بحران افغانستان و پناهجویان افغان: چالشها و راهکارها از منظر حقوق بین الملل

دکتر فاطمه کیهانلو

عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی

مقدمه

براساس توافق دوحه که در ۲۹ فوریه سال ۲۰۲۰ میان طالبان و ایالات متحده آمریکا امضاء شد طرفین موظف به توقف حملات علیه یکدیگر شدند. امریکا تعهد کرد که ظرف مدت ۱۴ ماه تمام نیروهای نظامی و غیرنظامی خود و متحدانش را از افغانستان خارج کند. طالبان هم متعهد به قطع همکاری با گروه‌های تروریستی ازجمله القاعده شد و تعهد داد تا از شدت حملات خود بکاهد و مذاکرات صلح با دولت افغانستان را به پیش برد.[۱] در حالی که انتظار می رفت این توافق به حدود بیست سال درگیری نظامی در افغانستان خاتمه دهد[۲] اما افزایش حملات طالبان به اهداف نظامی و غیرنظامی تا آنجا پیش رفت که شهرهای افغانستان یکی پس از دیگری سقوط کردند، رییس جمهور وقت افغانستان به ابوظبی گریخت و کابل ظرف چند ساعت به تصرف طالبان درآمد.

در این میان علیرغم تضمینهای اعلام شده توسط نیروهای طالبان، تعداد زیادی از اتباع افغانستان درصدد خروج از کشور برآمدند. امری که موجب شد جهان بار دیگر با بحران سرازیری پناهجویان مواجه شود و این سوال مطرح شود که حقوق بین الملل برای مدیریت وضعیتی این چنین چه راهکاری دارد، تعهدات دولتهای عضو جامعه بین المللی چیست و خلاهای و چالشهای احتمالی کدامند.

پیش از پاسخگویی به این سوالات، ابتدا لازم است خاطر نشان گردد که کنوانسیون سازمان ملل در مورد وضعیت پناهندگی (۱۹۵۱) و پروتکل الحاقی (۱۹۶۷) به عنوان تنها معاهدات بین المللی حاوی تعهدات سخت، مقرره ای در مورد الزامات دولتها در برابر سرازیری امواج پناهجویان ندارند. بنابراین راهکارهای احتمالی باید در دیگر اسناد بین المللی از جمله اسناد و دستورالعملهای تهیه شده توسط کمیساریای عالی سازمان ملل در امور پناهندگان (ازین پس: کمیساریای پناهندگان)، قطعنامه های صادره توسط کمیته اجرایی آن، مصوبات مجمع عمومی سازمان ملل و برخی ابتکارات موردی دولتها جستجو کرد.

تذکر این نکته نیز ضروریست که منظور از پناهجو در این نوشتار، تمامی افرادی است که بنا به سوابق شغلی، تجارب شخصی، اعتقادات دینی، گرایشات جنسی و جنسیتی و غیره، علیرغم تضمینهای ارائه شده توسط نیروهای طالبان، افغانستان را برای ادامه زندگی امن نمی­دانند. اعم از آنکه ترس آنها از مواجه شدن با آزار نیروهای طالبان طی رسیدگیهای انفرادی موجه تشخیص داده شود یا خیر.

  • اعطای وضعیت پناهندگی به صورت گروهی[۳]

در کتابچه آیین و موازین تعیین وضعیت پناهندگی ۱۹۹۶ که از مهمترین اسناد مکمل کنوانسیون ۱۹۵۱ و پروتکل ۱۹۶۷ به شمار می رود به دولتها توصیه شده در برخورد با موقعیتهای سرازیری دستجات بزرگ پناهجویان که در عمل امکان تعیین وضعیت تک تک آن افراد به صورت موردی وجود ندارد به تعیین گروهی وضعیت پناهندگی متوسل ‌شوند. بدین ترتیب هر یک از اعضاء گروه پناهجویان به صورت علی‌الظاهر[۴] (یعنی در نبود ادله مغایر) پناهنده شناخته ‌شود.[۵] مطابق دستورالعمل کمیساریای پناهندگان در مورد حمایت بین المللی (۲۰۱۵) اعطای این نوع پناهندگی مناسب مواردی است که یا تعداد پناهجویان نیازمند حمایت بین المللی در مرزهای بین المللی به قدری زیاد است که امکان رسیدگی به دعاوی تک تک آنها در کوتاه مدت وجود ندارد و یا آنکه پناهجویان، گرچه بسیار زیاد نیستند، اما از افرادی تشکیل شده اند که همگی در معرض خطر واحدی قرار دارند که می تواند بدلیل قومیت، جنسیت، مذهب، سن، محل اقامت، فعالیت سیاسی یا ترکیبی از آنها باشد؛ امری که در حال حاضر با وضعیت پناهجویان افغان نیز منطبق به نظر می­رسد.[۶] اما نکته ای که ممکن است اتخاذ این راهکار نسبت به پناهجویان افغان توسط دولتهای همسایه را با تردید روبرو سازد این است (برخلاف حمایت موقت که در ادامه از آن صحبت خواهد شد) افرادی که از این طریق به عنوان پناهنده شناخته می­شوند از کلیه حقوق مندرج در اسناد بین المللی (و منطقه ای در صورت وجود) برخوردار شده و پایان دادن به وضعیت پناهندگی آنها جز براساس مقررات همان اسناد امکانپذیر نیست.[۷]

