*
پائولو بوسکو؛ پژوهشگر حقوق بین الملل و عضو مؤسسه حقوقی Twenty Essex
ترجمه و تحقیق: سیاوش علیزاده
دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
مقدمه
کمیته حقوق بشر در ٢٧ ژانویه ٢٠٢١ تصمیم خود را در خصوص دو شکایت ثبت شده در سال ٢٠١٧ علیه دولت مالت (S.A. and others v. Malta, Communication No. 3043/2017) و دولت ایتالیا (S.A. and others v. Italy, Communication No. 3042/2017) راجع به حادثه تراژیک غرق شدن کشتی در دریای مدیترانه منتشر کرد. رویکرد دنبال شده توسط اکثریت اعضای کمیته در خصوص اعمال فراسرزمینی میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی موجب بروز پرسش هایی در حوزه های سیاست گذاری و حقوق شده است.
واقعیت های قضیه
واقعیت های قضیه که در تصمیمات مورد توجه قرار گرفته، به سال ٢٠١٣ باز می گردد و به طور خلاصه به این شرح است : در ١١ اکتبر ٢٠١٣، یک شناور حامل صدها مهاجر که از سواحل لیبی حرکت کرده بود، در منطقه ای از دریای آزاد، داخل در منطقه جستجو و نجات کشور مالت دچار وضعیت اضطراری شد. سرنشینان کشتی با مرکز هماهنگی نجات دریایی ایتالیا تماس گرفتند که به آنها گفته شد که با توجه به موقعیت کشتی باید با مرکز هماهنگی نجات مالت تماس بگیرند. هنگامی که آنها موفق به برقراری ارتباط با مقامات مالت شدند، به آنها اطلاع داده شد که کشتی آنها شناسایی شده و واحدهای امداد به زودی خواهند رسید. تصمیمات مذکور با ارائه گزارش از حقایق واقعه، به مجموعه ای از اشتباهات وحشتناک و بعضاً عمدی، شامل تأخیر، قصور در هماهنگی عملیات و تلاش در شانه خالی کردن از بار مسئولیت عملیات نجات اشاره دارند. وفق این تصمیمات، علی رغم اینکه واحدهای دریایی ایتالیا نسبت به مالت به محل حادثه نزدیک تر بودند، از ارائه هرگونه مساعدت به کشتی در حال غرق شدن قصور ورزیدند؛ و اینکه مقامات مالت در شناسایی کشتی حادثه دیده، هماهنگی و اعزام واحدهای نجات با تأخیر عمل کردند. غرق شدن کشتی منجر به مرگ دلخراش بیش از ٢٠٠ نفر از جمله چندین کودک شد.
کمیته حقوق بشر در این قضیه به این نتیجه می رسد که ایتالیا با نقض ماده ۶ از میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی، حق حیات غریقان را نقض کرده است. شکایت علیه دولت مالت به علت عدم طی مراجع داخلی توسط خواهان ها، غیرقابل استماع قلمداد شد. با توجه به وابستگی زیاد این دو تصمیم، آن دو باید در این نوشتار با هم مورد توجه قرار گیرند.
ایتالیا و مالت تعهدات خود ذیل UNCLOS, SOLAS و SAR را نقض نموده اند
تردید کمی وجود دارد که رفتار ایتالیا و مالت ناقض مقررات اساسی راجع به جستجو و نجات در کنوانسیون ملل متحد راجع به حقوق دریاها ( UNCLOS ) ، کنوانسیون بین المللی ١٩٧٩ جستجو و نجات دریایی )SAR (و مقررات مصوب بر اساس کنوانسیون بین المللی ١٩٧۴ راجع به ایمنی جان اشخاص در دریا قلمداد شده باشد. این به هیچ وجه قابل توجیه نیست. مسئله مطروح نزد کمیته صرفاً این است که آیا میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی نقض شده است؟. البته، مسئله مقدماتی برای کمیته این است که آیا مفاد میثاق نسبت به سانحه ١١ اکتبر قابل اعمال است یا خیر. این مسئله ای است که در اینجا مورد بررسی قرار می دهم.
