شناسایی حکومتها: از معیار «اعمال قدرت موثر» تا «مشروعیت دموکراتیک»

نویسنده: دکتر ستار عزیزی ( دانشیار دانشگاه بوعلی سینا)

تا مدتهای مدیدی، نظام حقوق بین‌الملل از تئوری موثر بودن در تعیین حکومتهای حاکم بر دولتهای عضو جامعه بین‌المللی استفاده میکرد. ( Weller, 2021 ). این اصل در داوری تینوکو ( جهت حل و فصل اختلاف میان بریتانیا و کاستاریکا) مورد استفاده قرار گرفت. لازم به ذکر است که در ۲۷ ژانویه ۱۹۱۷ کودتایی در کشور کاستاریکا روی داد و فدریکو تینوکو با کودتای نظامی به قدرت رسید با بالاگرفتن شورشها و نارضایتی عمومی، حکومت برادران تینوکو در ماه اوت ۱۹۱۹ به پایان رسید و با قتل برادرش، فدریکو نیز در ۱۳ اوت ۱۹۱۹ به فرانسه گریخت.

حکومت تینوکو از طرف بریتانیا و ایالات متحده شناسایی نشده بود زیرا ویلسون معتقد به رعایت هنجارهای دموکراتیک در امر حکومتداری بود و از شناسایی حکومت برخاسته از کودتا خودداری کرد. تینوکو در دوران حکومت خود، امتیاز استخراج نفت را به شرکت خصوصی بریتانیایی واگذار کرده بود. حکومت جدید کاستاریکا که پس از سرنگونی تینوکو به قدرت رسید، تمامی امتیازات اعطاء شده از سوی حکومت پیشین به خارجیان را کان لم یکن اعلام کرد.

دولت بریتانیا به اقدام دولت جدید اعتراض کرد و مدعی بود چون در زمان اعطای امتیاز نفتی، تنها حکومت موثر و غالب در کاستاریکا، حکومت تینوکو بوده است لذا حکومت جدید موظف است به تعهدات آن حکومت پایبند باشد. حکومت جدید کاستاریکا در پاسخ اعلام کرد که چون خود دولت بریتانیا نیز از شناسایی حکومت تینوکو خودداری کرده است لذا نمیتواند مدعی اعتبار امتیاز نفتی باشد. طرفین تصمیم گرفتند تا موضوع اختلاف را به داوری ارجاع دهند.

مرجع داوری اعلام کرد اگر حکومتی به صورت موثر بتواند کشور را اداره کند، عدم شناسایی آن حکومت توسط دیگر دولتها، لطمه ای به موجودیت واقعی و عملی آن حکومت وارد نمیکند و قراردادهای امتیازی که آن حکومت با شرکتهای خارجی منعقد کرده است به عنوان تعهدات کشور به حکومت جانشین منتقل میشود.

رای داوری تینوکو در واقع تبعیت از رویه غالب دولتها بود زیرا غیر از دولتهای ایالات متحده آمریکا و بریتانیا، سایر دولتها موضعی سلبی در برابر حکومت تینوکو نداشتند. رهیافت ویلسون در عدم شناسایی تینوکو، زمینه ساز انعقاد معاهده ای میان پنج کشور آمریکای مرکزی (کاستاریکا، گواتمالا، هندوراس، نیکاراگوئه و السالوادور) در ۲۰ دسامبر ۱۹۲۰ شد. براساس این معاهده، «کشورهای مذکور متعهد شدند تا چنانچه در آینده بر اثر انقلاب یا کودتا، حکومت جدیدی در این کشورها برسرکار آید، از شناسایی آن خودداری ورزند. این عدم شناسایی حداقل تا زمانی است که حکومت جدید شکل قانونی بیابد، یعنی دارای قانون اساسی شده و جلوه ای از نمایندگی ملی شود»( ضیایی بیگدلی،۱۶۴:۱۳۹۸)