  • حمایت موقت از پناهجویان

در دستورالعمل کمیساریای پناهندگان در مورد حمایت موقت یا تمهیدات توقف ۲۰۱۴، برای موقعیتهایی مانند سرازیری گسترده پناهجویان، جابجاییهای مرزی در مقیاس گسترده، و وضعیتهای انتقالی یا سیال (مانند مورد افغانستان که بحران به تازگی آغاز شده و ماهیت جابجاییها نامشخص است) و بطور کلی موقعیتهایی که در آنها تعیین تکلیف وضعیت افراد به صورت موردی غیرممکن یا غیرقابل اعمال است، ارائه حمایت موقت یا تمهیداتی برای توقف کوتاه مدت پناهجویان در نواحی مرزی کشورهای همسایه پیش بینی شده است.[۸] این دستورالعمل از دولتها می­خواهد پناهجویان یا جمعیت آسیب­دیده را به سرزمین خود بپذیرند، ترتیبات لازم و فوری برای اسکان، و برخورداری آنها از امنیت، آموزش، مراقبتهای بهداشتی، غذا و… را اتخاذ کنند و تا آرام شدن اوضاع در کشور بحران زده یا دست یافتن جمعیت به راه­حلهای پایدار به حمایتهای خود از آنها ادامه دهند.[۹]

این نوع حمایت که در برخی اسناد با عنوان پناه موقت[۱۰] نیز نامیده شده،[۱۱] در رویه دولتها نیز مسبوق به سابقه است؛ بگونه ای که با توجه به رویه دولتهای تایلند در مورد پناهجویان کامبوجی (۱۹۷۹)، کاستاریکا و هندوراس در مورد پناهجویان السالوادوری (۱۹۸۱)، مکزیک در مورد پناهجویان گواتمالایی (۱۹۸۵)، و هند در مورد پناهجویان تامیلی (۱۹۸۵) برخی حقوقدانان از آن تحت عنوان یک هنجار حقوق بین الملل عرفی یاد می کنند.[۱۲] ایران نیز در زمان حمله امریکا به افغانستان برای حمایت از پناهجویان افغان از همین راهکار استفاده کرده بود.[۱۳]

  • ابتکارات دولتی، راهکارهای موردی

علاوه بر دو راهکار فوق، در برخی موارد دولتها به ابتکار خود تمهیداتی برای حمایت از دستجات خاصی از افراد اندیشیده­اند. برای مثال، دولت امریکا در دهه هفتاد میلادی و در پی سقوط سایگون، ۱۴۰۵۷۵ پناهجوی ویتنامی را از ویتنام خارج کرد و اکثر آنها را  با صدور ویزای مهاجر ویژه[۱۴] در امریکا اسکان داد. رویکرد مشابهی در سال ۲۰۰۸ برای خارج کردن مترجمان عراقی از خاک آن کشور و انتقال آنها به امریکا اتخاذ شد. ظاهرا دولت امریکا قصد دارد از همین راهکار برای خارج کردن آن دسته از افغانهایی استفاده کنند که طی سالهای حضور در افغانستان دست کم به مدت دو سال با آنها همکاری داشته اند. برای حدود بیست هزار افغان ویزای مهاجر ویژه صادر شده و تخمین زده می شود که هفتاد هزار افغان دیگر برای درخواست این نوع ویزا واجد شرایط باشند.[۱۵] بطور مشابه انگلستان هم در آوریل ۲۰۲۱، سیاست جابجایی و کمک به افغانها را اتخاذ کرد تا بر آن اساس، افغانهای واجد شرایط را از افغانستان خارج کند.[۱۶]

تفاوت اتخاذ سیاستهایی این چنین با موارد قبلی در این است که مطابق اخبار واصله افرادی که توسط نیروهای امریکایی از افغانستان خارج شده­اند در خاک کشورهای دیگر مانند اوگاندا، آلبانی، مقدونیه و کوزوو اسکان داده شده­اند نه خاک ایالات متحده. ظاهرا این اقدام بنا به درخواست ایالات متحده صورت گرفته و صرفا برای مدتی محدود است.[۱۷]  با این همه، از آنجا که هدف از این اقدامات رهانیدن گروههای هدف از خطرات احتمالی است نمی­توان آن را مغایر تعهدات ایالات متحده دانست.