معیاری برای اعمال فراسرزمینی میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی
این یک رویه تثبیت شده است که کنوانسیون های حقوق بشری به صورت فراسرزمینی اعمال می گردند. معمولاً، این امر هنگامی اتفاق می افتد که یک کشور از طریق کنترل موثر بر قلمرو، یا اعمال قدرت و اقتدار بر یک شخص، در خارج از کشور صلاحیت خود را اعمال کند (General Comment, No 31 § ۱۰) . در معنای سنتی، این امر شامل اشغال سرزمین ( الگوی مبتنی بر مکان ) “spatial model” یا اعمال اقتدار فیزیکی بر اشخاص ( الگوی شخصی ) “personal model” بوده است. با این حال، مراجع حقوق بشری این معیار را به شکلی صحیح توسعه داده اند تا اشکال دیگری از اعمال اقتدار توسط دولت ها که به طور کلی در میان این دو الگوی اصلی قرار نمی گیرند را پوشش دهد. (see, however, the revirement in the recent decision by the ECHR in Georgia v Russia, discussed here) بعلاوه ، کمیته حقوق بشر در سال ٢٠١٨ نظریه عمومی شماره ٣۶ در خصوص حق حیات وفق ماده ۶ میثاق را تصویب کرد. بر اساس بند ۶٣ نظریه، هنگامی که یک دولت به اعمال ” قدرت یا کنترل مؤثر ” بر بهره‌مندی افراد تحت صلاحیت خود از حق حیات بپردازد، این افراد موضوع صلاحیت آن دولت در چارچوب اهداف ماده ۲ (۱) قرار می گیرند ( برخی از نویسندگان از این مقوله به عنوان دکترین کنترل بر حق ها “control over rights” نام می برند ). از نظر کمیته، دیدگاه مندرج در بند ۶٣ نظریه سبب می شود تا افرادی نیز تحت صلاحیت دولت قرار گیرند که خارج از هرگونه قلمرو تحت کنترل مؤثر آن دولت مستقر هستند. اما با این وجود حق بر حیات آنها به نحو مستقیم و منطقاً قابل پیش بینی به دلیل فعالیت های نظامی یا سایر فعالیت ها تحت تأثیر می باشد( الگوی اثرگذاری). نظریه عمومی شماره ٣۶ بیانگر ” رویکرد کارکردی ” ( یا صلاحیت مبتنی بر وظیفه ) در خصوص صلاحیت است : وفق این رویکرد هر زمان دولتی دارای اختیاراتی باشد که تأثیر مستقیم یا قابل پیش بینی بر حق های بشری افراد دارد ، آن اشخاص تحت صلاحیت آن دولت خواهند بود. به بیان مشخص تر ، دولت ها در هر وضعیتی که بتوانند، موظف به حمایت از حق های بشری هستند.
تصمیم کمیته در خصوص مالت
کمیته در تصمیم مربوط به مالت به این نتیجه رسید که با توجه به این که کشتی به هنگام سانحه در منطقه جستجو و نجات مالت قرار داشت و از آنجا که دولت مالت در آن منطقه مسئولیت کلی هماهنگی عملیات جستجو و نجات را وفق اسناد SARو SOLASبر عهده داشت، پیوند صلاحیتی بر قرار خواهد شد. (Decision regarding Malta, § ۶۷) همچنین، کمیته به این واقعیت اشاره نموده است که دولت مالت رسماً هماهنگی برای اقدامات مربوط به جستجو وعملیات نجات را پذیرفته و به آن مبادرت نموده است.
