورداری از دریای سرزمینی و منطقۀ مجاور را ایجاد می‌کنند.
نظرات زیادی درخصوص این متن بسیار تأثیرگذار اظهار شده است (رجوع کنید به: Kolb, Karagiannis Dipla, Boré Eveno, and various contributions in Forteau and Thouvenin )؛ این متن برای اولین بار در رأی داوری دریای چین جنوبی مورخ ۱۲ ژوئیه ۲۰۱۶ (که از این پس «رأی» نامیده می‌شود) مورد تفسیر قرار گرفت. خود این رأی نیز مورد بررسی‌های متعددی قرار گرفت (رجوع کنید به: Eisemann, Le Boeuf, Elferink, and Talmon). با عنایت به این رأی، لازم است که دامنۀ بند ۳ مادۀ ۱۲۱ با استفاده از روش‌های تفسیر مندرج در کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات شفاف‌سازی گردد.
این رأی در درجۀ اول به دنبال معنی «صخره» (Rock) به لحاظ اهداف کنوانسیون بود. در این رأی اشاره شده است که اصطلاح مذکور شامل هیچ‌گونه محدودیتی درخصوص مواد تشکیل‌دهندۀ صخره (بندهای ۴۷۹-۴۸۲ و ۵۴۰)، اندازۀ آن (بند ۵۳۸)، یا سایر مشخصات آن نمی‌شود. لذا مفهوم خاصی برای واژه «صخره» معین نشده است و متن در اطلاق به هرگونه جزیره، بدون توجه به ماهیت زمین شناختی و اندازه آن در نظر گرفته است.
این تفسیر مشکل بزرگی ایجاد می‌کند: کنوانسیون در بند های ۱ و ۲ مادۀ ۱۲۱ از کلمۀ «جزیره» در بند ۳ از کلمۀ «صخره» استفاده کرده است، و در ظاهر امر، درک اینکه چطور می‌توان برای این دو کلمه دامنۀ یکسانی قائل شد دشوار به نظر می‌رسد.
این رأی با سه استدلال صخره‌ها را مشابه جزیره‌ها دانسته است. اولا، این رأی ذکر می‌کند که با استناد به فرهنگ انگلیسی آکسفورد (OED)، صخره (rock) «می‌تواند متشکل از توده‌ای از کانی‌ها […] و گاه مواد آلی باشد […]. از لحاظ سختی صخره‌ها متنوع هستند و شامل مواد نرم مانند رس می‌شوند» (بند ۴۸۰). این نقل‌قول صحیح اما ناقص است. با اینکه فرهنگ انگلیسی آکسفورد (OED) تعریف بالا را در معنی دوم «صخره‌ها» (rock) آورده است، معنای اول این کلمه در این فرهنگ لغت «جسمی بزرگ از جنس کانی های سخت با سطحی ناصاف» است. معنی اول، معادل کلمۀ «roche» در فرانسوی و معنی دوم معادل «rocher» است. لذا با اینکه در نسخۀ انگلیسی میزانی ابهام در این کلمه وجود دارد، چنین ابهامی در نسخۀ فرانسوی وجود ندارد؛ این نسخه به «roche» اشاره ندارد، بلکه به «rocher» اشاره می‌کند، که طبق فرهنگ لغت فرهنگستان فرانسه به معنی «جسمی از جنس سنگ سخت با سطحی ناصاف» است. واژگان متون نسخه‌های چینی، روسی و اسپانیایی نیز به طور مشابه با نسخۀ فرانسوی مطابقت دارد و با ابهام موجود در متن انگلیسی، عدم توجه دیوان داوری به سایر نسخه‌ها تأسف برانگیز است. اگر چنین توجهی صورت گرفته بود، میان «roche» و «rocher» تمایز ایجاد می‌شد و معنای عادی کلمۀ «صخره» به آن اطلاق می‌شد: جسمی از جنس کانی های سخت با سطحی ناصاف.