اما به نظر میرسد که رویه حاکم در قرن بیستم، پذیرش معیار «اعمال قدرت موثر» در شناسایی حکومتها بوده است. به این معنا که اگر حکومتی به صورت موثر بر سرزمین مربوطه، اعمال قدرت میکرد، حکومت قانونی آن کشور محسوب می‌گردید و میتوانست عهده دار، تمامی حقوق و تکالیفی باشد که در عرصه بین‌المللی و در نتیجه عملکرد این حکومت ایجاد میشود. دکترین استرادا نمونه روشن و بازتاب مهم این تمایل غالب دولتها بوده است. مطابق دکترین استرادا، هر دولتی می‌بایست در همه شرایط و در همه اوضاع و احوال، حکومت جدید را به رسمیت شناسد و سایر دولتها حق قضاوت در مورد مشروعیت حکومت جدید را (حتی حکومتی که با زور به قدرت رسیده است) را نداشتند ( ضیایی بیگدلی،۱۶۴:۱۳۹۸). این رویه تا پایان دوران جنگ سرد در نظام حقوق بین‌الملل، قاعده غالب بود. مقررات منشور ملل متحد نیز به نحو ضمنی از این رویکرد، حمایت میکرد.

در منشور، قواعدی راجع به تعیین شکل داخلی حکومت ها و مباحث مربوط به تغییر خشونت‌آمیز و انقلابی حکومتها وجود ندارد. مطابق بند ۴ ماده ۲ منشور، توسل به زور تنها در روابط بین‌المللی ممنوع است اما استفاده از زور توسط نیروهای داخلی برای تغییر حکومت کشورشان اگر بدون مداخله خارجی باشد، در منشور منع نشده است. بنابراین میتوان چنین استدلال کرد که حقوق بین‌الملل نسبت به تغییر حکومت در کشورها چه از طرق مسالمت آمیز و چه از طرق خشونت‌بار (مانند انقلاب و کودتا) موضعی خنثی و بیطرفانه دارد (Oppenheim,1992:51 ).

ساختار و ایدئولوژی حکومتها و اینکه آیا آنها موازین و هنجارهای دموکراتیک را در امر حکومتداری رعایت میکنند یا نه؛ خارج از قلمرو موضوعی حقوق بین‌الملل قرار داشت و امری در قلمرو صلاحیت داخلی دولتها بود که دیگر کشورها و نیز سازمان ملل متحد (به موجب بند ۷ ماده ۲ منشور) از مداخله در امور مذکور، منع شده بودند.

بر همین اساس بود که دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه نیکاراگوئه، تلاش آمریکا جهت سرنگونی حکومت ساندنیستها در نیکاراگوئه را به بهانه ساختار غیردموکراتیک آن حکومت، قابل پذیرش ندانست. دیوان به گزارش‌های کنگره آمریکا در رابطه با نیکاراگوئه اشاره کرد. در این گزارش آمده بود: ” نیکاراگوئه گامهای مهمی در جهت تاسیس یک دیکتاتوری کمونیستی توتالیتر برداشته است”. در نتیجه، دولت آمریکا کمک به کنتراها جهت سرنگونی حکومت کمونیستی حاکم بر نیکاراگوئه را برای رهایی مردم آن کشور لازم می‌دانست. دیوان در بند ۲۶۳ رای اعلام کرد: ” صرفنظر از آنکه رژیم حاکم بر نیکاراگوئه را چگونه توصیف کنیم، حمایت هر دولت از هر دکترین خاصی را نباید نقض حقوق بین‌الملل عرفی تلقی کرد؛ در غیر این صورت،  اصل بنیادین حاکمیت دولت‌ها بدون معنا خواهد شد که تمامیت نظام حقوق بین‌الملل و آزادی انتخاب نظام سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی بر آن مبتنی است”.

بنابراین رویه غالب دولتها در دوران پیش از جنگ سرد، شناسایی و پذیرش حکومتها بر اساس تئوری کنترل موثر بود. در واقع، رهیافت سنتی در شناسایی حکومتها معطوف به ملاحظه کنترل موثر (effectiveness of control) آن حکومت بر سرزمین و جمعیت کشور مربوطه بوده است به نحوی که کنترل مذکور میبایست واجد ویژگیهای ثبات و دوام (stability and permanence ) باشد.

پس از اتمام جنگ سرد و پیدایش موج دموکراتیزاسیون در اروپای شرقی و برخی مناطق دیگر جهان، تئوری سیاسی مبنی بر اینکه تنها مدل مطلوب حکومتداری، لیبرال دموکراسی است مطرح شد یعنی همان تئوری معروف پایان تاریخ که از سوی فوکویاما مطرح شد.

گروهی از حقوقدانان از تغییر رویکرد حقوق بین‌الملل و موضعگیری آن نسبت به چگونگی شکل گیری و تغییر حکومت صحبت نمودند. مقاله توماس فرانک که در سال ۱۹۹۲ در مجله آمریکایی حقوق بین‌الملل با عنوان «حق در حال ظهور بهره مندی از حکومت دموکراتیک» منتشر گردید، آغازگر تئوری‌پردازی برخی حقوقدانان در حمایت از پیدایش و ظهور این حق در نظام حقوق بین‌الملل معاصر شد. از لوازم پذیرش این تئوری آن بود که صرف کنترل موثر یک حکومت باعث ایجاد مقبولیت و مشروعیت برای آن جکومت در جامعه بین‌المللی نخواهد شد. بر همین اساس بود که در دوران تسلط طالبان بر ۹۰ درصد سرزمین افغانستان در دهه ۱۹۹۰ میلادی، جز سه دولت عربستان سعودی، پاکستان و امارات، دیگر دولتها و همچنین سازمان ملل متحد از شناسایی حکومت طالبان به عنوان حکومت حاکم بر آن کشور، خودداری کردند و حکومت رقیب آن یعنی ائتلاف شمال را که تنها بر ده درصد افغانستان تسلط داشت به عنوان حکومت افغانستان به رسمیت شناختند. بر همین اساس بود که شورای امنیت سازمان ملل متحد در قطعنامه های مختلف ( قطعنامه های شماره ۱۲۶۷ ، ۱۳۳۳ و ۱۳۷۸) اعلام کرد که طالبان را به عنوان نماینده مردم افعانستان و حکومت مشروع آن کشور نمیداند.

همچنین سازمان ملل متحد از دهه ۱۹۹۰ به بعد، رویکرد خود نسبت به کودتاهای نظامی در کشورهای عضو را تغییر داد و تغییر حکومت از طریق غیردموکراتیک و بدون برگزاری انتخابات را نامشروع دانست.. مجمع عمومی و شورای امنیت کودتاهای انجام شده در کشورهای بروندی ( ۱۹۹۳)، گامبیا ( ۱۹۹۴)، سیرالئون ( ۱۹۹۷) و سائوتومه پرنسیپ ( ۲۰۰۳) را محکوم کردند و حتی اقدامات تنبیهی علیه کودتاچیان وضع نمودند مثلا شورای امنیت در سال ۱۹۹۳ و در واکنش به کودتای هائیتی، ابتدا طی قطعنامه ۸۴۱ تحریمهای اقتصادی علیه آن کشور وضع کرد و پس از آنکه به نتیجه موردنظر در اعاده حکومت پیشین به قدرت، دست نیافت طی قطعنامه شماره ۹۴۰ تصمیم به مداخله نظامی در هائیتی گرفت. همچنین شورای امنیت در قطعنامه ۱۱۳۲ به اتفاق آراء تحریمهای اقتصادی و نفتی علیه دولت سرالئون در واکنش به کودتای سال ۱۹۹۷ در آن کشور، وضع کرد.

بنابراین به نظر میرسد که از دهه ۱۹۹۰ شاهد نوعی تغییر جهت و رویکرد در موضوع تغییر حکومتها از معیار «کنترل موثر» به «مشروعیت دموکراتیک حکومت» هستیم.  در مواردی شاهد حضور حکومتهای رقیب در برخی کشورها هستیم که موضوع شناسایی هرکدام از این حکومتهای رقیب، واجد آثار مهم حقوقی است. در این ارتباط میتوان به وضعیت کشور ونزوئلا طی دو سال گذشته اشاره کرد. پس از آنکه خوان گوایدو، رئیس پارلمان ونزوئلا خود را رئیس‌جمهور موقت این کشور خواند. منازعه قدرتی با مادورو رییس جمهور وقت ونزوئلا درگرفت و برخی کشورهای جهان از جمله آمریکا و چند کشور اروپایی همچون بریتانیا، فرانسه و آلمان، گوایدو را به عنوان رییس جمهور ونزوئلا به رسمیت شناختند.

در سال ۲۰۲۰ دولت مادورو از بانک مرکزی انگلستان تقاضا کرد تا طلاهای سپرده شده آن کشور در بانک مرکزی انگلیس را که بالغ بر یک میلیارد دلار آمریکا ارزش داشت به آن کشور بازگرداند تا برای مبارزه با شیوع بیماری کوئید ۱۹ مصرف شود.

دادگاه بدوی انگلستان با توجه به موضع گیری دولت انگلستان اعلام کرد که دولت مادورو چون ازسوی قوه مجریه شناسایی نشده لذا طلاها را باید به حکومت رقیب یعنی گوایدو تسلیم کرد اما دادگاه تجدیدنظر ضمن پذیرش اعتراض دولت مادورو، رای دادگاه بدوی را نقض کرد[۱].

بنابراین به نظر میرسد که اختلاف نظر و تعارض در اعمال معیارهای «اعمال قدرت موثر» و «مشروعیت دموکراتیک» حتی در میان محاکم داخلی یک دولت نیز نسبت به مشروعیت دیگر حکومتها وجود دارد.

البته نگارنده معتقد است که مشروعیت دموکراتیک حکومت، هنوز هم ایده ای سیاسی  است و نمیتوان آن را به عنوان یک قاعده حقوق موضوعه یا حقوق فعلی ( lex lata) تلقی کرد. میتوان ادعا کرد که هنوز هم حقوق بین‌الملل موضوعه، مشروعیت حکومتهای حاضر را وابسته به برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه نمیداند. موید این ادعا، حضور نمایندگان حکومتهایی در مقر سازمان ملل متحد است که شاید از بدو تشکیل آن نظامهای سیاسی،هیچ نوع انتخاباتی برای تعیین نوع حکومت سیاسی و حتی تعیین سکانداران قوه مجریه به صورت ادواری برگزار نشده است. مثال روشن در این ارتباط، دولت‌های حاشیه جنوبی خلیج فارس است که در بسیاری از آنها انتخابات ادواری برگزار نمی‌شود و رژیم سیاسی حاکم بر این کشورها از بدو تأسیس هیچ تغییری نکرده و حاکمان به انتخابات آزاد تن نداده‌اند. با وجوداین، کرسی نمایندگی این کشورها در سازمان ملل متحد از سوی رژیم های مذکور معرفی می گردد و هیچ کشوری به صورت رسمی مشروعیت آن حکومت ها را زیر سوال نبرده است. اما موج دموکراتیزاسیون در دوران پس از جنگ سرد را هم نباید کاملاً بی تاثیر بر مقررات حقوق بین‌الملل موضوعه دانست به این معنا که پس از دوران جنگ سرد، شاهد برگزاری انتخابات آزاد در چندین کشور اروپای شرقی، آمریکای لاتین و آفریقا بوده ایم‌. مجمع عمومی سازمان ملل متحد در تاریخ ۱۸ دسامبر ۱۹۹۰ و در اوان شکل گیری موج دموکراتیزاسیون با تصویب قطعنامه ای بر ضرورت « برگزاری انتخابات دوره ای و آزاد به عنوان عناصر لازم و ضروری جهت حفاظت از حقوق و منافع مردم» تاکید کرد[۲].

نکته قابل توجه آن است که باید میان دو وضعیت، قائل به تفکیک شد. وضعیت اول معطوف به حکومتهایی است که به شیوه غیردموکراتیک و استبدادی اداره میشوند و به صورت خودجوش و از درون آن جامعه، دریچه‌ای به سوی حکمرانی دموکراتیک گشوده نشده است. در اینگونه موارد، جامعه بین‌المللی، مشروعیتِ حکومتهای مستقر در آن کشورها را به چالش نکشیده و بدان معترض نشده است. اگر هم نقدی به حکومت مذکور وارد شده است، به دلیل سیاستهای تهدیدکننده آن حکومت نسبت به نظم و امنیت بین‌المللی و یا منطقه‌ای و یا وضعیت حقوق بشر در آن کشور بوده است. برای مثال میتوان به کره شمالی اشاره کرد. از بدو تشکیل این دولت پس از جنگ دوم جهانی، مشروعیت حکومت آن کشور مورد سوال قرار نگرفته و کرسی نمایندگی آن کشور در سازمان ملل متحد نیز همچنان در تسخیر نمایندگان حکومت کمونیستی آن کشور است. البته ممکن است انتقاداتی در مورد برنامه هسته ای کره شمالی و یا وضعیت نابسامان حقوق بشر در آن کشور، هرازچندگاهی مطرح شود اما هیچ کشوری تاکنون حکومت مستقر بر آن کشور را از منظر مقررات  حقوق بین‌الملل موضوعه به چالش نکشیده است.

اما وضعیت دوم معطوف به کشورهایی است که پس از یک دوره حکمرانی غیردموکراتیک و مستبدانه، موفق به برگزاری انتخابات ازاد و دموکراتیک شده‌اند اما به فاصله کوتاه و یا چند سال پس از برقراری نظام مبتنی بر آرای مردم، حکومت جدید در نتیجه اقدام فراقانون اساسی حاکمان سابق و یا نظامیان آن کشور، از قدرت به زیر کشیده شده و بار دیگر حکومتی غیردموکراتیک در آن کشور، حاکم شده است.

در مورد وضعیت اخیر، شاهد واکنش متفاوتی از سوی جامعه بین‌المللی بوده و هستیم. در مطالب فوق الذکر به محکومیت کودتاهای نظامی در کشورهای مختلف در دهه ۱۹۹۰ و نیز در دو دهه اخیر اشاره کردیم. آخرین واکنش به کودتای نظامی و نادیده گرفتن نتایج انتخابات آزاد از سوی نظامیان را در قضیه انتخابات سال ۲۰۲۱ میانمار شاهد بودیم. همچنین اخیرا اتحادیه آفریقایی و سازمان ملل متحد هم کودتای نظامی در مالی در ماه می ۲۰۲۱ را به شدت محکوم کردند.

بنابراین در مواردی که نظامیان با انجام کودتا، حکومت مستقر را از قدرت برکنار کرده و یا در فرضی که حکومت مستقر از پذیرش نتایج انتخابات برگزار شده استنکاف نماید و از تحویل قدرت به نمایندگان منتخب ملت خودداری نماید، با محکومیت جامعه بین المللی مواجه شده است. از اینرو برخی حقوقدانان مانند مارک ولر معتقدند که در دو حوزه فوق الذکر با ظهور قاعده مشروعیت دموکراتیک مواجه هستیم. ( weller,2021).

 در نتیجه گیری بحث میتوان ادعا کرد که نظام حقوق بین‌الملل در مورد مشروعیت حکومتها برخلاف نظام حقوق بین‌الملل کلاسیک، در سه دهه اخیر، از معیار «اعمال قدرت موثر» به عنوان تنها معیار قابل اعمال در مورد مشروعیت حکومتها استفاده نمیکند و بویژه در موارد انتقال غیرمسالمت آمیز قدرت و مغایر مقررات قانون اساسی بویژه از طریق کودتاهای نظامی، موضعی کاملا سلبی دارد و از شناسایی حکومتهای غیردموکراتیکی که با استفاده از کودتاهای نظامی و به طرق غیردموکراتیک به قدرت رسیده اند، خودداری کرده است. در عین حال، نمیتوان از معیار «مشروعیت دموکراتیک» به عنوان تنها معیار در سنجش مشروعت حکومتها سخن راند بویژه اگر شیوه‌ی به قدرت رسیدنِ حکومت غیردموکراتیک مستقر در این کشورها، مسبوق به برکناری و اسقاط حکومتهای دموکراتیک و برخاسته از اراده مردمی در کشورها نباشد و همواره در آن کشور، نظامی غیردموکراتیک حاکم بوده باشد. در موارد اخیر، معمولا دیگر دولتها به نقد عملکرد حقوق بشری آن حکومتها اکتفا نموده و از به چالش کشیدن مشروعیتِ خود حکومت، خودداری میکنند. در موارد خاصی نیز که ترتیبات خاص بین‌المللی برای تعیین حکومت پس از یک دوره شورش و بی نظمی در کشوری خاص، مورد توافق قرار گرفته باشد، مشروعیت حکومت حاضر، مورد تردید است مثلا دولتهای غربی از شناسایی نتایج انتخابات اخیر ریاست جمهوری در سوریه خودداری کرده اند زیرا بر اساس مصوبات اجلاس ژنو، قرار بر آن بوده است تا قانون اساسی جدیدی پس از مذاکره میان حکومت مرکزی و شورشیان سوریه تدوین گردد و انتخابات جدید ریاست حمهوری براساس قانون اساسی جدید، برگزار شود اما دولت سوریه انتخابات اخیر ریاست جمهوری در سال ۲۰۲۱ را براساس قانون اساسی کنونی آن کشور و بدون حضور مخالفان برگزار کرد. با تمامی اینها، نماینده دولت سوریه در سازمان ملل متحد کماکان ازسوی حکومت کنونی سوریه معرفی میگردد و حکومت مذکور ازسوی تعداد قابل توجهی از دیگر دولتها کماکان به عنوان تنها حکومت حاکم بر سوریه شناخته میشود. هر چند بخشهایی از سرزمین ان کشور در اختیار شورشیان و مخالفان قرار دارد ( از جمله شمال شرق سوریه که در اخیتار کردهاست و یا شمال غرب کشور که در اختیار ارتش آزاد سوریه و دیگر گروههای مخالف حکومت مرکزی است) و تشکیل حکومتهای محلی از سوی این گروههای مخالف، مستظهر به کمک و شناسایی ضمنی دولتهای خارجی بوده است.

بنابراین میتوان گفت که نظام حقوق بین‌الملل با وضعیتی برزخی در پذیرش دو معیار «اعمال قدرت موثر» و «مشروعیت دموکراتیک» در سنجش مقبولیت حکومتها مواجه است.

منابع

الف: فارسی

• محمدرضا ضیائی بیگدلی، حقوق بین الملل عمومی، تهران، انتشارات گنج دانش، چاپ شصت و پنجم، ۱۳۹۸

ب: انگلیسی

• Frank, M. Thomas, “The Emerging Rights to Democratic Governance”, the American Journal of International law, vol: 86, 1992, pp. 46-91.
• Oppenheim, International Law, 9 edition, Edited by Robert Jennings, Arthur Watts KCMG QC. Bibliographic Information. 1992.
• Weller, Marc, Myanmar: Testing the Democratic Norm in International Law, See at

https://www.ejiltalk.org/myanmar-testing-the-democratic-norm-in-international-law/ 30 march 20121.

• ICJ Reports 1986.Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America).
• General Assembly Resolution A/RES/45/150 (18 December 1990)

[1] – https://www.reuters.com/article/venezuela-gold-boe-idUSKBN26R09H

[2] – A/RES/45/150 (18 December 1990).para.2