من معتقدم که از منظر حقوقی و با توجه به معیارهای کلاسیک در خصوص کنترل مؤثر و رویکرد کارکردی، این واقعیت ها می بایست به عنوان مبنای اصلی و نقطه عطف استدلال کمیته در نظر گرفته می شد. با این حال به نظر نمی رسد این موارد به عنوان ملاکی قطعی قلمداد شده باشد. بلکه، ادبیات مورد استفاده توسط اکثریت اعضای کمیته نشان دهنده وجود مؤلفه ای مبنی نتیجه‌گرایی اتوماتیک ( automatic consequentiality ) در خصوص مسئله احراز صلاحیت می باشد. با این ذهنیت که ؛” اشخاص موجود در کشتی در منطقه جستجو و نجات متعلق به مالت بودند، بنابراین … تحت … صلاحیت دولت مالت بوده اند”. (Decision regarding Italy, § ۷.۸) برخی از اعضای کمیته در شرح نظرات مخالف خود، با بیان این نکته که SAR منطقه ای است که در آن یک دولت مسئولیت قانونی خود را – و به طور ضمنی- صلاحیت خود را برای جستجو و نجات، وفق مقررات حقوق دریاها پذیرفته است، این دیدگاه را تقویت می کنند. (Dissenting opinion of Shany, Heyns and Pazartzis in the decision concerning Italy, § ۵)
از نظر من این رویکرد مشکل ساز است؛ چراکه این رویکرد منجر به آن خواهد شد که تعهدات دولت ها درخصوص مناطق SAR خود به تنهایی قادر به ایجاد یک کنترل بالفعل و فی نفسه ipso facto و در نتیجه، موجب ” فرض وجود صلاحیت ” در خصوص وضعیت هایی شود که در آن منطقه روی می هد؛ بدون آنکه الزامی به ارزیابی هر گونه کنترل واقعی ( از جمله الگوی تأثیر ) در هر قضیه ی خاص باشد. همانطور که پروفسور زیمرمن به آن اشاره کرده است؛ ” تصمیمات متخذه موجب ایجاد این برداشت خواهند شد که تا جایی که مربوط به افراد تحت شرایط اضطراری در دریاها می شود، میثاق حقوق مدنی و سیاسی کاربست عام دارد. (Dissenting opinion of Zimmerman in the decision concerning Italy, § ۴) در صورتی که، این گونه ” اماره صلاحیت ” تعمیم یافته ای را، تنها می توان در مرز های سرزمینی (Al-Skeini, § ۱۳۱) یک دولت سراغ گرفت. مفهوم صلاحیت در کنوانسیون های حقوق دریاها و تعهدات ذیل آن، پیش شرط های اعمال صلاحیت در مفهوم حقوق بشری اصطلاح مذکور را بنا می گذارند. با این حال، این دو اصطلاح ( صلاحیت ) افاده یک مفهوم نکرده و کاربرد یکسان ندارند.(Dissenting opinion of Zimmerman in the decision concerning Italy, § ۶ – ۷) برای احراز صلاحیت فراسرزمینی در حوزه حقوق بشر، ارزیابی ویژه واقعیت های موجود در خصوص اعمال کنترل واقعی از جانب دولت مورد نظر ضروری است.(Papastavridis, p. 420) مسئله کلیدی میزان کنترل لازم است و البته آستانه کنترل می تواند تحت ضابطه اثرگذاری (impact model) یا ضابطه کارکردی (functional model)، یا سایر رویکردهای استنباطی مربوط به صلاحیت، (Trevisanut) در مقایسه با سایر ضابطه ها پایین تر باشد.