جمع بندی

با توجه به آنچه گفته شد در معاهدات بین المللی راهکار روشنی برای مقابله با بحرانهایی مانند بحران فعلی پناهجویان افغان وجود ندارد. اما از اسناد و دستورالعملهای کمیساریای پناهندگان و رویه دولتها می توان به دو راهکار دست یافت: اعطای پناهندگی گروهی به پناهجویان و یا حمایت موقت از آنها که هر دو بر ملاحظات بشردوستانه مبتنی هستند. بدین ترتیب در شرایط فعلی به نظر می رسد بار اصلی مسئولیت کمک به پناهجویان افغان بر عهده همسایگان آن کشور باشد. این دولتها می توانند با بازگشایی مرزها که توسط کمیساریای پناهندگان هم توصیه شده[۱۸]، و از طریق اعطای پناهندگی گروهی یا ارائه حمایت موقت به فرونشاندن نسبی بحران کمک کنند. به موازات این اقدامات بجاست کشورهای امریکا، انگلستان و دیگر کشورهایی که به دنبال خارج کردن دستجات مشخصی از اتباع افغانستان هستند، ضمن مذاکره با نیروهای طالبان برای استمهال، به روند خروج سرعت و نظم بیشتری ببخشند. به علاوه، با توجه به تاکید اسناد بین المللی بر ضرورت جلوگیری از تحمیل فشارهای سنگین به جوامع میزبان و مشارکت تمامی دولتهای عضو جامعه بین المللی در تقسیم مسئولیتها و تکالیف ناشی از سرازیری پناهجویان، دیگر کشورها  نیز با ارائه کمکهای مادی و غیرمادی همسایگان افغانستان را در ایفای هرچه بهتر وظایف خود در محیطی امن و منطبق با کرامت انسانی پناهجویان یاری بخشند. کمیساریای پناهندگان می تواند بهترین مرجع برای هماهنگی این گونه کمکها باشد.

[۱] https://www.khaama.com/persian/archives/69871

[۲] https://www.aa.com.tr/fa

[۳] group-based protection

[۴] prima facie refugees

[۵] UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, para 44

[۶] UNHCR, Guidelines on International Protection No. 11 : Prima Facie Recognition of Refugee Status, 24 June 2015, HCR/GIP/15/11, paras. 9, 10, available at: https://www.refworld.org/docid/555c335a4.html [accessed 20 August 2021]

[۷] Ibid., para. 7

[۸] UNHCR, Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements, February 2014, paras. 9, 10, available at: https://www.refworld.org/docid/52fba2404.html [accessed 20 August 2021]

[۹] Ibid., paras. 13, 16, 21; See also Protection of Asylum-Seekers in Situations of Large-Scale Influx

No. 22 (XXXII) 1981, available at: https://www.unhcr.org/excom/exconc/3ae68c6e10/protection-asylum-seekers-situations-large-scale-influx.html[accessed 20 August 2021]; UNHCR, The scope of international protection in mass influx EC/1995/SCP/CRP.3, 02 June 1995, available at: https://www.unhcr.org/excom/scip/3ae68cc018/scope-international-protection-mass-influx.html[accessed 20 August 2021]; UNHCR, Global Consultations on International Protection/Third Track: Protection of Refugees in Mass Influx Situations: Overall Protection Framework, 19 February 2001, EC/GC/01/4, available at:

https://www.refworld.org/docid/3bfa83504.html [accessed 20 August 2021]

[۱۰] Temporary refuge

[۱۱] See for example: UNHCR Executive Committee, Conclusion 19 (XXXI), 1980

[۱۲] See for example: Fitzpatrick Hartman, Joan, “The Principle and Practice of Temporary Refuge: A Customary Norm Protecting Civilians Fleeing Internal Armed Conflict”, the New Asylum Seekers: Refugee Law in the 1980’s, Martinus Nijhoff Publications, 1986, p. 89

[۱۳]  نک. کیهانلو، فاطمه، «بررسی امکان اعمال اصل ممنوعیت اعاده در مواجهه با حرکات گسترده آوارگان جنگی»، مجله پژوهشهای حقوقی، ۱۳۸۲، شماره ۴، ص ۱۵۱

[۱۴] Special Immigrant Visa

[۱۵] Runde, Daneil, The Case for Expediting Special Immigrant Visas amid a Transition of Power in Afghanistan

August 16, 2021, available at:  https://www.csis.org/analysis/case-expediting-special-immigrant-visas-amid-transition-power-afghanistan, [accessed 21 August 2021]

[۱۶] Afghan Relocations and Assistance Policy: further information on eligibility criteria and offer details (updated 4 June 2021), available at: https://www.gov.uk/government/publications/afghan-relocations-and-assistance-policy/afghan-relocations-and-assistance-policy-information-and-guidance, [accessed 21 August 2021]

[۱۷]  ایسنا، آمریکا پناهجویان افغانستان را به اوگاندا می فرستد، کد خبر ۱۴۰۰۰۵۲۷۱۹۲۲۶، ۲۷ مرداد ۱۴۰۰، تاریخ مشاهده ۳۰ مرداد ۱۴۰۰

[۱۸] UNHCR, Statement by Principals of the Inter-Agency Standing Committee (IASC) on Afghanistan, 19 August 2021, available at: https://www.unhcr.org/asia/news/press/2021/8/611e1cc738/statement-principals-inter-agency-standing-committee-iasc-afghanistan.html, [accessed 21 August 2021]

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *