Silvia Steininger
پژوهشگر مؤسسۀ حقوق عمومی و بین‌الملل تطبیقی ماکس پلانک آلمان
ترجمۀ حسین فراستخواه
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار: دکتر علی نواری
بعد از فسخ یک معاهدۀ حقوق بشری توسط یک کشور عضو چه اتفاقی می‌افتد؟ کدام تعهدات حقوقی ادامه می‌یابند و دیگر دولت‌های عضو چگونه باید واکنش نشان دهند؟ در ۱۶ دسامبر ۲۰۲۰، دیوان امریکایی حقوق بشر (IACtHR) در یک نظریه مشورتی بسیار مترقیانه در مورد آیین و آثار خروج از کنوانسیون امریکایی حقوق بشر (ACHR) و منشور سازمان کشورهای امریکایی (OAS) این پرسش‌های محوری را مورد توجه قرار داد.
دیوان ضمن تأیید قواعد محوری مربوط به اختتام معاهدات، سه عنصر آگاهی‌بخش اما به غایت بحث‌انگیز را در رویکرد خود نسبت به کناره‌گیری دولت از معاهدات بسط داد: نخست، دیوان اعلام کرد که تصمیم به کناره‌گیری باید از آیین داخلی معینی پیروی کند. دوم، لازم است که مقامات دولتی تصمیم به کناره‌گیری از معاهدات را با حسن نیت اتخاذ کنند. در نهایت، دیوان بحث اختتام معاهدات را به مفهوم تضمین جمعی در نظام امریکایی حقوق بشر مرتبط ساخت که رهنمودهایی برای نهادهای سازمانی و دیگر دولت‌های عضو در وضعیت کناره‌گیری دولت از معاهده ارائه می‌دهد.
خروج از نظام امریکایی حقوق بشر
مطالعۀ موضوع خروج از معاهدات در سال‌های اخیر با نمونه‌های تجربی اندکی همراه نیست. با خروج بریتانیا از اتحادیۀ اروپا (برگزیت) و کناره‌گیری دولت ترامپ از معاهدات متعدد که بر گفتمان حقوقی چیره شد، خروج یک‌جانبۀ دولت‌های عضو تمایل به بازنگری در قواعد مربوط به اختتام معاهدات را برانگیخت. اگرچه خروج دولت پدیدۀ جدیدی در رژیم‌های حقوق بشری نیست، لیکن موارد خروج در سال‌های اخیر از لحاظ کمّی و کیفی افزایش یافته است. نگران‌کننده‌ترین مثال اخیر مربوط به رژیم افریقایی حقوق بشر است که در پی استرداد اعلامیه‌های پروتکل اختیاری دیوان افریقایی حقوق بشر و مردمان (ACtHPR) از سوی دولت‌های متعدد، با آینده‌ای نامطمئن مواجه است (نک. این‌جا، این‌جا و این‌جا). به قول لری هلفر، از وصلت گذر کرده‌ایم و اینک چشم بر جدایی دوخته‌ایم.
رژیم امریکایی حقوق بشر اهمیت ویژه‌ای برای بحث دربارۀ خروج دولت‌ها از معاهدات قائل است. این رژیم در طول دو دهۀ گذشته تجربۀ چشمگیری در سروکار داشتن با دولت‌هایی که تهدید به خروج از معاهدات می‌کردند به دست آورد. علاوه بر این، دیوان امریکایی حقوق بشر در رویۀ قضایی خود نیز به مشکلات متعاقب این روند پرداخته است (نک. ایوچر برانستین علیه پرو)، که دیوان افریقایی نیز در رأی ۲۰۱۶ خود راجع به خروج رواندا به آن استناد کرده است. مهم‌تر این‌که، ونزوئلا نخستین دولتی بود که نه تنها در سال ۲۰۱۲ رسماً کنوانسیون امریکایی حقوق بشر را فسخ کرد و در نتیجه صلاحیت دیوان امریکایی حقوق بشر را ترک نمود، بلکه همچنین در سال ۲۰۱۷ قصد خود مبنی بر خروج همه‌جانبه از چارچوب سازمانی آن را به سازمان کشورهای امریکایی ابلاغ کرد. با این حال چند روز پیش از آن‌که خروج ونزوئلا عملی شود، شورای دائمی سازمان کشورهای امریکایی دولت گوایدو را ــ که مایل به ترک سازمان نبود ــ به عنوان نمایندۀ مشروع ونزوئلا به رسمیت شناخت. این امر به وضعیتی بسیار پیچیده، حتی برای نهادهای امریکایی حقوق بشر انجامید. در حالی که سازمان کشورهای امریکایی همچنان ونزوئلا را به عنوان دولت عضو تلقی می‌کرد، دولت مادورو از ورود کارشناسان کمیسیون امریکایی حقوق بشر به آن کشور ممانعت کرد. علاوه بر این، یک شکاف سازمانی نیز وجود دارد؛ در حالی که سازمان کشورهای امریکایی تصویب کنوانسیون امریکایی حقوق بشر توسط ونزوئلا در ۲۰۱۹ را ثبت کرد، دیوان در قضیۀ اخیر در مورد موتا آبارولو و دیگران علیه ونزوئلا اعلام کرد که خروج ونزوئلا از کنوانسیون امریکایی حقوق بشر در ۲۰۱۳ به مرحلۀ اجرا درآمده و لذا ونزوئلا دیگر طرف این معاهده نیست.