تصمیم کمیته در خصوص ایتالیا
این مسئله که آستانه اشاره شده در بند پیشین تا چه میزان پایین تر خواهد بود، در تصمیم کمیته در خصوص ایتالیا مورد بررسی قرار گرفت. بنا به استدلال کمیته، چیزی به عنوان ” رابطه خاص حمایتی ” ( special relationship of dependency ) میان مقامات ایتالیایی و سرنشینان کشتی برقرار شده بود. این رابطه مبتنی بر برخی شرایط فکچوال و حقوقی ازجمله موارد ذیل است :
الف ) تعهد به همکاری در عملیات جستجو و نجات و همچنین تعهد به حفظ جان اشخاص در دریا که تمامی دولت ها را منصرف از موقعیت جغرافیایی سانحه ملزم به اقدام می کند. ب ) این واقعیت که مقامات ایتالیایی پیش از همه پیغام کشتی حادثه دیده را دریافت کرده و سرنشینان کشتی را به نجات امیدوار کرده بودند( هرچند این تماس بدون اشاره به پذیرش مسئولیت عملیات نجات از جانب ایتالیایی ها بوده است). پ ) این واقعیت که یکی از واحدهای نیروی دریایی ایتالیا در مقایسه با واحدهای مالت _حدود یک ساعت_ نزدیک تر به محل غرق شدن کشتی بود .(Decision regarding Italy, § ۷.۸) بر این اساس، کمیته به این نتیجه می رسد که ” سرنشینان کشتی در موقعیت اضطراری به شکلی که کاملا قابل پیش بینی بود مستقیماً از تصمیمات مقامات دولت ایتالیا متأثر شدند”، و احراز نمود که سرنشینان کشتی تحت صلاحیت دولت ایتالیا بودند.(Decision regarding Italy, § ۷.۸) گرچه این رویکرد به طور قطع ماهیتی کارکردگرایانه دارد اما مسلماً فراتر از کارکردگرایی، صلاحیت را بر اساس سطح کنترلی بسیار پایین، در واقع درجه ای فرضی از کنترل، از جمله پایین تر از “ضابطه اثرگذاری”، تعیین می کند. به همین دلیل، پروفسور شانی، از جمله نظریه پردازان رویکرد کارکردی نسبت به صلاحیت، که مبنای نظریه عمومی شماره ٣۶ کمیته حقوق بشر را تشکیل می دهد، از جمله مخالفان این تصمیم است. از نظر او و سایرین، اکثریت اعضای کمیته میان وضعیتی که دولت ها به طور بالقوه افراد را تحت کنترل مؤثر خود دارند و وضعیتی که در آن دولت ها بطور واقعی افراد را تحت کنترل موثر خود دارند، تفکیک قائل نشده اند. (Dissenting opinion of Shany, Heyns and Pazartzis in the decision regarding Italy, § ۵) اعمال ” آستانه پایین ” برای تحقق کنترل و صلاحیت، به سختی با دیدگاه کمیته در خصوص ” فرض صلاحیت و کنترل ” مالت در منطقه جستجو و نجات، سازگار خواهد بود.
ملاحظات مربوط به سیاست گذاری
تصمیم های کمیته از نظرگاه ملاحظات مربوط به سیاستگذاری هم جالب توجه است. تصمیم متخذه نسبت به مالت و پیشنهاد اتخاذ ضابطه کنترل واقعی و صلاحیت فی نفسه، در خصوص وقایعی که در مناطق SARدولت ها روی می دهد، علیرغم مشکلات حقوقی که در بالا بیان شد، می تواند پیشرفت خوبی در خصوص سیاست گذاری و خط مشی ها باشد. انتظار می رود این امر منجر به افزایش مسئولیت پذیری دولت ها برای انجام عملیات جستجو و نجات در مناطق SAR آنها شود و یا موجب شود تا دولت هایی که قادر به مدیریت مناطق SAR خود نیستند، این مدیریت را در بخشی از مناطق به سایر دولت ها واگذار کنند.
از طرف دیگر، تصمیم متخذه در خصوص ایتالیا و نحوه ای که معیار کارکردی در خارج از منطقه SAR اعمال گردید، برخی مسائل را در خصوص سیاستگذاری برمی انگیزد. ایجاد یک “رابطه خاص حمایتی” که عمدتاً بر اساس شرایط مبتنی بر واقعیت، مانند پاسخ به تماس اضطراری یا برقراری تماس رادیویی کشتی در حال غرق شدن به منظور کمک به دولتی که مسئولیت اصلی عملیات نجات را دارد، ممکن است به عنوان یک عامل بازدارنده برای این دولت ها ( دولت هایی که به دولت دارای مسئولیت اصلی کمک می کند) عمل کند. چندین نظر مخالف با تأکید بر اینکه ممکن است راه حل اتخاذ شده توسط کمیته “نظم حقوقی موجود در کنوانسیون های SOLAS و SAR ” را به هم بزند، ریسک اتخاذ معیارهای جدید را بیان داشتند. (Dissenting opinion of Shany, Heyns and Pazartzis in the decision concerning Italy, § ۶) همچنین ممکن است “دولت های عضو میثاق (…) سعی کنند از نزدیک شدن به کشتی های در وضعیت اضطراری از بیم ایجاد” رابطه خاص حمایتی” اجتناب کنند. (Dissenting opinion of Zimmerman in the decision concerning Italy, § ۶ – ۷) جالب است که در همان روزهایی که تصمیمات کمیته منتشر شد، دیوان اروپایی حقوق بشر، خطر تأثیر مهارکننده بر فعالیتهای مهم دولت (مانند پیگرد قانونی جرایم ارتکابی در خارج از کشور) را که ممکن است از رویکرد بسط یافته به حوزه صلاحیت ناشی شود ، برجسته کرد. (Hanan v Germany § ۱۳۵, and joint partly dissenting opinion of Grozev, Ranzoni and Eicke, § ۵).
این ملاحظات مسائل و سوالات کلی تری را به ذهن متبادر می سازد : آیا رویکرد کارکردی به صلاحیت و ضابطه ی اثرگذاری، منصرف از آنکه توسط کمیته به چه نحو اعمال شده است، در بافتار عملیات جستجو و نجاتی که خارج از منطقه SAR خود دولت روی می دهد، به صورت نظری، مؤثر و دارای اعتبار قانونی هستند. این ضابطه ها همانطور که در نظریه عمومی شماره ٣۶ هم مندرج است، اقدام توسط دولت را مفروض انگاشته است و در نگاه اول مقررات مربوط به قصور در اقدام پایه ریزی نمی کنند. ( نظریه عمومی شماره ٣۶ در بیان حقوق متأثر از عملیات نظامی دولت ها یا دیگر فعالیت های دولتی ) در غالب موارد، منفعت یک دولت به انجام فعالیتی خاص بیشتر از ریسک قابل پیش بینی توسل به ملاک و معیاری ویژه جهت اعمال مفاد میثاق است. در این گونه موارد، اثبات صلاحیت براساس تأثیر قابل پیش بینی آن فعالیت ( عملیات نظامی، اشغال سرزمین و امثال آن ) بر برخورداری از حقوق بشر، به صورت نظری، با مشکل روبرو نخواهد شد. در قضایای دیگر، اوضاع می تواند متفاوت باشد. سوابق تاریخی بیانگر بی میلی تأسف آور دولت ها در انجام عملیات جستجو و نجات، غالباً به دلیل پیامدهای ناشی از [ اجبار به ] پیاده کردن مهاجرین در سرزمین این دولت ها بوده است. در این موارد، اتخاذ آستانه صلاحیتی بسیار پایین به جهت ایفای مسئولیت حقوق بشری، می تواند مانعی دیگر برای عدم اعمال میثاق باشد. حقوق بشر در این موارد، به جای آنکه بر خلاف میل بسیاری، مکانیسمی برای ایفای تعهدات دولت ها راجع به جستجو و نجات باشد، ممکن است به عامل بی رغبتی دولت ها به اجرای این عملیات تبدیل شود.
نتیجه گیری
اتخاذ ضابطه ای برای تعیین کنترل مؤثر که جستجو و نجات را با مانع مواجه نمی سازد، به همراه تصویب قوانین شفاف و منصفانه در خصوص پیاده کردن اشخاص در ساحل، بهترین راه برای حفاظت از حیات اشخاص و جلوگیری از بروز فجایعی است که کمیته در تصمیمات اخیر خود به آنها اشاره نموده است.
منبع
* از نظر مترجم این مصرع از حکیم ناصرخسرو، برگردان مناسبی برای ضرب المثل انگلیسی Not All that Glitters Is Gold است.