Dapo Akande
استاد حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه آکسفورد
Marko Milanovic
استادیار دانشکدۀ حقوق دانشگاه ناتینگهام
ترجمۀ حسین فراستخواه
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: زهره شفیعی
شورای امنیت ملل متحد در تاریخ ۲۰ نوامبر ۲۰۱۵، با محکوم کردن سلسله حملات تروریستی داعش، قطعنامۀ ۲۲۴۹ را به اتفاق‌آراء تصویب کرد. متن قطعنامه، همراه با اظهارات اعضای شورا، از این‌جا قابل دسترسی است. این قطعنامه توسط فرانسه پیشنهاد شد و جای دو پیش‌نویس قبلی ارائه‌شده توسط روسیه را گرفت. قطعنامه مقرر می‌کند که داعش «تهدیدی جهانی و بی‌سابقه بر صلح و امنیت بین‌المللی» است.
اما خود قطعنامه نیز چه‌بسا به همان اندازه اقدامی بی‌سابقه از سوی شورای امنیت است. این قطعنامه آشکارا برای مشروعیت بخشیدن به تدابیر اتخاذشده و قابل اتخاذ علیه داعش با اعطاء مجوز شورا به چنان تدابیری طراحی شده است. به طور خاص، قطعنامه به گونه‌ای عبارت‌بندی شده است که به طور ضمنی بر حمایت شورای امنیت از توسل به زور علیه داعش دلالت کند. با این حال گرچه قطعنامه، و اتفاق‌آرائی که با آن به تصویب رسیده است، ممکن است درجه‌ای از مشروعیت به اقدامات علیه داعش ببخشد، ولی در عمل نه مجوزی برای اقدامات علیه داعش می‌دهد و نه مبنایی حقوقی برای توسل به زور علیه داعش در سوریه یا عراق فراهم می‌سازد.
بند اجرایی اصلی قطعنامه بند ۵ است که شورا:
«۵. از دولت‌های عضوی که توانایی انجام این کار را دارند درخواست می‌کند که با رعایت حقوق بین‌الملل، به ویژه منشور ملل متحد، همچنین حقوق بین‌الملل بشر، حقوق پناهندگان و حقوق بشردوستانه، در قلمرو تحت کنترل دولت اسلامی عراق و شام، موسوم به داعش، کلیۀ تدابیر لازم را به کار گیرند، و تلاش‌های خود را در سوریه و عراق، برای پیشگیری و سرکوب اقدامات تروریستی ارتکابی مشخصاً توسط دولت اسلامی عراق و شام موسوم به داعش و نیز جبهۀ النصره، و همۀ افراد، گروه‌ها، مباشران و نهادهای وابسته به القاعده، و دیگر گروه‌های تروریستی معین‌شده توسط شورای امنیت ملل متحد، و احیاناً مورد توافق بعدی گروه پشتیبانی بین‌المللی سوریه (ISSG) و مورد تأیید شورای امنیت ملل متحد، پیرو بیانیۀ ۱۴ نوامبر گروه پشتیبانی بین‌المللی سوریه (ISSG)، و نابود کردن پناهگاه امنی که در مناطق قابل‌توجهی از عراق و سوریه ایجاد کرده‌اند، دوچندان و هماهنگ سازند.»
پیش از آن‌که بکوشیم از معنای واقعی این بند سردربیاوریم، لازم به یادآوری است که این قطعنامه در ذیل فصل هفتم منشور به تصویب نرسیده است. یا به بیان دقیق‌تر، به‌رغم تصمیماتی چند در بندهای مقدماتی، دایر بر وجود تهدیدی بر صلح و امنیت بین‌المللی، که (آن تصمیمات) از قرار معلوم طبق مادۀ ۳۹ منشور گرفته شده‌اند، قطعنامه از فرمول «اقدام ذیل فصل هفتم» استفاده نمی‌کند که معمولاً هشداری است مبنی بر این‌که شورای امنیت قصد اتخاذ اقدام لازم‌الاجرا دارد. در بند اجرایی ۱ قطعنامه، شورا به همان ترتیب «کلیۀ اعمال تروریستی [داعش] را تهدیدی بر صلح و امنیت به شمار می‌آورد»، که باز استنادی ضمنی به مادۀ ۳۹ است. همان‌گونه که دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی نامیبیا تصریح می‌کند، عدم اشاره به فصل هفتم در یک قطعنامه به این معنی نیست که قطعنامه نباید لازم‌الاجرا قلمداد شود و به این معنی هم نیست که قطعنامه فاقد اثر حقوقی قابل‌اجرا است. با این حال، برای آن‌که قطعنامه واجد این آثار شود، شورا باید عملاً «تصمیم» به انجام امری بگیرد یا «مجوز» امری را صادر کند.