نظریه مشورتی OC-26/20
جمهوری کلمبیا در زمینۀ خروج ونزوئلا سه مجموعه سؤال در ۶ مۀ ۲۰۱۹ به دیوان امریکایی حقوق بشر تقدیم کرد که دیوان به منظور تمرکز بر نظام حقوق بشر بین‌امریکایی و حذف موارد حقوق بین‌الملل عام، آنها را با اندکی تغییر مطرح کرد:
- تعهدات بین‌المللی حقوق بشری باقی‌مانده برای یک دولت عضو سازمان کشورهای امریکایی که کنوانسیون امریکایی حقوق بشر را فسخ کرده است کدامند؟
- اگر دولتی که طرف کنوانسیون امریکایی حقوق بشر نیست، منشور سازمان کشورهای امریکایی را لغو کند، آثار چنین لغو و خروجی از تعهدات بین‌المللی حقوق بشری مذکور در سؤال نخست چیست؟
- دولت‌های عضو سازمان کشورهای امریکایی چه تعهدات بین‌المللی حقوق بشری در قبال آن دسته از دولت‌های امریکایی دارند که کنوانسیون امریکایی حقوق بشر و منشور سازمان کشورهای امریکایی را لغو کرده‌اند؟
این پرسش‌ها در ۵۷ اظهارنظر مکتوب توسط اندیشمندان حقوقی مورد بحث قرار گرفت. دیوان طی سه روز در ژوئن ۲۰۲۰، با حضور ۳۰ نفر از نمایندگان دولت‌های عضو، کمیسیون کشورهای امریکایی، نهادهای دانشگاهی و گروه‌های جامعۀ مدنی، جلسات استماع مجازی تشکیل داد. نکتۀ بسیار مهم این که قابلیت پذیرش درخواست نظریۀ مشورتی به طور جدی و به دلایل گوناگون به چالش کشیده شد، همراه با نگرانی بسیار شدید از باب ارتباط آشکار با قضیۀ ونزوئلا که ادعا می‌شد با قواعد مربوط به کارکرد مشورتی دیوان مغایر است (همچنین نک. نظر مخالف قاضی زافارونی). مع‌ذلک دیوان با رد این استدلال بیان کرد که هدفش «روشن کردن و تعیین قلمرو قیودی است که فسخ هر دو معاهده را اجازه می‌دهند و [همچنین در صدد تبیین] اثر آنها بر تعهدات حقوق بشری، به منظور مشارکت در حمایت کامل و مؤثر از آحاد بشر در چارچوب نظام امریکایی است» (بند ۳۲).
دیوان در نظریۀ مشورتی خود در اکثر بخش‌ها با تفسیر مادۀ ۷۸ کنوانسیون امریکایی حقوق بشر و مادۀ ۱۴۳ اساسنامۀ سازمان کشورهای امریکایی، از قواعد حقوق بین‌الملل عام، مخصوصاً حقوق معاهدات پیروی می‌کند. دیوان مجدداً دورۀ انتقالی یک و دو ساله را به ترتیب برای اثربخشی فسخ، عطف به ماسبق نشدن فسخ، و الزام‌آور بودن عرف، اصول کلی حقوق بین‌الملل و قواعد آمره تأیید می‌کند. در عین حال دیوان همچنین به ویژگی‌های نظام کشورهای امریکایی می‌پردازد؛ از جمله گسترۀ منطقه‌ای قواعد آمره، نقش مهم اعلامیۀ امریکایی حقوق و تکالیف بشر، نظارت مستمر کمیسیون کشورهای امریکایی بر دولت‌های عضو سازمان کشورهای امریکایی، و فقدان انتخاب خروج در دو پروتکل الحاقی به کنوانسیون امریکایی حقوق بشر؛ یکی در مورد حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (پروتکل سان‌سالوادور) و دیگری دربارۀ لغو مجازات اعدام.