جهت توجیه تفسیری متفاوت، دیوان داوری به اختیار دیوان بین‌المللی دادگستری متوسل شده است؛ ادعا شده است که دیوان بین‌المللی دادگستری در اختلاف سرزمینی و دریایی (نیکاراگوئه علیه کلمبیا)، معیارهای زمین شناختی را در نظر نگرفته است و جزیرۀ مرجانی QS 32 را در چارچوب بند ۳ ماده ۱۲۱ صخره اعلام کرده است. اما این ادعا نادرست است. در پروندۀ مذکور، دیوان بین‌المللی دادگستری لازم بود دربارۀ اینکه کیتاسنیو[۲] یک برآمدگی جزری[۳] است یا یک جزیره تصمیم گیری کند. به همین دلیل، دیوان بین‌المللی دادگستری یادآور شد که جزیره یک خشکی است که به صورت طبیعی ایجاد شده باشد، محاط در آب باشد و در زمان مد نیز بالای سطح آب باشد. دیوان بین‌المللی دادگستری سپس تأکید کرد که تعریف «جزیره» شامل هیچ‌گونه مؤلفۀ زمین شناختی نیست (اختلاف سرزمینی و دریایی (نیکاراگوئه علیه کلمبیا)، ص. ۶۴۵، بند ۳۷)؛ اما هیچ‌گاه معنی کلمۀ «صخره» را مورد بررسی قرار نداد.
دیوان داوری در نهایت جهت توجیه راهکار مورد انتخاب خود، اظهار کرد که اعمال کردن تعریفی محدود از واژه «صخره» نتایج نامعقولی را به دنبال خواهد داشت. استدلال دیوان داوری این بود که با پذیرش چنین تفسیری، برخی از جزایر متشکل از ماسه، گِل یا مرجان، فضاهای دریایی پهناوری را ایجاد خواهند کرد، در حالی که چنین تفسیری شامل جزایر متشکل از صخره‌های سخت نخواهد شد، و مؤلفان کنواسیون چنین منظوری نداشته اند (رأی، بند ۴۸۱).
لذا باید کارهای مقدماتی[۴] بند ۳ ماده ۱۲۱ را مطابق با ماده ۳۲ کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات، در نظر گرفت. اما کارهای مقدماتی تفسیر مورد استفاده در این رأی را تایید نمی‌کند.
متن بند ۳ ماده ۱۲۱ از سه طرح پیشنهادی به کنفرانس سرچشمه می‌گیرد. یکی از این طرح ها را رومانی ارائه کرده بود. طرح مذکور در ابتدا به جزایر خرد[۵] و جزایر کوچک غیرمسکونی و بدون حیات اقتصادی پرداخته بود. رومانی بعدها جزیرۀ خرد را جزیره‌ای با مساحت کمتر از یک کیلومتر مربع تعریف کرد. همچنین رومانی ذکر کرد که جزایر کوچکی که مسکونی نبودند یا امکان مسکونی شدن (دائمی) را نداشتند، یا حیات اقتصادی خود را نداشتند یا نمی‌توانستند داشته باشند، باید جزیرۀ خرد حساب شوند. ترکیه این رویکرد را اتخاذ کرد، اما میان جزایر بدون حیات اقتصادی و صخره‌ها تمایزی قائل شد. صخره‌ها از دامنۀ بند ۲ ماده ۱۲۱ مستثنی گشتند. سرانجام، ۱۴ کشور آفریقایی طرحی را تدوین کردند که تمایز مشخصی میان جزایر، جزایر خرد، صخره‌ها و برآمدگی های جزری قائل شد. آن‌ها صخره را «برآمدگی زمین از جنس سنگ که به صورت طبیعی ایجاد شده باشد، محاط در آب باشد و در هنگام مد بالای آب قرار داشته باشد» تعریف کردند.
بر اساس این سه طرح، رئیس کمیتۀ ذی صلاح، متن کنونی بند ۳ ماده ۱۲۱را ارائه کرد. باید تاکید کرد که برخلاف برخی از طرح های پیشنهادی، متن ارائه شده تنها صخره‌ها را از دامنۀ بند ۲ مستثنی گردانده بود و جزایر خرد مستثنی نگشته بودند. همچنین، برخی از هیئت های نمایندگی بعدها کوشیدند که دامنۀ بند ۳ را گسترش دهند و مطرح کردند که این بند بجای صخره‌ها، باید شامل جزایر خرد شود. پیشنهاد آنان پذیرفته نشد ( ص. ۸۸-۹۱). به همین دلیل، کارهای مقدماتی نیز بر تفسیر لغوی این متن صحه می‌گذارد که تنها معنای معمول عبارت صخره در آن مورد نظر است.
در هر صورت، حتی اگر معنای معمول کلمۀ «صخره» به آن اطلاق نشده باشد، این مسئله همچنان پابرجاست که تدوین کنندگان کنوانسیون صرفا قصد داشته اند که شاخصه های جغرافیایی دریایی کوچک را از دامنه بند ۲ مادۀ ۱۲۱ مستثنی گردانند. در کنفرانس، به دسته بندی موسسۀ بین‌المللی زمین شناسی نیز اشاره‌ای شد، که جزیره، جزیرۀ خرد و صخره را برحسب مساحت سطحشان تعیین می‌کند (ص. ۲۳۰). توافقی در مورد حداکثر اندازۀ جزایر مستثنی از بند ۲ مادۀ ۱۲۱ حاصل نشد. اما اینکه ویژگی جغرافیایی دریایی با اندازۀ کوچک مورد نظر بوده است مشخص است.
در نهایت، برخلاف رأی دیوان داوری، صخره در چارچوب بند ۳ ماده ۱۲۱، به معنی جسمی با اندازۀ کوچک از جنس کانی‌های سخت با سطحی ناصاف است. راکال[۶] یک صخره است؛ تروملین[۷] یک صخره نیست. همچنین، همانطور که مراکش به درستی در بیانیۀ خود هنگام تصویب کنوانسیون خلیج مونتگویی اشاره کرد، در میان نقاط تحت حاکمیت اسپانیا در شمال آفریقا (plazas de soberanía) باید تمایزی میان جزیرۀ خرد حسیمه[۸]، صخرۀ بدیس[۹] و جزایر شافاریناس[۱۰] قائل شد.
با این وجود، بند ۳ مادۀ ۱۲۱ کنوانسیون، تمام صخره‌ها را از دامنۀ بند ۲ مستثنی نمی‌کند، بلکه تنها صخره‌هایی که برای سکونت انسانی یا داشتن حیات اقتصادی مختص به خود مناسب نباشند مستثنی هستند. اگر صخره‌ای غیرقابل سکونت باشد و برای حیات اقتصادی مناسب نباشد، حق برخورداری از منطقۀ انحصاری اقتصادی و فلات قاره را ایجاد نمی‌کند. اما اگر یکی از این شروط را برآورده کند، باعث ایجاد چنین حقی می‌شود. دیوان داوری این مسئله را تایید کرد، اما افزود که عوارض جغرافیایی [دریایی] نمی‌توانند به خودی خود و بدون حضور اجتماع هایی انسانی که در جزیره سکنی بگزینند برای خود حیات اقتصادی ایجاد کنند. بنابراین دیوان داوری به این نتیجه رسید که این دو مفهوم ضرورتاً به یکدیگر گره خورده‌اند (در بندهای ۴۹۳-۴۹۷) (که افراطی به نظر می‌رسد).
تنها امر باقی مانده تعریف معنای این دو شرط است. دیوان داوری مجدداً تنها با تکیه بر نسخۀ انگلیسی کنوانسیون اظهار کرد که جهت ایجاد حق برخورداری از منطقۀ انحصاری اقتصادی و فلات قاره، جزیره باید امکان «تأمین کردن» سکونت انسانی یا حیات اقتصادی خود را داشته باشد. از نظر دیوان داوری، به موجب استفاده از این فعل، جزیره تنها در صورتی حق برخورداری از منطقۀ انحصاری اقتصادی یا فلات قاره را ایجاد می‌کند که شرایطی داشته باشد که در آن پیشرفت سکونت انسانی یا حیات اقتصادی جزیره به صورت تدریجی تا رسیدن به یک حداقل «استاندارد مناسب» میسر باشد (در بندهای ۴۸۵-۴۸۷).