آن‌چه به طور ویژه در مورد قطعنامۀ ۲۲۴۹ قابل‌توجه است این است که از دولت‌ها می‌خواهد «کلیۀ تدابیر لازم را به کار گیرند» (یا به شیوۀ رایج‌تر «کلیۀ وسایل لازم»). چنان‌که مشهور است، عبارت «کلیۀ تدابیر/ وسایل لازم» هرگاه در قطعنامه‌های شورای امنیت به کار می‌رود، همانا رمز توسل به زور است. (برای مروری دقیق بر رویۀ شورا در تصویب قطعنامه‌های فصل هفتم، بنگرید به این گزارش پژوهشی ۲۰۰۸ در Security Council Report).
با این حال، در این قضیه، شورا نه «مجوز» برای «کلیۀ تدابیر لازم» صادر می‌کند و نه «تصمیم» به اتخاذ آنها می‌گیرد، بلکه از دولت‌ها «درخواست» می‌کند که چنین تدابیری را در پیش بگیرند. این تفاوت در بیان به خودی خود حاکی از آن است که گرچه شورا در اندیشۀ توسل به زور توسط دولت‌ها است و حتی احتمالاً از آن استقبال هم می‌کند، اما چنین اقدامی را تجویز نمی‌کند. این عدم اجازه از آن‌جا آشکارتر می‌شود که قطعنامه خواستار کلیۀ تدابیر لازم «با رعایت حقوق بین‌الملل، به ویژه منشور ملل متحد» است. این عبارت‌بندی حاکی از آن است که تدابیر اتخاذی باید از دیگر قواعد حقوق بین‌الملل، از جمله قواعد حقوق توسل به زور (jus ad bellum) منشور، تبعیت کنند. بنابراین قطعنامه را تنها باید به عنوان تشویق دولت‌ها به انجام آن‌چه علی‌الاصول می‌توانند طبق دیگر قواعد حقوق بین‌الملل انجام دهند در نظر گرفت. این قطعنامه نه چیزی به اختیار از پیش موجود دولت‌ها می‌افزاید و نه چیزی از آن کم می‌کند.
استفاده از فرمول «کلیۀ تدابیر لازم» در بند اجرایی قطعنامۀ شورا که حاوی هیچ تصمیمی نیست، به نظر می‌رسد جدید باشد. نزدیک‌ترین معادل آن می‌تواند کمابیش قطعنامۀ قدیمی ۲۲۱ (۱۹۶۶) باشد که در بند اجرایی ۵ آن از دولت انگلستان «درخواست» شده که از ورود تانکرهای حمل نفت به رودزیای جنوبی «در صورت لزوم با توسل به زور جلوگیری کند».
همچنین استفاده از فرمول «کلیۀ تدابیر لازم» در قطعنامه‌ای که بدون قید «اقدام ذیل فصل هفتم» به تصویب رسیده است، تازگی دارد. نزدیک‌ترین معادل به این صورت‌بندی که توانستیم پیدا کنیم قطعنامۀ ۲۲۱۳ (۲۰۱۵) است، که در آن شورا نسبت به اعلام بیعت گروه‌های تروریستی در لیبی با داعش ابراز نگرانی شدید کرده و «بار دیگر بر ضرورت مبارزه با کلیۀ وسایل علیه تهدیدات بر صلح و امنیت بین‌المللی ناشی از اقدامات تروریستی، مطابق با منشور ملل متحد و حقوق بین‌الملل از جمله حقوق بین‌الملل بشر، حقوق پناهندگان و حقوق بشردوستانۀ قابل‌اعمال تأکید می‌کند». هرچند آن قطعنامه ذیل فصل هفتم به تصویب رسیده است، اما از «کلیۀ وسایل» به جای «کلیۀ وسایل لازم» سخن می‌گوید و مهم‌تر از آن، متنی که نقل شد، از یک بند مقدماتی بود و بر این اساس روشن‌تر می‌شود که شورا مجوز هیچ چیزی را نداده است، چه رسد به استفاده از زور.
قطعنامۀ ۲۲۴۹ نخستین بار نیست که یک قطعنامۀ شورای امنیت، بدون آن‌که رأساً مجوز توسل به زور را بدهد، به حق دولت‌ها در توسل به زور اشاره می‌کند. احتمالاً بهترین و روشن‌ترین مثال‌های چنین اشاره‌ای قطعنامه‌های ۱۳۶۸ و ۱۳۷۳ (۲۰۰۱) باشند که بر حق ذاتی فردی و جمعی دفاع مشروع بعد از حملات یازدهم سپتامبر تأکید می‌کنند. آن قطعنامه‌ها مجوزی برای اقدامات ایالات متحده و متحدانش در افغانستان نبودند، ولی مُهر مشروعیت شورای امنیت بر آنها زدند. همچنان در آن قطعنامه‌های پس از یازدهم سپتامبر نیز این حمایت در بندهای مقدماتی بیان شده است و نه در یک بند اجرایی. و روشن است که شورا یا اعضای شورا از چه استدلال حقوقی در مورد افغانستان حمایت می‌کردند (استدلال دفاع مشروع)؛ حتی اگر نظریۀ حقوقی دقیق در پس آن استدلال همچنان مورد اختلاف و نامشخص باقی مانده است.
از سوی دیگر، قطعنامۀ ۲۲۴۹ به نحوی نوشته شده است که می‌تواند برای حمایت سیاسی از اقدام نظامی مورد استفاده قرار گیرد، بدون آن‌که عملاً بر هیچ نظریۀ حقوقی معینی صحه بگذارد که بتوان چنان اقدامی را مستند به آن کرد یا مؤید اختیار قانونی از طرف خود شورا باشد. ابهام سازنده در این قطعنامه نه تنها در این واقعیت نهفته است که از لحاظ حقوقی بر اقدام نظامی صحه نمی‌گذارد ــ در حالی که به نظر می‌رسد نشان‌دهندۀ حمایت شورا از اقدامات اتخاذی است ــ بلکه همچنین اجازه می‌دهد که اختلاف‌نظر بر سر قانونی بودن آن اقدامات ادامه یابد.
بسیاری از دولت‌ها در آن زمان علیه داعش در سوریه و عراق اقدام می‌کردند، ولی مبانی حقوقی متفاوتی برای انجام آن داشتند. ائتلاف به رهبری ایالات متحده در مورد اقدام صورت گرفته در داخل عراق به رضایت استناد می‌کند و در مورد اقدام صورت گرفته در سوریه به دفاع مشروع جمعی. اما ایالات متحده، انگلستان و احتمالاً فرانسه (بنگرید این‌جا، این‌جا و نامۀ فوق‌العاده مبهم فرانسه به شورا در S/2015/745) همچنین به دفاع مشروع فردی در مورد حملات در سوریه اشاره کرده‌اند. روسیه به نوبۀ خود (و قاعدتاً ایران) در مورد اقدامات خود در سوریه به رضایت از جانب حکومت سوریه استناد می‌کنند، و همچون سوریه اقدامات دولت‌های غربی در سوریه را بدون رضایت حکومت سوریه غیرقانونی می‌دانند.
ائتلاف به رهبری ایالات متحده بی‌تردید ادعا خواهد کرد که قطعنامۀ ۲۲۴۹ به طور ضمنی قانونی بودن اقدامات کنونی آنها را معتبر می‌سازد یا تأیید می‌کند. در انگلستان، نخست‌وزیر در حال استفاده از این قطعنامه در جلب حمایت از تصمیم به پیوستن به اقدام نظامی در سوریه است و جای تعجب نخواهد داشت اگر ببینیم که این قطعنامه در پاسخ به نگرانی‌های ابرازشده دربارۀ قانونی بودن اقدام انگلستان در سوریه به کار رفته است. با این حال قطعنامه به نحوی عبارت‌بندی شده است که به همان اندازه به روسیه، سوریه و دیگران اجازه می‌دهد اصرار ورزند که توسل به زور در سوریه بدون رضایت حکومت سوریه غیرقانونی است. در نتیجه، این ابهام سازندۀ قطعنامه است: به بازیگران اصلی در سوریه اجازه می‌دهد، بدون فاصله گرفتن از مواضع حقوقی‌ای که پیش‌تر اتخاذ کرده بودند، و بدون به خطر انداختن منافع اساسی خود، به یکدیگر نزدیک‌تر شوند.
دربارۀ قطعنامۀ ۲۲۴۹ می‌توان به دو نکتۀ فرعی دیگر اشاره کرد. نخست، هرچند قطعنامه از «کلیۀ تدابیر لازم … در قلمرو تحت کنترل دولت اسلامی عراق و شام، موسوم به داعش» یاد می‌کند، اما دقیقاً روشن نیست که تدابیر لازم بناست به چه منظور انجام شود. تک‌جملۀ پاراگراف به قدری طولانی و پیچیده است که سردرآوردن از هدفی که منظور از این تدابیر رسیدن به آن است آسان نیست. به نظر می‌رسد از دولت‌ها خواسته شده است کلیۀ تدابیر لازم را اتخاذ کنند برای (۱) دوچندان ساختن و هماهنگ کردن تلاش‌های خود برای پیشگیری و سرکوب اقدامات تروریستی ارتکاب‌یافته توسط داعش و دیگران، و (۲) نابود کردن پناهگاه امنی که آنها در عراق و سوریه ایجاد کرده‌اند.
نکتۀ دیگری که باید به آن توجه شود این است که قطعنامه از دولت‌ها می‌خواهد کلیۀ تدابیر لازم را با رعایت حقوق بین‌الملل بشر و نیز حقوق بین‌الملل بشردوستانه (و حقوق پناهندگی) اتخاذ کنند. این زبان معیار در رابطه با اقدامات ضد تروریسمی است که متضمن توسل به زور نیستند (برای مثال بنگرید، قطعنامه‌های ۲۲۱۳ و ۲۲۱۴ (۲۰۱۵) لیبی). با این حال، در این‌جا دعوتی برای توسل به زور وجود دارد اما همچنان به نظام حقوق بین‌الملل بشر (IHRL) اشاره می‌شود. اگرچه ممکن است که این قصد تنظیم‌کنندگان قطعنامه نبوده است، اما این امر که قطعنامه شامل توسل به زور فراسرزمینی و قصد شمول آن می‌شود، ولی همچنان متضمن دعوت به رعایت نظام بین‌المللی حقوق بشر است، می‌تواند شاهدی بر این مدعا باشد که حتی شورای امنیت نیز مؤید این دیدگاه است که حقوق بین‌المل بشر در واقع بر توسل به زور فراسرزمینی دولت‌ها اِعمال می‌شود.
پی‌نوشت مترجم
* ابهام سازنده (constructive ambiguity) اصطلاحی است که عموماً به هنری کیسینجر، وزیر امور خارجۀ اسبق ایالات متحده، منتسب می‌شود و گویا اول بار در جریان مذاکرات اعراب و اسرائیل به کار رفته است. منظور از آن کاربرد عامدانۀ زبانی مبهم دربارۀ مسائل حساس به منظور پیشبرد مقاصد سیاسی است و امروزه به عنوان یکی از راهبردهای مؤثر در انواع مذاکره به شمار می‌رود. علاوه بر قطعنامه‌های مذکور در یادداشت فوق، به عنوان مثالی برای ابهام سازنده در موضوعی دیگر، می‌توان به قطعنامۀ ۲۴۲ شورای امنیت، مصوب ۲۲ نوامبر ۱۹۶۷ اشاره کرد که در پی جنگ شش‌روزه و ذیل فصل ششم منشور ملل متحد به تصویب رسید. نحوۀ نگارش آن قطعنامه سبب شد در مورد خروج اسرائیل از کل سرزمین‌های اشغالی یا بخش‌هایی از آن ابهاماتی مطرح شود. ــ
[۱] Dapo Akande and Marko Milanovic, “The Constructive Ambiguity of the Security Council’s ISIS Resolution”, Ejiltalk.Org, Last modified 2015, https://www.ejiltalk.org/the-constructive-ambiguity-of-the-security-councils-isis-resolution/.