رویکردی بسیار فعالانه در مورد خروج دولت از معاهده
در عین حال نظریۀ مشورتی همچنان نشان‌دهندۀ رویکرد مبتنی بر رویۀ قضایی دیوان امریکایی حقوق بشر است که معمولاً مخاطبان خود را دچار تفرقه می‌کند. به تعبیر خیمِنا سولی: «مدافعانش ترجیح می‌دهند آن را شجاع بخوانند، حال آن‌که منتقدانش آن را فعال سیاسی می‌خوانند». دیوان تأکید می‌کند که «فسخ یک معاهدۀ حقوق بشری همچون کنوانسیون امریکایی حقوق بشر، نشانۀ سیر قهقرایی حمایت از حقوق بشر در سطح کشورهای امریکایی و عقب‌نشینی از بیان مکرر جهانشمولی نظام کشورهای امریکایی است». دیوان در سراسر نظریۀ مشورتی خود، پیامدهای خروج از معاهده بر «افراد» را برجسته می‌کند؛ «دارندگان حقوق به رسمیت شناخته شده در کنوانسیون امریکایی حقوق بشر، که بدون حمایت قضایی کشورهای امریکایی رها می‌شوند، در ارتباط با قدرت دولت در یک موضع نامتقارن قرار دارند» (بند ۵۸).
این دقت نظر سبب شد که دیوان امریکایی حقوق بشر حدود رویکرد تفسیری خود را در سه جهت گسترش دهد: اولاٌ دیوان آیین شکلی جدیدی برای تصمیمات مربوط به خروج از معاهده ایجاد کرد. در حالی که دیوان می‌دانست که کنوانسیون امریکایی حقوق بشر در مورد آیین‌های داخلی ویژۀ مورد نیاز برای خروج از معاهده ساکت است و هیچ‌گونه یکنواختی میان دولت‌های عضو وجود ندارد، با این حال دیوان معتقد است که تصمیم به خروج از معاهده «باید موضوع یک گفت‌وگوی جمعی، عمومی و شفاف در داخل دولت‌ها باشد، زیرا این موضوعی با اهمیت عمومی بالا است، تا حدی که ممکن است موجب محدود کردن حقوق و به تبع آن، کاهش دسترسی به عدالت بین‌المللی شود» (بند ۶۳).
ثانیاً دیوان استدلال می‌کند که تصمیم به خروج باید با «حسن‌نیت» اتخاذ شود و نباید حقوق بشر یا استانداردهای دموکراسی مبتنی بر نمایندگی را تخریب کند. در حالی که دیوان در مورد این‌که چه چیزی خروج با «سوءنیت» است سخنی نمی‌گوید، اما مشخصاً به شش وضعیت اشاره می‌کند که در خصوص آنها باید دقت بیشتری به کار رود:
«تحقیق دربارۀ حسن‌نیت دولت در ارتباط با هدف و زمینه‌ای که در آن شکایت مطرح و محقق شده و بذل توجه ویژه به اوضاعی که شکایت در آن روی داده جنبۀ اساسی دارد:
(۱) در نتیجۀ مخالفت با تصمیمی باشد که از سوی نهاد حمایتی گرفته شده و انگیزۀ آشکاری برای تخلف از تعهدات بین‌المللی مصوب در آن وجود داشته باشد؛
(۲) در صورت وقوع وضعیتی که تضمینات برای مدت نامعلومی تعلیق شده باشند یا هستۀ تخطی‌ناپذیر حقوق نقض شده باشند؛
(۳) در زمینۀ نقض جدی، گسترده یا سیستماتیک حقوق بشر؛
(۴) در زمینۀ زوال تدریجی نهادهای دموکراتیک؛
(۵) در صورت وقوع دگرگونی یا فروپاشی آشکار، غیرعادی یا مغایر قانون اساسی در نظم دموکراتیک، و / یا
(۶) در جریان مخاصمات مسلحانه؛ چرا که تمام این وضعیت‌ها به طور اخص جدی به شمار می‌روند و می‌توانند بر ثبات دموکراتیک، امنیت و صلح در نیمکره و متعاقباً به طور کلی بر حقوق بشر تأثیر بگذارند» (بند ۷۲).