دیوان داوری در ادامۀ تحلیل خود افزود که «سکونت انسانی» باید به معنی «استقرار» اجتماعیْ از انسان‌ها برای مدت زمانی نامعین در نظر گرفته شود، به شکلی که اجتماع مذکور بتواند بدون حمایت خارجی در جزیره خوراک و پناهگاه بیابد (بندهای ۴۸۸-۴۹۲).
همچنین، جزیره برای داشتن «حیات اقتصادی خود» باید ظرفیت تأمین حیات اقتصادی را به صورت مستقل از منابع خارج داشته باشد. این تعریف شامل جزیره‌ای نمی‌شود «که صرفا نقش هدفی را برای فعالیت های استخراجی ایفا کند که بدون مطرح بودن یک جمعیت بومی صورت بگیرد». (بندهای ۴۹۸-۵۰۳). دیوان داوری در نهایت افزود که وضعیت یک جزیره باید برحسب ظرفیت طبیعی آن و بدون در نظر گرفتن هرگونه «تغییرات انسانی عمده» مشخص شود (بندهای ۵۰۸-۵۱۲).
تطبیق دادن این نتیجه‌گیری مناقشه آمیز با متن فرانسوی کنوانسیون، که به صخره‌هایی اشاره می‌کند که برای سکونت انسانی یا تأمین حیات اقتصادی خود «مناسب نیستند» («ne se prêtent pas à») دشوار است. مخصوصاً چنین نتیجه‌ای، بدون در نظر گرفتن نسخه‌های زبان های دیگر، همچنان تفاوت قابل توجهی با خود بند ۳ ماده ۱۲۱ دارد. امکان سکونت انسان و امکان اقامت دائمی اجتماع های انسانی بدون هیچ‌گونه حمایت خارجی امری یکسان نیستند. علاوه بر این، با وجود اینکه کشورها نمی‌توانند برآمدگی های جزری و صخره‌ها را به جزایری تبدیل کنند که حق برخورداری از فلات قاره یا منطقۀ منحصر اقتصادی را ایجاد کند، هیچ چیز کشورها را از بهبود بخشیدن شرایط سکونت در صخره‌ها باز نداشته است. مون سن-میشل[۱۱] و جبل‌الطارق نمونه های خوبی از چنین تغییر هایی هستند. دیوان داوری متن را تفسیر نکرد؛ آن را کاملا بازنویسی کرد.
شاید مؤلفان رأی از این مسئله آگاه بوده‌اند و کوشیده‌اند با اشاره به هدف کنوانسیون، از طریق آنچه با بررسی کارهای مقدماتی می‌توان از هدف کنوانسیون دریافت، این بازنویسی را توجیه کنند. به همین دلیل، آن‌ها تأکید کرده‌اند که بند ۳ ماده ۱۲۱ قصد داشته است حقوق ایجاد شده به واسطۀ جزایر را محدود سازد تا از میراث مشترک بشریت حمایت کند و بدین سبب دامنۀ آن باید به طور چشم گیری گسترش یابد (در بند ۵۳۵). اما این تفسیر غایت گرایانه از کنوانسیون با واقعیت همخوانی ندارد.
کارهای مقدماتی نشان می‌دهد که دو دیدگاه اصلی متضاد در کنفرانس وجود داشته است. دیدگاه اول که متعلق به کشورهایی بود که مناطق جزیره‌ای داشتند، سعی در حفظ قانون سنتی ای داشت که حقوق یکسانی را برای جزایر و خشکی های قاره‌ای قائل می‌شد. دیدگاه دوم متعلق به کشورهایی بود که از این بیم داشتند که جزایر متعلق به همسایگان شان باعث کاهش فضاهای دریایی کشورشان شود؛ همچنین، این کشورها با تأخیر به مدافعان میراث مشترک بشریت نیز مبدل گشتند. مادۀ ۱۲۱، همانطور که در رأی دیوان نیز اشاره شده است (در بند ۵۳۲)، حد وسطی میان این دو موضع است و باید به همین شکل نیز تفسیر گردد. این ماده قاعده‌ای را وضع می‌کند و برای آن استثنائی جدا ناشدنی مشخص می‌کند (اختلاف سرزمینی و دریایی (نیکاراگوئه علیه کلمبیا)، ص. ۶۷۴، بند ۱۳۹). این استثنا باید با توجه به بیانات هیئت های نمایندگی مختلف در حین کنفرانس تفسیر شود، بدون اینکه مانند رأی دیوان داوری، به نفع کشورهای خاصی جانبداری صورت گیرد.
علاوه بر این، راهکار دیوان داوری برخلاف رویه های عمومی کشورها است و رأی دیوان به کلی آن‌ها را نادیده گرفته است. بسیاری از کشورها بدون مواجهه با کوچکترین اعتراض در اطراف جزایری که از نظر دیوان داوری در بند ۳ ماده ۱۲۱ در دستۀ صخره قرار می‌گیرد، مناطق انحصاری اقتصادی ایجاد کرده‌اند یا حق برخورداری از فلات قاره را به واسطۀ جزایر مذکور مطالبه کرده‌اند. این کشورها شامل استرالیا، برزیل، شیلی، کاستاریکا، فرانسه، ژاپن، کیریباتی، مکزیک، نیوزیلند، نروژ، پرتغال، آفریقای جنوبی و ایالات متحده می‌شود.
بسیاری از توافق های تحدید حدود دوجانبه نیز صحت چنین شرایطی را به رسمیت شناخته‌اند (رجوع کنید به فهرستی از این نوع توافق‌ها در پژوهش Barbara Kwiatkowska and Alfred H.A. Soons در ص. ۱۱۸). کمیسیون تحدید حدود فلات قاره (CLCS) قضیه های بسیاری را براساس چنین ادعاهایی مورد بررسی قرار داده است و از میان آن‌ها تنها یک قضیه به اعتراض منجر شده است. کمیسیون بیان کرده است که «نقشی در امور مرتبط با تفسیر قانونی بند ۱۲۱ کنوانسیون نداشته است». (بیانیۀ رئیس کمیسیون در جلسۀ بیست و چهارم، بند ۲۳). با این وجود، این کمیته برای درخواست های بسیاری توصیه ارائه کرده است که به جزایری مربوط بوده‌اند که بنا به رأی دیوان داوری نباید در نظر گرفته می شدند (مانند Middleton and Elizabeth Reefs and Macquarie Island for Australia; Fernando de Noronha, Rocas and Saint Peter and Saint Paul Rocks for Brazil; and the Kermadec islands, including L’Esperance Rock, Raoul, Macauley and Curtis, for New Zealand ). همچنین، بدون مطرح شدن هیچ‌گونه اعتراض، درخواست های مشابه بسیاری در جریان هستند (بجز در مورد قضیه Okinotori-shima).
در نهایت، دیوان داوری، رویۀ قضایی دیوان بین‌المللی دادگستری را نادیده گرفت. دیوان بین‌المللی دادگستری در سال ۱۹۹۳ در پروندۀ دانمارک علیه نروژ، ملزم به قضاوت درخصوص تحدید حدود فضای دریایی بین گریلند دانمارک و جزیرۀ یان ماین نروژ شد. دانمارک مدعی بود که این جزیره امکان تأمین سکونت انسان یا حیات اقتصادی خود را نداشت. دیوان بین‌المللی دادگستری نیز ذکر کرد که این جزیره جمعیت ساکن دائمی نداشت و تنها ۲۵ نفر که ایستگاه های هواشناسی و رادیویی را اداره می کردند در آنجا سکونت داشتند (ص. ۴۶، بند ۱۵) و منابع مورد استفادۀ آن‌ها از سرزمین اصلی تامین می‌شد. با این وجود دیوان بین‌المللی دادگستری به صورت ضمنی اما الزامی برای یان ماین حق برخورداری از منطقۀ انحصاری اقتصادی و فلات قاره را قائل شد. در اختلاف کاستاریکا علیه نیکاراگوئه، دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) در سال ۲۰۱۸ ملزم شد درخصوص ادعای نیکاراگوئه مبنی بر این که مجموعه جزیرک های مروارید[۱۲] باعث ایجاد «حریم دریایی» می‌شوند قضاوت کند. دیوان بین‌المللی دادگستری این ادعاها را رد کرد، زیرا نیکاراگوئه «هیچ‌گونه ادله ای دال بر این که مجموعه جزیرک های مروارید ظرفیت «تامین سکونت انسانی یا حیات اقتصادی خود» را دارند» ارائه نکرده بود (در ص. ۱۸۴، بند ۱۱۳). دیوان با مطرح کردن مسئلۀ ادله، از نیاز به تفسیر بند ۳ ماده ۱۲۱ دوری کرد.
در مجموع، رأی داوری دریای چین جنوبی تفسیر بسیار ضعیفی را از بند ۳ ماده ۱۲۱ ارائه کرد. این تفسیر غایت شناسانه معنای معمول کلمۀ مورد استفاده، تاریخ مذاکرات و رویه های عمومی کشورها را نادیده گرفت. شاید بتوان راهکار انتخاب شده را برحسب شرایط خاص قضیه توجیه کرد. اما نمی‌توان از آن نمونه ای برای موارد مشابه در آینده ساخت.
یک صخره یک صخره است: جسمی از جنس کانی‌های سخت با سطحی ناصاف و اندازۀ محدود. صخره‌ها تنها در صورتی حق برخورداری از منطقۀ انحصاری اقتصادی و فلات قاره را ایجاد می‌کنند که امکان تأمین سکونت انسانی یا حیات اقتصادی خود را داشته باشند. سکونت انسانی امکان زندگی افراد در صخره را در بر می‌گیرد، اما متن به هیچ وجه الزام نکرده است که این سکونت باید به شکل اجتماع هایی انسانی باشد که به مدت زمان نامعین و بدون حمایت خارجی بر روی صخره ساکن باشند. در مورد «حیات اقتصادی مختص خود» جزیره نیز لزومأ نیازی به این نیست که حیات اقتصادی جزیره تنها به اجتماع های خود جزیره، در صورت وجود، منفعت رسانی کند. در نهایت نیز، هیچ چیز کشورها را از اقدام جهت بهبود بخشیدن به شرایط زندگی و توسعۀ فعالیت‌ها در این صخره‌ها بازنداشته است.
برای اطلاعات بیشتر، به مقالۀ نوشته شده دربارۀ «جزایر، برآمدگی های جزری و صخره‌ها در حقوق دریاها» در Annuaire français de droit international, 2009, p.513 رجوع کنید.
[۱] Gilbert Guillaume, Rocks in the Law of the Sea: Some comments on the South China Sea Arbitration Award, EJIL: Talk!, Blog of the European Journal of International Law, February 25, 2021. Available at: https://www.ejiltalk.org/ricks-in-the-law-of-the-sea-some-comments-on-the-south-china-sea-arbitration-award/
[2] Quitasueño
[3] low-tide elevation. به خشکی‌هایی گفته می‌شود که هنگام جزر بالای سطح آب هستند ولی هنگام مد زیر سطح آب قرار می گیرند.
[۴] travaux préparatoires
[5] Islet
[6] Rockall
[7] Tromelin
[8] Alhucemas
[9] Badis
[10] Chafarinas
[11] Mont-Saint-Michel
[12] Cayos de Perlas