ثالثاً دیوان مفهوم «تضمین جمعی» را، که زیربنای رژیم امریکایی حقوق بشر است، توسعه می‌دهد. این مفهوم در بطن نظریه مشورتی قرار دارد و «بدین وسیله دیوان در مقام کمک به اجتماع دولت‌های امریکایی و ارکان ذی‌صلاح سازمان کشورهای امریکایی برآمده است تا به صورت جمعی تضمین کنند که مؤثر بودن کنوانسیون امریکایی حقوق بشر و نظام کشورهای امریکایی برای حمایت از حقوق بشر به صورت مسالمت‌آمیز حفظ می‌شود» (بند ۵۸). دیوان از مفهوم تضمین جمعی، تعهدات خاصی برای نهادهای سیاسی سازمان کشورهای امریکایی و دولت‌های عضو استخراج می‌کند، از جمله تعهد به مباشرت در فعالیت‌های سازمانی و دیپلماتیک برای رسیدگی به‌موقع و جمعی به لغوهای احتمالی (بند ۱۷۰). علاوه بر این، دولت‌های عضو باید بر رعایت کامل تعهدات حقوق بشری دولتی که در صدد لغو معاهده است پای فشرند؛ از جمله تعهدات مبتنی بر عرف، قواعد آمره و اصول کلی، و همچنین تصمیمات دیوان امریکایی حقوق بشر در طی دورۀ انتقالی. آنها باید برای ریشه‌کن کردن بی‌کیفرمانی و فراهم ساختن حمایت بین‌المللی از جمله پذیرش پناهجویان بالقوه همکاری کنند (بند ۱۷۳). به احتمال زیاد، مورد اخیر به طور غیرمستقیم به بحران‌های گستردۀ انسان‌دوستانه‌ای که در سال‌های اخیر بر پناهندگان و مهاجران ونزوئلایی تأثیر گذاشته است اشاره دارد. از همه مهم‌تر، دولت‌های عضو باید زمینه‌های تصمیم به خروج را در پرتو آیین شکلی جدید برای گفت‌وگوی داخلی و حسن‌نیت به دقت بررسی کنند. با این همه دیوان نه معیارها و نه آیینی را در مورد چگونگی اجرای آن معین نکرده است.
پنجاه روش برای ترک [نکردن] نظام امریکایی حقوق بشر
استدلال دیوان در این سه جنبه قطعاً انتقادات قابل‌توجهی برمی‌انگیزد. دیوان که سخت دلمشغول دغدغۀ اساسی حمایت از حقوق بشر افراد در جوّ اقتدارگرایی فزاینده است، موانع شکلی جدیدی برای تصمیم حاکمیتی دولت به خروج از معاهده ایجاد می‌کند. به ویژه، دیوان روش و پیامدهای احتمالی بررسی خروج را در دسترس قرار می‌دهد. هنگامی که دولت‌های عضو خواستار خروج، به دلیل فقدان گفت‌وگوی داخلی اعتراض می‌کنند چه خواهد شد؟ آیا اعتراض باید به طور دوجانبه مطرح شود یا به طور عمومی مورد بحث قرار گیرد؟ چه اکثریتی برای تصمیم‌گیری دربارۀ اعتراض لازم است؟ آیا آنها می‌توانند (و باید) پس از تصویب اعتراض، مانع خروج شوند؟ آیا ممکن است دولتی که در صدد خروج است به تصمیم اعتراض کند؟
این‌ها قطعاً سؤالات انتزاعی نیستند، همان‌گونه که خروج ونزوئلا حداقل داخل در دو وضعیت از شش وضعیت مذکور قرار می‌گیرد؛ یعنی نقض‌های گسترده و سیستماتیک حقوق بشر و فروپاشی نظم دموکراتیک. قاضی پازمینو در نظریۀ نسبتاً مخالف خود پیشنهاد می‌کند که نظریۀ مشورتی دیوان امریکایی حقوق بشر که از سوی دبیرکل و در خصوص ضوابط دموکراسی، حقوق بشر و نظم عمومی کشورهای بین‌امریکایی در یک قضیۀ خاص درخواست می‌شود، می‌تواند به عنوان داور نهایی برای تحقق شرایط عمل کند آن هم در موردی که یک دولت عضو حسن نیت یک دولت فسخ‌کننده را مورد پرسش قرار دهد. با این حال محل تردید است که آیا اِعمال اصل «صلاحیت بر صلاحیت» به برقراری رابطه‌ای هماهنگ میان دیوان و دولتی که در مقام ترک معاهده است و نیز تعهد دارد که از آراء صادره تا پیش از مؤثر شدن خروج تبعیت کند، کمک خواهد کرد یا نه. در نهایت، نظریۀ مشورتی با روح دیوان امریکایی حقوق بشر همخوانی بیشتری دارد که با اتخاذ رویکردی سازنده در قبال خروج از معاهده از آمال تحول‌خواهانۀ خود صیانت کند. با این حال از این رهگذر، ممکن است نظریۀ مشورتی در تأمین شفافیت و تبیین اختیارات موجود برای خروج از معاهده و خرسند کردن دولت‌های عضو منتقد کمتر از درخواست اصلی برای نظریه مشورتی اثربخش و کارآمد باشد.
[۱] Silvia Steininger (2021, March 5). Don’t Leave Me This Way: Regulating Treaty Withdrawal in the Inter-American Human Rights System, https://www.ejiltalk.org/dont-leave-me-this-way-regulating-treaty-withdrawal-in-the-inter-american-human-rights-system/